CC BY
118
А.В. Крыжан
ФИНАНСИРОВАНИЕ И МАТЕРИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИЙ ЮСТИЦИИ СОВЕТСКОЙ РОССИИ В 1918 - 1930-Е гг.
Немаловажным условием успешной деятельности любого органа или учреждения является его финансовое и материальное обеспечение. Проблема финансирования государственных органов и учреждений для молодого большевистского государства была чрезвычайно острой, учитывая то, что рассматриваемый период сопровождался Гражданской войной и ее последствиями, разрухой, постоянными экспериментами новой власти в области государственного строительства и экономической политики. Для системы юстиции эта проблема стояла особенно остро, прежде всего, на местном уровне, где губернские и уездные органы управления юстицией, судебно-следственные участки и прокуратуры испытывали острый недостаток средств.
Такое положение дел объяснялось не только объективно сложным финансовым состоянием страны в целом, а после того, как содержание учреждений юстиции было передано на балансы местных бюджетов, -недостатком средств на местах. Действовала еще и субъективная причина: как в центре, так и на местах в 1920-1930-е гг. были очень сильны настроения, связанные с оценкой всей системы юстиции как ненужного или второстепенного элемента государственного механизма.
Цель статьи - проанализировать механизмы финансирования и материального обеспечения органов управления и учреждений юстиции на местах и последствия недостаточных объемов финансирования для развития и эффективности деятельности этих институтов.
До 1922 г. судебные учреждения Советской республики находились под управлением сначала губернских комиссариатов юстиции, а затем губернских отделов и уездных бюро, входивших в структуру Советов рабочих и крестьянских депутатов соответствующего уровня. Однако существовала система двойного подчинения: все органы управления юстиции на местах были подведомственны Наркомату юстиции РСФСР. Фактически местные власти получали субвенции на содержание местных органов управления юстицией, организованных при них коллегий правозаступников, нотариальных столов, а также работавших в уездах судебно-следственных участков: «Нарком юстиции уведомляет, что согласно установленным правилам НКЮ предоставляются необходимые суммы местным Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, работающим в контакте с ЦИК Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и Советом Народных комиссаров, на судебные и следственные надобности»1.
122
Характерно, что до июня 1918 г. Административно-хозяйственный отдел НКЮ перечислял средства непосредственно на счета уездных Советов. Это объясняется тем, что до лета 1918 г. самостоятельность местных Советов всех уровней было одной из составляющих политической доктрины большевиков. Однако на деле самостоятельность быстро превратилась в произвол, стремление местных руководителей игнорировать распоряжения центра, что в условиях нестабильности власти и начавшейся Гражданской войны становилось опасным. Весной-летом 1918 г. начинается процесс централизации всех звеньев управленческого аппарата, что не замедлило сказаться на механизме финансирования. С июня 1918 г. Административно-хозяйственный отдел НКЮ начал перечислять средства только на счета губернских Советов. Губернские отделы юстиции распределяли средства по уездам и составляли смету расходов по губернии «на судебные и следственные надобности». Такой механизм финансирования просуществовал вплоть до июня 1922 г., когда НКЮ начал финансировать только содержание местных органов управления юстицией - губернских отделов и уездных бюро, а также суды особой сессии и ревтрибуналы.
Таким образом, финансирование судебно-следственных участков легло на местные бюджеты. Возникает вопрос - где они должны были изыскивать на это средства?
Для обеспечения финансирования местных учреждений в распоряжение губернских исполкомов были переданы следующие налоги: промысловые, с промышленных садов и огородов, со строений, имущества, торговли, извоза. Что же касается установленных законом судебных пошлин, канцелярских и нотариальных сборов и штрафов, за счет которых можно было бы частично решить проблемы учреждений юстиции, то они по-прежнему перечислялись в государственный бюджет2. А проблемы в материальной области на протяжении всего рассматриваемого периода были немалые, и положительной динамики в их разрешении не наблюдалось.
