CC BY
180
А.А. Гришковец*
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ: ПРАВОВАЯ ФОРМА И ПРОЦЕДУРА ПРИНЯТИЯ
В статье рассматриваются правовое положение федерального бюджета и процедура его принятия, анализируются взаимоотношения участников бюджетного процесса.
Бюджет, бюджетная система РФ; бюджетный процесс, налоги, Правительство РФ, Государственная Дума.
Государственный бюджет - важнейший документ для любой страны, оказывающий определяющее влияние на все сферы жизни общества, так или иначе затрагивающий интересы едва ли не каждого гражданина или организации. Его принятие в правовом демократическом государстве представляет собой сложный многоаспектный процесс взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей власти, обеспечение баланса их интересов, компромисс между различными политическими силами, в идеале - в интересах личности, общества, государства, т.е. в интересах публичных, а в реальности нередко в интересах корпоративных, групповых, отраслевых, а значит, по сути, частных. Как отмечает И.В. Фролов, в последнее время все жестче и острее, по его мнению, ставится вопрос о том, что представляет собой система публичного управления в современном российском государстве, и чаще всего звучит ответ: «Современная система исполнительной власти сводится к системе управления и распределения публичными финансами. Кто наделен правом управлять публичными финансами, тот и есть власть»1. С подобной,
* Старший научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор (e-mail: [email protected]).
1 Фролов И.В. Критерии оценки эффективности административной юстиции и административной юрисдикции и их влияние на качество государственного управления в сфере экономики и регулирования бизнес-структур // Административная юстиция и административная юрисдикция: вопросы теории и прак-
как представляется, весьма категоричной оценкой, исходя из отечественных реалий, приходится согласиться. Именно исполнительная власть в лице Правительства РФ, управляющего посредством исполнения федерального бюджета публичными финансами, вместе с Президентом РФ зримо доминирует в системе разделения властей, сложившейся к стране. Безоговорочно признать, что такое положение отвечает интересам граждан и общества, думается, вряд ли возможно. В правовом экономически развитом государстве, имеющем устоявшиеся демократические институты, исполнительная власть находится под жестким и постоянным контролем со стороны, прежде всего, власти законодательной и, что особенно важно, со стороны структур гражданского общества, осуществляющих достаточно действенный контроль за администрацией всех уровней. Их контроль в полной мере распространяется и на сферу публичных финансов. Убедительным подтверждением тому является опыт США и абсолютного большинства стран - членов Европейского союза.
Основы правового положения федерального бюджета в самом общем виде определяются непосредственно в Конституции РФ. Так, в п. «а» ч. 1 ст. 114 устанавливается, что Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета. Конституционные полномочия Правительства РФ в сфере бюджетной политики воспроизводятся в ст. 15 Федерального конституционного закона от
17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федера-
2
ции» .
Следует подчеркнуть, что разработка и представление федерального бюджета, как и его исполнение, - исключительная прерогатива Правительства РФ, а принятие бюджета - законодательной ветви власти. Поэтому вполне закономерно, что именно Государственная Дума принимает федеральный закон о федеральном бюджете. При этом, согласно п. «а» ст. 106 Конституции РФ, обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Госу-
тики. Материалы VII Международной научно-практической конференции, посвященной памяти Юрия Марковича Козлова. Москва, 19 февраля 2014 г. М., 2014. С. 54.
2 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
дарственной Думой законы по вопросам федерального бюджета. Таким образом, закон о бюджете включен в число достаточно узкого круга нормативных правовых актов, которые подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. Тем самым обеспечиваются гарантии того, что права и интересы субъектов РФ будут учтены.
