CC BY
344
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2014 Юридические науки Выпуск 1(23)
II. КОНСТИТУЦИОННОЕ, МУНИЦИПАЛЬНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
УДК 336.14
ОСОБЕННОСТИ РАЗРАБОТКИ, РАССМОТРЕНИЯ И ПРИНЯТИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О БЮДЖЕТЕ РФ»
О.Г. Белкин
Ассистент кафедры конституционного и финансового права Пермский государственный национальный исследовательский университет 614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15 E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье освещаются некоторые особенности, касающиеся порядка разработки проекта федерального закона о бюджете РФ, процедуры его дальнейшего рассмотрения, принятия и вступления в законную силу. При этом проводится сравнение с процедурой законотворчества в отношении обычных федеральных законов. В частности, выделяются особенности в отношении разработки проекта бюджета, осуществляемой только Правительством РФ, и внесения его в Государственную Думу РФ в установленные сроки с приложением определенных документов. Указываются особенности на этапе рассмотрения в Федеральном Собрании РФ Федерального закона о бюджете РФ, касающиеся специальной процедуры и сроков рассмотрения, в связи с тем что это законодательный акт особого рода. Отмечается, что Бюджетным Кодексом РФ жестко регламентируются сроки представления в Государственную Думу РФ проекта закона о бюджете. Прописаны срок и порядок его прохождения в Государственной Думе РФ, а именно передача в комитеты Государственной Думы РФ и процедура принятия в трех чтениях Федерального закона о бюджете РФ. Так же установлен срок передачи в Совет Федерации, а после него Президенту РФ для подписания и в последующем сроки опубликования, вступления в законную силу и действия Федерального закона о бюджете РФ. Установление данных сроков связано с необходимостью иметь принятый и вступающий в законную силу с 1 января Федеральный закон о бюджете.
Ключевые слова: бюджет; бюджетный процесс; разработка проекта бюджета; рассмотрение бюджета; принятие бюджета
Порядок внесения, рассмотрения и принятия законов в РФ определен в общем ст. 104-108 Конституции РФ [2], а более детально разделом III постановления ГД ФС РФ от 22 января 1998 г. №2134-11 ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ» [5]. Вместе с тем применительно к федеральному закону о бюджете существует множество специальных правил и особенностей, которые отличают процесс его разработки, внесения в Госу-
© Белкин О.Г., 2014
дарственную Думу РФ, дальнейшего рассмотрения и принятия от обычного процесса законотворчества, т.е. разработки, внесения, рассмотрения и принятия законов.
Конституционным судом РФ высказано мнение, с которым нельзя не согласиться: федеральный закон о федеральном бюджете в правовой системе РФ представляет собой законодательный акт особого рода [6]. Специфика закона о бюджете заключается не только в сущности бюджета, но и в наличии специальных норм, по которым он разрабатывается и принимается. Прежде
всего в самой Конституции РФ в отношении закона о бюджете установлены некоторые специальные правила, о которых будет сказано далее. Разделы VI и VII Бюджетного кодекса РФ содержат правила, касающиеся составления, рассмотрения и утверждения закона о бюджете, также порядок составления проекта федерального закона о бюджете урегулирован специальным постановлением Правительства РФ [8]. Кроме того, закон о бюджете носит периодический характер -он принимается ежегодно до начала финансового года и действует с 1 января по 31 декабря [1]. Далее попытаемся рассмотреть особенности, присущие процессу разработки и принятия федерального закона о бюджете.
Составление, а также рассмотрение и утверждение закона о бюджете - это составные части или, точнее, стадии бюджетного процесса, т.е. регламентируемой законодательством РФ деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. Так, бюджетный процесс определяется в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ.
В бюджетном процессе, исходя из определения ст. 6 БК РФ, традиционно, по мнению многих авторов [9, с. 130; 10, с. 130; 11, с. 180], выделяют 4 стадии: первая - составление проекта бюджета; вторая - рассмотрение и утверждение бюджета; третья - исполнение бюджета; четвертая -отчет об исполнении бюджета. Нас прежде всего интересуют первые две стадии бюджетного процесса, а именно составление проекта бюджета (первая стадия) и рассмотрение и утверждение бюджета (вторая стадия). При этом рассмотрение и утверждение бюджета целесообразно рассматривать именно как единую стадию, несмотря на наличие мнений некоторых авторов о выделении отдельно стадии рассмотрения и стадии утверждения бюджета [12, с. 198].