В начале 1918 г. Административно-хозяйственный отдел НКЮ сообщил действовавшим тогда в губерниях комиссарам юстиции, что «кредиты на содержание судебных установлений по смете Народного комиссариата на период январь-апрель открыты в размере прошлогодних сметных исчислений на этот период. На содержание же личного состава судебных установлений Народным комиссариатом сделано распоряжение по местным казначействам отпускать на период январь-апрель суммы свыше открытого кредита»3. Однако НКЮ явно «погорячился», обещая коллегам на местах финансирование в объеме прошедшего 1917 г. Уже в июне съезд народных мировых судей Щигровского уезда Курской губернии обратился в Отдел личного состава и судоустройства Наркомюста с письмом, в котором сообщалось, что судьи уже два месяца не получают зарплату. В октябре того же года заведующий бухгалтерским отделом Курского губернского комиссариата юстиции сообщил в Административно-хозяйственный отдел НКЮ,
123
что «при выполнении данного мною сообщения о разассигновании кредита, назначенного в сентябре месяце, Курская казенная палата кредит... не разассигновала», а губернский комиссар юстиции сообщил в бухгалтерию НКЮ об отсутствии сведений о кредите на очередной месяц4.
Зарплаты работников юстиции были небольшими, причем ставки оплаты труда ответственных и канцелярских работников до 1921 г. мало отличались друг от друга. Хуже всего финансировались уездные бюро юстиции, которые вели всю непосредственную работу по управлению судебными участками. Им не хватало даже бумаги, поэтому отчеты, справки, отношения, копии циркуляров писались на обороте старых бланков судебных присутствий и других дореволюционных учреждений. На открытый в июле 1921 г. Курским губернским отдел юстиции Дмитриевское бюро, могло бы приобрести, например, только 10 перьев5.
В 1922 г. была проведена судебная реформа, в результате которой функция судебного управления перешла к Губернским судам, была учреждена государственная прокуратура в составе Наркомата юстиции, адвокаты признавались «лицами свободной профессии».
Реорганизация системы юстиции не решила финансовых проблем. Слабое материальное обеспечение по-прежнему не позволяло наладить нормальную работу судов. В августе 1923 г. НКЮ командировал некоего В.И. Кузьмичева в распоряжение Воронежского губисполкома «для использования на ответственной судебной работе в Губсуде». В январе 1924 г. постановлением Губисполкома Кузьмичев был назначен председателем Воронежского губсуда, в мае, согласно процедуре, утвержден в этой должности НКЮ, а уже в октябре НКЮ поставил вопрос о его снятии. Судя по упоминаемым в протоколах заседаний Президиума Воронежского Губсуда фактам, летом 1924 г. в Губсуде работали инструкторы-ревизоры НКЮ, которые пришли к выводу о неудовлетворительной работе судебных учреждений губернии. Основными претензиями ревизоров были недостаток юридической литературы и оторванность нарсудей от своих районов. Очевидно, что за полгода работы в должности Кузьмичев не мог кардинально изменить ситуацию. За него вступились коллеги по Губсуду, которые направили в Губком ВКП(б) протест по поводу мотивов НКЮ к снятию председателя с должности. К заседанию Президиума Губкома была подготовлена выборка из квартальных отчетов Губсуда, согласно которой Воронежский губсуд ежеквартально представлял НКЮ сведения о том, что при имевшемся финансировании наладить нормальную работу судебных учреждений невозможно6.
Финансирование судебных участков местными властями не только не решало проблему их нормального материального обеспечения, но и порождало зависимость судей на местах. К 1926 г. судьи зависели от уездных (позднее от окружных) властей в вопросе расходов по бюджетным статьям, кроме того «по воле местных властей решались вопросы о жилье
124
для судей, о денежных средствах для найма штатов судов (машинистки, стенографистки и т.д.), о расходах на поездки7.
Что касается снабжения самих работников юстиции, то и в 1930-е гг. оно находилось на столь низком уровне, что потребовалось вмешательство ЦК партии. Однако и это не решило проблему, чему свидетельствует выдержка из письма и.о. прокурора Курского округа в обком ВКП(б): «Решение ЦК ВКП(б) от 10 июля 1934 г. и решение обкома от 9 августа того же года в части снабжения судебно-следственных работников наравне с руководящим партактивом не проводится и по существу этот вопрос приобретает издевательскую форму»8.
Созданная в результате реформы советская прокуратура также испытывала недостаток финансирования несмотря на то, что она изначально избежала двойного подчинения, поскольку была учреждена в составе Наркомата юстиции РСФСР. Анализируя советскую юстицию в 1930-е гг., П. Соломон пишет, что «хотя средства на текущие расходы прокуратуры и поступали из бюджета республиканской прокуратуры, местные власти часто предоставляли в распоряжение своих прокуратур дополнительные денежные фонды»9. Однако он признает, что основным мотивом подобного поведения местных властей было поддержание добрых отношений с неподчиненными им прокурорами. Средств местным прокуратурам не хватало даже на канцелярские расходы.