В специальной литературе высказываются сомнения относительно бюджетных прерогатив российского парламента. Принято считать, полагает, например, Е.И. Колюшин, что Федеральное Собрание утверждает бюджет, принимая соответствующий федеральный закон. Однако Верховный Суд РФ установил, что федеральный бюджет и федеральный закон о федеральном бюджете различаются по своему содержанию. Следовательно, Федеральное Собрание утверждает не федеральный бюджет, а только закон о бюджете. Вследствие этого бюджет и закон о нем ведут каждый самостоятельную жизнь, пересекаясь частично в моменты принятия закона о внесении в него изменений в конце бюджетного года, когда надо легализовать доходы, которые заведомо занижены при принятии указанного закона. В 2005 г. Правительство РФ само утвердило финансовый план на три года, который фактически и является бюджетом страны3. Таким образом, следуя логике Е.И. Колюшина, Федеральное Собрание, принимая федеральный закон о федеральном бюджете, по сути, выполняет техническую функцию, а потому реально федеральный бюджет не утверждает. Следовательно, оно лишено одного из прав, которые традиционно имеют парламенты в условиях парламентаризма.
Попытаемся разобраться в справедливости столь далеко идущих суждений. Прежде всего необходимо отметить, что решение Верховного Суда РФ от 2 июня 2005 г. № ГКПИ 05-589, 6284, на которое ссылается Е.И. Колюшин, было принято в связи с обжалованием постановления ЦИК РФ от 20 апреля 2005 г. № 143/981-4 в части несоответствия вопросов № 1-14, 16 и 17, предложенных для вынесения на референдум РФ Московской городской региональной подгруппой инициативной группы по проведению референдума РФ,
3 См.: Колюшин Е.И. Парламент без парламентаризма // Проблемы конституционного развития Российской Федерации. Сб. статей, посвященных 90-летию Б.С. Крылова/ Отв. ред. В.И. Фадеев. М., 2013. С. 101-102.
4 СПС «КонсультантПлюс».
требованиям Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», а никак не в связи с правовой оценкой содержательных различий между федеральным бюджетом и федеральным законом о федеральном бюджете. К тому же Суд, исходя из его компетенции, не наделен правом устанавливать, что есть федеральный бюджет. При этом в указанном судебном решении содержится ссылка на постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П5, в котором как раз и разъяснялось правовое положение федерального бюджета. Однако об этом Е.И. Колюшин предпочел умолчать. Между тем Конституционный Суд, сославшись на ст. 10 Конституции РФ, в частности, отметил, что в силу принципа разделения властей утверждение бюджета, установление состава доходов и расходов бюджета традиционно относится к сфере законодательного регулирования. Кроме того, в силу конституционных положений федеральный бюджет как форма образования и расходования денежных средств для обеспечения деятельности публичной власти и выполнения ее функций - самостоятельная сфера правового регулирования, а потому юридической формой, в которую облачается федеральный бюджет, служит специальный федеральный закон о федеральном бюджете. Этот закон существенно отличается от других федеральных законов, что нашло отражение в Конституции РФ. Как видно, у высшего органа конституционной юстиции не возникло сомнений относительно бюджетных прерогатив Федерального Собрания.
Кроме того, нельзя не отметить, что российский парламент контролирует исполнение Правительством РФ федерального бюджета. И здесь особую роль играет Счетная палата, образуемая на основании ч. 5 ст. 101 Конституции РФ Советом Федерации и Государственной Думой. Состав и порядок деятельности данного органа финансового контроля определяются в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»6. Палата - специализированный постоянно действующий орган парламентского контроля за исполнением федерального бюджета. Парламентский контроль в данном случае - и это указано в постановлении Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г.
5 Российская газета. 2004. 28 апр.
6 СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1649.
№ 9-П - является неотъемлемой конституционной формой осуществления Федеральным Собранием государственной власти, одним из необходимых его полномочий как представительного и законодательного органа РФ и существенным элементом системы сдер-жек и противовесов в демократическом государстве, основанном на принципах господства права и разделения властей.
Таким образом, сомнения Е.И. Колюшина относительно бюджетных прерогатив Федерального Собрания вряд ли можно признать состоятельными.
В постсоветской России достаточно долго отсутствовал единый нормативный правовой акт, который четко регламентировал бы бюджетный процесс. Только в 1998 г. в результате систематизации законодательства в данной сфере был принят кодифицированный нормативный правовой акт - Бюджетный кодекс РФ (далее - БК РФ).
Прежде всего следует сказать о понятийном аппарате. Он закреплен в ст. 6 БК РФ. К числу основополагающих относятся такие понятия, как бюджет, бюджетная система РФ, бюджетный процесс, текущий финансовый год, очередной финансовый год, плановый период, отчетный финансовый год.