Данный дискуссионный вопрос здесь подробно мы затрагивать не будем.
Первая особенность на этапе разработки проекта закона: разработка проекта закона о бюджете и внесение его в Государственную Думу РФ - это исключительная прерогатива Правительства РФ (ст. 114 Конституции РФ; ст. 171 Бюджетного кодекса РФ; ст. 15 ФКЗ «О Правительстве РФ» [3]). Таким образом, право, и одновременно обязанность, законодательной инициативы в отношении закона о бюджете принадлежит Правительству РФ. Другие лица, наделенные правом вносить законопроекты на рассмотрение в Государственную Думу РФ, - Президент РФ, депутаты Государственной Думы РФ и др., указанные в ст. 104 Конституции РФ, таким правом в отношения проекта закона о бюджете не обладают.
Отвечает за разработку проекта бюджета в Правительстве РФ и непосредственно занимается такой разработкой Министерство финансов РФ (ст. 171 Бюджетного кодекса РФ; п. 5.3.1. положения о Министерстве финансов, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. №329 [7]). Составление проекта бюджета в соответствии со ст. 172 Бюджетного кодекса РФ основывается на Бюджетном послании Президента РФ, прогнозе социально-экономического развития, основных направлениях бюджетной и налоговой политики, государственных (муниципальных) программах.
Также есть ряд обязательных требований к содержанию проекта закона о бюджете. В законе о бюджете должны содержаться общий объем доходов, расходов, дефицита (профицита) и др. Рассмотрим основные положения, касающиеся отличительных особенностей разработки, рассмотрения и принятия федерального закона о бюджете.
Вторая особенность на этапе внесения проекта федерального закона о бюджете для рассмотрения: одновременно вместе с проектом закона о бюджете в Государственную Думу РФ должен быть представлен достаточно объемный пакет документов и материалов, перечень которых определен ст. 192 Бюджетного кодекса РФ: пояснительная записка, различные прогнозы, расчеты, проек-
ты законов внебюджетных фондов, проект денежно-кредитной политики, проекты законов, изменяющие налоги и др. В целом это пакет экономических документов, влияющих как на сам бюджет, так и на экономическую ситуацию в государстве.
При этом в отношении направляемых в Государственную Думу РФ законопроектов общие требования о том, что должно быть представлено, содержатся в ст. 105 постановления ГД ФС РФ от 22 января 1998 г. №2134-11 ГД «О Регламенте ГД ФС РФ», в частности это пояснительная записка, при необходимости финансово-экономическое обоснование и др. Таким образом, в отношении содержания и приложений к федеральному закону о бюджете существуют специальные требования, можно сказать, повышенные, по сравнению с требованиями к обычным федеральным законам.
Очередная особенность федерального закона о бюджете - это установление специальных сроков представления проекта и его рассмотрения в Федеральном Собрании РФ. Разработанный проект федерального закона о бюджете должен быть внесен Правительством РФ в Государственную Думу РФ и одновременно Президенту РФ до 24 часов 1 октября (ст. 192, 194 БК РФ).
В течение суток с момента представления проекта федерального закона о бюджете в Государственную Думу РФ проект направляется в комитет по бюджету и налогам для предварительного изучения и проверки на предмет соответствия ст. 192 Бюджетного кодекса РФ, в частности наличия всех необходимых приложений и документов. В случае несоответствия проект бюджета возвращается на доработку в Правительство РФ, дорабатывается в течение 10 дней и возвращается в Государственную Думу РФ.
Соответствующий требованиям Бюджетного кодекса РФ проект федерального закона о бюджете в течение трех дней передается в комитеты Государственной Думы и Счетную Палату РФ для изучения, внесения замечаний, предложений и выработки заключений. После этого проект федерального закона о бюджете подлежит рассмотрению в трех чтениях в течение 60 дней. При этом согласно ст. 51 постановления ГД ФС
РФ от 22 января 1998 г. №2134-11 ГД «О Регламенте ГД ФС РФ», проект федерального закона на очередной финансовый год и плановый период подлежит внеочередному рассмотрению.