В декабре 1923 г. в «Еженедельнике Советской юстиции» был опубликован циркуляр НКЮ, содержащий перечень канцелярских книг и бланков, которые должны были в обязательном порядке иметься в прокуратуре любого уровня. По сведениям Орловского губпрокурора, общая стоимость заказанных на 1924 г. книг и бланков составила 524 руб. 25 коп. Однако, помимо установленных бланков, прокуратуре требовались и иные канцелярские принадлежности. Согласно составленному Орловской губернской прокуратурой перечню, запросы ее работников были весьма умеренными: на одного работника в год требовались стопка писчей бумаги, 4 дюжины стальных перьев, по одному флакону черных и красных чернил, 20 листов копировальной бумаги, одна ручка, 25 почтовых конвертов и т.д. В среднем годовой расход на канцелярские принадлежности на одного работника составлял 50 руб. 25 коп10. В феврале 1924 г. в Орловской губпрокуратуре работало 62 человека, то есть для их обеспечения канцелярией требовалось 3 115 руб. 50 коп. в год или 259 руб. 62 коп. в месяц11. При этом в декабре 1923 г. Орловской губпрокуратуре был открыт кредит на покупку канцтоваров на январь 1924 г. в размере 64 руб. Между тем, расходы бумаги и канцелярских принадлежностей в прокуратуре были немалыми: в 1923 г. через Орловскую губпрокуратуру прошли 15 963 исходящих и 19 695 входящих документов12. Очевидно, что при указанном ассигновании оплата заказанных книг и бланков была невозможна.
125
В марте 1924 г. Орловский губпрокурор Фридберг обратился с письмом в Отдел прокуратуры НКЮ: «При личном свидании мною было доложено вам о той задолженности нашей прокуратуры, которая образовалась при заказе книг на 1924 г. и вами тогда же было изъявлено согласие на отпуск нам 200 руб. на покрытие этих задолженностей, но распоряжения об отпуске этих денег до сего времени мною не получено»13. Через месяц Фридберг вновь пишет в НКЮ: «В числе открытых на май кредитов суммы на погашение задолженности по оплате за заказанные книги не оказалось»14.
Контекст переписки Орловского губпрокурора с НКЮ мало чем отличается от контекста приведенного ниже письма Прокурора СССР А.Я. Вышинского председателю СНК и СТО СССР В.М. Молотову, написанного через 11 лет, в конце 1935 г.: «Предусматриваемые на 1936 г. ассигнования на административно-хозяйственные расходы являются абсолютно недостаточными и ни в коей мере не покрывают самых необходимых расходов наших органов. На районную прокуратуру в среднем по союзу приходится 100-150 руб., которых не хватает на оплату расходов на канцелярские принадлежности, бумагу, отопление, освещение, воду, телефон, наем помещения, приобретение специальной литературы и т.д.»15.
Как видим, ситуация мало изменилась по сравнению с началом 1920-х гг., несмотря на то что в 1935 г. у Советского государства были уже иные экономические возможности. Между тем недофинансирование прокуратуры могло иметь специфические последствия: по свидетельству того же Вышинского, здания прокуратур часто не охранялись, поскольку в штате отсутствовала охрана, судебные и следственные дела хранились на обыкновенных полках или в деревянных шкафах, средств передвижения райпрокуроры и следователи не имели почти повсеместно. Небезынтересна резолюция Молотова на письме Вышинского, обращенная к заместителям председателя СНК и СТО СССР: «Тов. Рудзутаку, Чубарю, Межлауку: Наверное, тов. Вышинский не запрашивает лишнего»16.