Так, согласно закону бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Как известно, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ. Кроме того, властными полномочиями, пусть и негосударственного характера, обладают органы местного самоуправления. Данная организация публичной власти не могла не отразиться на бюджетной системе страны, под которой понимается основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством РФ совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. К бюджетам бюджетной системы РФ относятся: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ (Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования); бюджеты субъектов РФ, бюджеты территориальных государственных внебюджетных фон-
дов; местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов с внутригородским делением, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя; бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты внутригородских районов. Бюджетная система строится на принципах, закрепленных в гл. 5 БК РФ. Так, в соответствии с принципом сбалансированности бюджета объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов (ст. 33 БК РФ). На необходимость добиваться сбалансированности бюджета обратил внимание в своем Послании Федеральному Собранию от 3 декабря 2015 г.7 Президент РФ. При этом глава государства подчеркнул, что «финансовая устойчивость (а именно ее обеспечивает реализация принципа сбалансированности бюджета. -А.Г.) и независимость страны абсолютно связаны между собой».
Государство как политико-правовой социальный институт выполняет комплекс внешних и внутренних функций, которые закрепляются в конституционных нормах и в законах, изданных на их основе и во исполнение. У государства, таким образом, возникают расходные обязательства. Для их исполнения на федеральном уровне предназначены федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ. Федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов РФ (без учета межбюджетных трансферов между этими бюджетами) образуют консолидированный бюджет РФ (ст. 13 БК РФ).
Разработка проекта федерального бюджета, его внесение на рассмотрение и рассмотрение, исполнение представляют взаимосвязанную совокупность действий. Бюджетный процесс - регламентируемая законодательством РФ «деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности».
7 Российская газета. 2015. 4 дек.
Бюджетный процесс имеет определенные временные рамки (текущий финансовый год, очередной финансовый год, плановый период, отчетный финансовый год). Текущий финансовый год - год, в котором осуществляется исполнение бюджета, составление и рассмотрение проекта бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период). Очередной финансовый год - год, следующий за текущим финансовым годом. Плановый период - два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом. Отчетный финансовый год - год, предшествующий текущему финансовому году.
Особенности подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете (о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете) определяются в специальном разделе Регламента Правительства РФ8. Законопроект составляется Министерством финансов РФ (п. 5.3.1 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации9) в соответствии с Положением о составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 101010. Организация составления проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период, проекта федерального закона об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год, а также подготовки документов и материалов, подлежащих представлению одновременно с указанными законопроектами, возложена на специальное подразделение Министерства - Департамент организации составления и исполнения федерального бюджета.
А.Г. Аганбегян, ссылаясь на зарубежный опыт, отмечает, что бюджет как основной экономический документ государства разрабатывает само правительство, все его подразделения, а Министерство финансов занимается только исполнением бюджета. В тех стра-
8 См.: постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об аппарате Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.
9 Утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329 // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3258.
10 СЗ РФ. 2008. № 4. Ст. 263.
нах, где есть министерство экономического развития или другой подобный орган, например в Республике Казахстан, это министерство осуществляет координирующую роль при разработке бюджета. У нас же, в новой России, констатирует ученый, с самого начала государственное управление экономикой было построено с фискальным уклоном. Министерству финансов было отдано на откуп и составление бюджета, и его исполнение, и даже контроль за исполнением11. В полной мере согласиться с таким мнением, думается, нельзя. Согласно конституционным нормам именно Правительство РФ разрабатывает федеральный бюджет. Министерство финансов РФ в данном случае выступает как уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, которому Правительство делегировало часть своих бюджетных полномочий, а именно составление, но никак не разработку проекта федерального бюджета, окончательное же решение по проекту оно оставило за собой. Полномочия Министерства финансов РФ в бюджетной сфере производны, таким образом, от соответствующих полномочий Правительства. Поэтому нет достаточных оснований говорить, что не Правительство РФ, а Минфин России разрабатывает федеральный бюджет.