Как видно, Бюджетный кодекс РФ устанавливает срок представления проекта закона о бюджете в Государственную Думу и регламентирует срок рассмотрения данного законопроекта. Установление Бюджетным кодексом РФ таких сроков, в частности представления и рассмотрения бюджета, связано с необходимостью иметь принятый и вступающий в законную силу с 1 января федеральный закон о бюджете.
Кроме того, в качестве отступления отметим, что субъекты РФ и муниципальные образования принимают свои бюджеты. Они принимаются соответственно в виде законов субъектов РФ и нормативно-правовых актов муниципальных образований, например в виде решений представительных органов муниципальных образований.
Субъектам РФ и муниципальным образованиям также необходимо иметь к 1 января принятые бюджеты. Однако региональные бюджеты принимаются после принятия федерального, а местные бюджеты -после принятия федерального и соответствующего регионального бюджета, в котором находится данное муниципальное образование, в связи с тем, что в вышестоящих бюджетах предусматривается финансовая поддержка бюджетов нижестоящих уровней. Соответственно региональные бюджеты окончательно могут быть приняты только после того, как будут приняты федеральный, а местные после того, как будут приняты федеральный и региональный бюджеты.
Итак, проект федерального закона о бюджете подлежит рассмотрению в трех чтениях после заключений Счетной Палаты РФ, бюджетного и других комитетов.
Первое чтение является общим (ст. 201 БК РФ) - рассматривается концепция, общий объем доходов и расходов бюджета, государственный долг, дефицит (профицит) и т.п. При отклонении бюджета в первом чтении ст. 202 БК РФ предусматривает три возможных варианта - передать
бюджет в согласительную комиссию, вернуть на доработку в Правительство РФ и поставить вопрос о доверии Правительству РФ.
Второе чтение (ст. 205 БК РФ) - это детализация бюджета, при этом устанавливаются администраторы доходов, ассигнования по различным вопросам и др. Третье чтение (ст. 207 БК РФ) - это утверждение ведомственной структуры расходов и голосование за бюджет в целом.
После принятия в Государственной Думе РФ бюджет направляется в течение 5 дней в Совет Федерации и подлежит рассмотрению в течение 14 дней, при этом голосование производится в целом по бюджету. После одобрения Советом Федерации в течение 5 дней бюджет передается Президенту РФ для подписания и подлежит официальному опубликованию не позднее 5 дней после подписания (ст. 5, 207, 208 БК РФ). Можно видеть, что опубликование федерального закона о бюджете производится в более короткие сроки по сравнению с опубликованием других федеральных законов, которые обнародуются в течении 7 дней после подписания Президентом РФ -ст. 3 ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов...»
[4].
Третья особенность: срок действия данного закона. Вступает в силу федеральный закон о бюджете с 1 января и действует до 31 декабря (ст. 5 БК РФ).
Итак, в части федерального закона о бюджете можно четко выделить несколько особенностей. В частности, разработка проекта закона о бюджете и внесение его в Государственную Думу РФ осуществляются только Правительством РФ. Также в отношении закона о бюджете существует специальный перечень предъявляемых к нему требований и прилагаемых документов. Далее отметим, что в отношении рассмотрения, принятия, вступления в законную силу и действия закона о бюджете существуют специально регламентированные сроки и процедуры.
Таким образом, нами рассмотрены особенности федерального закона о бюджете, касающиеся его разработки, внесения,
рассмотрения в Федеральном собрании РФ и вступления в законную силу.
Библиографический список
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федер. закон от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ (ред. от 23.07.2013) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. №31, ст. 3823.
2. Конституция Российской Федерации // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. №4, ст. 445.
3. О Правительстве Российской Федерации: Федер. конституц. закон от 17 дек. 1997 г. №2-ФКЗ (ред. от 07.05.2013) // Собр. законодательства Рос. Федерации.
1997. №51, ст. 5712.
4. О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания: Федер. закон от 14 июня 1994 г. №5-ФЗ (ред. от 25.12.2012) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. №8, ст. 801.