Немаловажной составляющей системы юстиции является адвокатура. Не будучи государственным органом, она не требовала государственного финансирования, но это не значит, что власть могла оставить без контроля финансовые процессы, возникающие по поводу организации правозащиты. Адвокаты объединялись в коллегии защитников, организовывавшиеся при Губернских судах. Такса оплаты адвокатов была установлена Положением о коллегии защитников, утвержденным Наркомюстом РСФСР 5 июля 1922 г., и составляла по гражданским делам 5 % с присужденной решением суда суммы, а по уголовным делам - в размере, устанавливаемом органом, выдавшем ордер на ведение дела, в зависимости от его размера и сложности. Сумма уплачиваемого вознаграждения не могла быть выше 25 руб. золотом по официальному курсу. С каждого полученного вознаграждения защитники обязаны были не реже одного раза в месяц отчислять в фонд коллегии 3 %. Президиум коллегии имел право производить проверку
126
правильности внесения защитниками процентного отчисления и требовать у них представления книг, в которых необходимо было вести счет поступлений расходов и расчетов по порученным делам. Если процентные отчисления не покрывали расходов президиума коллегии, он имел право увеличивать процентное отчисление или установить единовременный сбор на те, или иные специальные нужды17.
В юридических консультациях такса за оказание адвокатских услуг взымалась в зависимости от социального и материального положения клиентов. В августе 1928 г. в юридической консультации Тамбовского окружного суда18 были установлены следующие расценки19:
Такса за оказание адвокатских услуг
в юридической консультации Тамбовского окружного суда
Виды услуг Рабочие и служащие, получающие до 50 руб. Крестьяне, рабочие и служащие, получающие свыше 50 руб. Кустари, ремесленники и пр.
За составление заявления 50 коп 1 руб. 2 руб.
За составление жалоб 2-3 руб. 3-5 руб. 5-15 руб.
Ведение гражданских дел 1-й инстанции по делам до 500 руб. 10 руб. 20 руб. 40 руб.
Ведение гражданских дел 1-й инстанции по делам до 2000 руб. на 3 % больше на 4 % больше на 5 % больше
Уголовные дела (в день) 15 руб. 20 руб. 40 руб.
Адвокатская практика не гарантировала осуществлявшим ее лицам безбедного существования. Будучи «лицами свободной профессии», они обязаны были приобретать патент, а также платить сбор на приобретение облигаций золотого займа. В протоколе заседания Президиума Тамбовской губернской коллегии защитников от 13 февраля 1923 г. читаем: «Возбудить ходатайство перед Губисполкомом о том, чтобы была дана отсрочка и рассрочка во взносе денег за патент и трудналог в течение трех месяцев потому, что все защитники по своему заработку денег 100 руб. на патент не имеют»20.
Таким образом, несмотря на то, что механизм финансирования и материального обеспечения начал складываться уже в первые послереволюционные годы и постоянно трансформировался, объемы финансирования и материального обеспечения органов и учреждений юстиции были недостаточными. Это сказывалось как на содержании самих учреждений, что снижало эффективность их деятельности, так и на материальном
127
положении сотрудников, что снижало мотивацию развития профессиональных компетенций у уже работающих и препятствовало притоку в сферу юстиции грамотных и социально активных специалистов. К тому же служащие учреждений юстиции, в отличие от милиции, ВЧК или партийных органов, не получали никакого иного довольствия, кроме денежно-го21. Если в 1920-е гг. недостаточное материальное стимулирование можно было компенсировать эксплуатацией революционной сознательности тех работников, которые попали в органы юстиции в качестве партийных выдвиженцев, то в 1930-е гг. революционный пафос стал ослабевать, а стабилизировавшаяся социальная ситуация толкала людей к поискам жизненной стабильности. В органах юстиции такая стабильность отсутствовала не только вследствие низких зарплат, но и по причине их постоянного реформирования.
Примечания
1 ГАРФ. Ф. А-353. Оп. 1. Д. 23. Л. 2.
2 Крыжан А.В. Материальные условия трудовой деятельности работников местных учреждений советской юстиции в 1918-1924 гг. // Ученые записки Орловского государственного университета. 2012. № 5(49). С. 61.
3 ГАРФ. Ф. А-353. Оп. 1. Д. 23. Л. 11-13.
4 ГАРФ. Ф. А-353. Оп. 1. Д. 32. Л. 37-38.
5 О зарплатах работников юстиции и содержании уездных бюро юстиции см. подробнее: Крыжан А.В. Материальные условия трудовой деятельности работников местных учреждений советской юстиции в 1918 - 1924 гг. // Ученые записки Орловского государственного университета. 2012. № 5(49). С. 61-65.
6 Государственный архив Воронежской области (ГАВО). Ф. Р-661. Оп. 1. Д. 46. Л. 89, 102, 113.