Вместе с тем заслуживает внимания предложение А.Г. Аганбе-гяна повысить роль Министерства экономического развития РФ в бюджетном процессе, в частности, поручить ему ежегодно разрабатывать единый финансово-экономический план по всему государственному сектору с целевыми показателями, подкрепленными соответствующим финансированием и кредитованием. В рамках этого финансового плана именно Минэкономразвития России совместно с Министерством финансов РФ и другими министерствами и ведомствами должно формировать проект бюджета12. При этом ведущую роль целесообразно сохранить за Минфином России.
Документы, подлежащие внесению в Государственную Думу одновременно с проектом федерального бюджета, представляются в Правительство Министерством финансов РФ по мере их готовности, но не позднее чем за 15 дней до установленного федеральным законом срока внесения проекта в Государственную Думу - 1 октября текущего года. Затем проект федерального закона о федеральном
11 См.: Аганбегян А. Как оздоровить российский бюджет? // Экономическая политика. 2015. Т. 10. № 4. С. 10.
12 См.: там же.
бюджете по решению Председателя Правительства РФ представляется на заседание Правительства РФ. Одобренный Правительством законопроект вносится в Государственную Думу с приложением документов и материалов, предусмотренных ч. 4 ст. 192 БК РФ, в частности, прогноза социального-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, основных направлений бюджетной политики Российской Федерации, основных направлений налоговой политики Российской Федерации или паспортов (проектов паспортов) государственных программ Российской Федерации, проектов изменений указанных паспортов.
Следует отметить, что в подготовке федерального бюджета принимает участие Центральный банк РФ. Не позднее 1 октября текущего года он представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период (ч. 2 ст. 192 БК РФ).
Рассмотрение Государственной Думой проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период осуществляется в порядке, установленном БК РФ, а также Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Феде-рации13. С учетом значимости федерального бюджета для всех сфер общественной жизни страны проект федерального закона о федеральном бюджете включен в число законопроектов, подлежащих внеочередному рассмотрению (пп. «в» п. 1 ст. 51 Регламента), что заметно отличает его от основной массы законопроектов.
Согласно ст. 196 БК РФ Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение 60 дней в трех чтениях. Основная работа над проектом ведется в Комитете Государственной Думы по бюджету и налогам14. Одновременно в ней участвуют и другие комитеты палаты, которые определены в качестве профильных, например по проектам государственных программ, в том числе федеральных целевых программ. Так, Комитет по про-
13 См.: постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801.
14 По состоянию на 1 января 2016 г. в состав Комитета входило 28 депутатов Государственной Думы.
мышленности закреплен в качестве профильного по государственной программе Российской Федерации «Космическая деятельность России на 2013-2020 годы».
Профильные комитеты и Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам, как правило, в течение 15 дней рассматривают проекты соответствующих государственных программ и готовят по ним свои заключения. По инициативе указанных комитетов палата может провести по соответствующим проектам парламентские слушания (ст. 1754 Регламента Государственной Думы). Заключения комитетов и рекомендации парламентских слушаний в случае их проведения направляются в течение 15 дней в Правительство РФ.
При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении обсуждаются его концепция, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, в том числе указываемые в законопроекте прогнозируемый объем ВВП и уровень инфляции, положенные в основу формирования основных характеристик федерального бюджета, и основные направления бюджетной политики Российской Федерации, основные направления налоговой политики Российской Федерации (разрабатываются Минфином России) и основные направления таможенно-тарифной политики Российской Федерации (разрабатываются Минэкономразвития России).
В соответствии с Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации15 (ст. 30) создан Комитет по бюджету и финансовым рынкам16, к вопросам ведения которого относятся: бюджетная политика и бюджетное регулирование; формирование и исполнение федерального бюджета, бюджетное устройство и организация исполнения бюджетов, бюджетная классификация; взаимоотношения федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами.
15 См.: постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-11 СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 635.
16 По состоянию на 1 января 2016 г. в состав Комитета входило 19 членов Совета Федерации.
Любой бюджет бюджетной системы нашей страны имеет доходную и расходную части. Доходная часть формируется за счет налоговых доходов, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений. Видам доходов бюджетов посвящена ст. 41 БК РФ. К налоговым доходам бюджета относятся доходы от предусмотренных законодательством РФ о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных налогов, местных налогов и сборов, а также пеней и штрафов по ним. К неналоговым доходам бюджетов относятся, к примеру, доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями, средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации. Наконец, к безвозмездным поступлениям относятся, в частности, дотации и субсидии из других бюджетов бюджетной системы РФ; безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.
Не приуменьшая значимость неналоговых доходов, тем не менее нельзя не признать, что основу доходной части бюджетов традиционно составляют именно налоговые доходы. Во все исторические эпохи именно налоги составляли и продолжают составлять основу для наполнения доходной части бюджета, а государство всячески старалось расширить налоговую базу, увеличить число плательщиков налогов. Причем делалось это и делается до сих пор далеко не всегда экономически обоснованными способами, скорее наоборот, посредством административных мер. Какие только не изобретаются способы, чтобы пополнить бюджет. Достаточно вспомнить известный эдикт императора Каракаллы (Constitutio Antoniniana) 212 г., который даровал права римского гражданства (Civitas romana) всем свободным подданным Римской империи. Римский историк Дион Кассий сообщал: «Он сделал римлянами всех своих подданных на словах - чтобы оказать им благодеяние, на деле же, чтобы отсюда к нему потекло больше (налогов), так как перегрины (от лат. peregri-nus — иностранец, чужеземец. Перегринами назывались лично свободные, но не имеющие римского гражданства лица, в основном жи-
тели покоренных Римом областей. - А .Г.) большинства их не платят»17. Что касается мотива, приводимого Дионом Кассием, то он действительно мог иметь значение. Новые граждане должны были, естественно, платить и налоги, взыскиваемые с римлян, в частности 5%-ный налог на наследство (vicésima hereditatum), повышенный Каракаллой до 10%. А это была немаловажная статья в бюджете18.
Встречаются подобные административные меры и в наши дни. Так, Декретом Президента Республики Беларусь от 2 апреля 2015 г. № 3 «О предупреждении социального иждивенчества»19 был введен сбор, а по сути, не что иное как специальный налог на финансирование государственных расходов, тут же получивший в средствах массовой информации неофициальное название «налог на тунеядцев». Согласно п. 1 Декрета плательщиками сбора признаются граждане Республики Беларусь, иностранные граждане и лица без гражданства, получившие разрешение на постоянное проживание в Республике Беларусь, в случае их неучастия в финансировании государственных расходов или участия в таком финансировании в течение менее 183 календарных дней в налоговом периоде. Неуплата или неполная уплата сбора влекут наложение штрафа или административный арест. Административно арестованные в период отбывания наказания привлекаются к выполнению общественно полезных работ. Таковыми признается работа без оплаты, для выполнения которой не требуется наличие профессиональных знаний и навыков, квалификации, имеющая социально полезную значимость для административно-территориальной единицы. Думается, что сам факт установления подобного сбора, причем не законом, а президентским декретом, т.е. подзаконным актом, и введение репрессивных санкций за его неуплату позволяет усомниться в состоятельности демократических институтов в стране, где такое стало возможно. Кроме того, в правовом демократическом государстве с рыночной экономикой налоги, как и другие обязательные платежи в бюджет, те же сборы, должны быть экономически обоснованы, а не носить сугубо фискальный характер, да еще подкрепленный, по сути, каратель-
17 Цит. по: Ранович А. Эдикт Каракаллы о даровании римского гражданства населению империи // Вестник древней истории. 1946. № 2 (16). С. 66.
18 См.: там же. С. 73.
19 URL: http://prezident.gov.by (дата обращения: 11.01.2016).
ными мерами со стороны государства, как это имеет место применительно к сбору на финансирование государственных расходов в Республике Беларусь.
Учитывая уровни бюджетной системы, законодатель в части второй Налогового кодекса РФ выделяет соответственно федеральные налоги (например, налог на добавленную стоимость; акцизы; налог на доходы физических лиц; налог на прибыль организаций, налог на добычу полезных ископаемых), региональные налоги и сборы (транспортный налог; налог на игорный бизнес; налог на имущество организаций), местные налоги и сборы (земельный налог; налог на имущество физических лиц; торговый сбор).