7 Соломон П. Советская юстиция при Сталине. М., 2008. С. 53, 92.
8 Государственный архив общественно-политической истории Курской области (ГАОПИКО). Ф. 1. Оп. 1. Д. 353. Л. 69.
9 Соломон П. Указ. соч. С. 93.
10 Государственный архив Орловской области (ГАОО). Ф. Р-1220. Оп. 1. Д. 105. Л. 64.
11 Там же. Л. 17.
12 Там же. Л. 137.
13 Там же. Л. 79.
14 Там же. Л. 89.
15 РГАСПИ. Ф. 82. Оп. 2. Д. 884. Л. 21.
16 Там же.
17 Положение о коллегии защитников от 5 июля 1922 года (http://www.libussr.ru/ doc_ussr/ussr_1353.htm).
128
18
19
20 21
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10 11 12
13
14
15
16
17
18
19
20 21
Окружные суды возникли в связи с образованием областей, объединявших территории нескольких губерний; в данном случае - Центрально-Черноземная область в 1928 г. первоначально была разделена на 11 округов. В 1930 г. округа были упразднены.
Государственный архив Тамбовской области (ГАТО). Ф. Р-659. Оп. 1. Д. 59. Л. 7. ГАТО. Ф. Р-1. Оп. 1. Д. 557. Л. 16.
Крыжан А.В. Материальные условия трудовой деятельности работников местных учреждений советской юстиции в 1918 - 1924 гг. // Ученые записки Орловского государственного университета. 2012. № 5(49). С. 65.
GARF. F. A-353. Op. 1. D. 23. L. 2.
Kryzhan A.V Material'nye uslovija trudovoj dejatel'nosti rabotnikov mestnyh uchrezhdenij sovetskoj justicii v 1918-1924 gg. // Uchenye zapiski Orlovskogo gosudarstvennogo universiteta. 2012. № 5(49). S. 61.
GARF. F. A-353. Op. 1. D. 23. L. 11-13.
GARF. F. A-353. Op. 1. D. 32. L. 37-38.
Zarplatah rabotnikov justicii i soderzhanii uezdnyh bjuro justicii sm. podrobnee: Kryzhan A.V. Material'nye uslovija trudovoj dejatel'nosti rabotnikov mestnyh uchrezhdenij sovetskoj justicii v 1918 - 1924 gg. // Uchenye zapiski Orlovskogo gosudarstvennogo universiteta. 2012. № 5(49). S. 61-65.
Gosudarstvennyj arhiv Voronezhskoj oblasti (GAVO). F. R-661. Op. 1. D. 46. L. 89, 102, 113.
Solomon P. Sovetskaja justicija pri Staline. M., 2008. S. 53, 92.
Gosudarstvennyj arhiv obshhestvenno-politicheskoj istorii Kurskoj oblasti (GAOPIKO). F. 1. Op. 1. D. 353. L. 69.
Solomon P. Ukaz. soch. S. 93.
Gosudarstvennyj arhiv Orlovskoj oblasti (GAOO). F. R-1220. Op. 1. D. 105. L. 64. Tam zhe. L. 17.
Tam zhe. L. 137.
Tam zhe. L. 79.
Tam zhe. L. 89.
RGASPI. F. 82. Op. 2. D. 884. L. 21.
Tam zhe.
Polozhenie o kollegii zashhitnikov ot 5 ijulja 1922 goda (http://www.libussr.ru/doc_ ussr/ussr_1353.htm).
Okruzhnye sudy voznikli v svjazi s obrazovaniem oblastej, ob#edinjavshih territorii neskol'kih gubernij; v dannom sluchae - Central'no-Chernozemnaja oblast' v 1928g. pervonachal'no byla razdelena na 11 okrugov. V 1930 g. okruga byli uprazdneny. Gosudarstvennyj arhiv Tambovskoj oblasti (GATO). F. R-659. Op. 1. D. 59. L. 7. GATO. F. R-1. Op. 1. D. 557. L. 16.
Kryzhan A.V Material'nye uslovija trudovoj dejatel'nosti rabotnikov mestnyh uchrezhdenij sovetskoj justicii v 1918 - 1924 gg. // Uchenye zapiski Orlovskogo gosudarstvennogo universiteta. 2012. № 5(49). S. 65.
129