Нормативы зачисления того или иного налога в бюджет соответствующего уровня определяются в ст. 50 БК РФ. Например, налог на добавленную стоимость зачисляется в федеральный бюджет по нормативу 100%, тогда как налог на добычу полезных ископаемых (за исключением полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, природных алмазов и общераспространенных полезных ископаемых) - по нормативу лишь 40%. То же относится и к неналоговым доходам федерального бюджета.
Нельзя не отметить, что сфера общественных финансов Российской Федерации, основу основ которой составляет федеральный бюджет, за последние полтора десятилетия активно реформировалась. «Реформы затронули все элементы бюджетной системы, межбюджетных отношений, определили переход к среднесрочному планированию и бюджетированию, ориентированному на результат»20. Вместе с тем серьезные трудности, которые переживает отечественная экономика, вносят коррективы в бюджетную сферу. Так, приходится отказываться (хочется верить, что ненадолго) от среднесрочного планирования. По-прежнему остра проблема эффективности использования средств федерального бюджета, бюджетирование, ориентированное на результат, пока так и не стало реальностью. Так, по данным Председателя Счетной палаты Т.А. Голиковой, лидерами неэффективного и нецелевого использования средств федерального
20 Бикалова Н.А. Стратегическое бюджетирование и формирование государственных программ на федеральном и региональном уровнях // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. 9-я международная конференция. Москва, 25-27 мая 2011 г. Ч. 1. М., 2011. С. 310.
бюджета являются Роскосмос, Росавтодор, Министерство образования и науки РФ (общий объем нарушений, выявленных Счетной палатой в 2015 г., по состоянию на 25 ноября составил 186 млрд руб.)21.
Действительно, финансовая составляющая управления исключительно важна, причем применительно не только к расходам, но и, конечно же, к доходам. Связь между доходами и расходами естественна и неразрывна. Умело расходовать средства федерального бюджета, тем более в условиях экономических трудностей и антироссийских санкций со стороны стран Запада, пока, к сожалению, не получается, что свидетельствует о качестве государственного управления в современной России. И это при том, что государственный бюджет - «самый мощный рычаг по регулированию социально-экономического развития, которым располагает государство, ведь доля расширенного консолидированного бюджета, включающая государственные внебюджетные фонды, составляет 38% всего ВВП»22. Существующие здесь резервы огромны.
В заключение хотелось бы отметить, что автору настоящей статьи в силу своей профессиональной деятельности пришлось принимать участие в работе над законопроектами «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» и «О федеральном бюджете на 2016 год». Поэтому возникла потребность глубже изучить вопросы подготовки федерального бюджета, процесс его принятия, механизмы взаимодействия участников бюджетного процесса, прежде всего органов исполнительной и законодательной власти, в ходе рождения бюджета как важнейшего финансового документа государства, а также в доступной форме рассказать об этом широкой аудитории.
Библиография
Аганбегян А. Как оздоровить российский бюджет? // Экономическая политика. 2015. Т. 10. № 4.
Бикалова Н.А. Стратегическое бюджетирование и формирование государственных программ на федеральном и региональном уровнях // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. 9-я международная конференция. Москва, 25-27 мая 2011 г. Ч. 1. М., 2011.
21 См.: URL: http://www.ach.gov.ru/press_center/news/25034 (дата обращения: 16.12.2005).
22 Аганбегян А. Указ. соч. С. 7.
Колюшин Е.И. Парламент без парламентаризма // Проблемы конституционного развития Российской Федерации. Сб. статей, посвященных 90-летию Б.С. Крылова / Отв. ред. В.И. Фадеев. М., 2013.
Ранович А. Эдикт Каракаллы о даровании римского гражданства населению империи // Вестник древней истории. 1946. № 2 (16).
Фролов И.В. Критерии оценки эффективности административной юстиции и административной юрисдикции и их влияние на качество государственного управления в сфере экономики и регулирования бизнес-структур // Административная юстиция и административная юрисдикция: вопросы теории и практики. Материалы VII Международной научно-практической конференции, посвященной памяти Юрия Марковича Козлова. Москва, 19 февраля 2014 г. М., 2014.