5. О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ: постановление Гос. Думы Федер. Собр Рос. Федерации от 22 янв. 1998 г. №2134-11 ГД // Собр. законодательства Рос. Федерации.
1998. №7, ст. 801.
6. По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов «О федеральном бюджете на
2002 год», «О федеральном бюджете на
2003 год», «О федеральном бюджете на
2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жма-ковского: постановление Конституц. Суда Рос. Федерации от 23 апр. 2004 г. №9-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. №19, ч. 2, ст. 1923.
7. О Министерстве финансов Российской Федерации: постановление Правительства Рос. Федерации от 30 июня 2004 г. №329 (ред. от 26.08.2013) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. №31, ст. 3258.
8. О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной
финансовый год и плановый период постановление Правительства Рос. Федерации от 29 дек. 2007 г. №1010 (ред. от 04.09.2012) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. №4, ст. 263.
9. Финансовое право: учебник / А.А. Теде-ев, В.А. Парыгина. М.: Эксмо, 2004. 480 с.
10. Финансовое право для экономических специальностей: учебник / под ред. СО. Шохина. М.: КНОРУС, 2006. 544 с.
11. Финансовое право: учеб. пособие / Г.А. Тосунян, А.Ю. Викулин. М.: Дело, 2002. 224 с.
12. Финансовое право / отв. ред. Н.И. Хими-чева. М.: Норма, 2005. 464 с.
References
1. Bjudzhetnyj kodeks Rossijskoj Federacii: Feder. zakon ot 31 ijulja 1998 g. №145-FZ (red. ot 23.07.2013) // Sobr. zakonodatel'st-va Ros. Federacii. 1998. №31, st. 3823.
2. Konstitucija Rossijskoj Federacii // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. 2009. №4, st. 445.
3. O Pravitel'stve Rossijskoj Federacii: Feder. konstituc. zakon ot 17 dek. 1997 g. №2-FKZ (red. ot 07.05.2013) // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. 1997. №51, st. 5712.
4. O porjadke opublikovanija i vstuplenija v silu federal'nyh konstitucionnyh zakonov, federal'nyh zakonov, aktov palat Feder-al'nogo Sobranija: Feder. zakon ot 14 ijunja 1994 g. №5-FZ (red. ot 25.12.2012) // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. 1994. №8, st. 801.
5. O Reglamente Gosudarstvennoj Dumy Federal'nogo Sobranija RF: postanovlenie Gos. Dumy Feder. Sobr Ros. Federacii ot
22 janv. 1998 g. №2134-II GD // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. 1998. №7, st. 801.
6. Po delu o proverke konstitucionnosti otdel'nyh polozhenij Federal'nyh zakonov «O federal'nom bjudzhete na 2002 god», «O federal'nom bjudzhete na 2003 god», «O federal'nom bjudzhete na 2004 god» i prilozhenij k nim v svjazi s zaprosom grup-py chlenov Soveta Federacii i zhaloboj gra-zhdanina A.V. Zhmakovskogo: postanovlenie Konstituc. Suda Ros. Federacii ot
23 apr. 2004 g. №9-P // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. 2004. №19, ch. 2, st. 1923.
7. O Ministerstve finansov Rossijskoj Federacii: postanovlenie Pravitel'stva Ros. Federacii ot 30 ijunja 2004 g. №329 (red. ot 26.08.2013) // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. 2004. №31, st. 3258.
8. O porjadke sostavlenija proekta feder-al'nogo bjudzheta i proektov bjudzhetov gosudarstvennyh vnebjudzhetnyh fondov Rossijskoj Federacii na ocherednoj fi-nansovyj god i planovyj period postanovlenie Pravitel'stva Ros. Federacii ot 29 dek. 2007 g. №1010 (red. ot 04.09.2012) // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. 2008. №4, st. 263.
9. Finansovoe pravo: uchebnik / A.A. Tedeev, V.A. Parygina. M.: Jeksmo, 2004. 480 s.
10. Finansovoe pravo dlja jekonomicheskih special'nostej: uchebnik / pod red. S.O. Shohina. M.: KNORUS, 2006. 544 s.
11. Finansovoe pravo: ucheb. posobie / G.A. Tosunjan, A.Ju. Vikulin. M.: Delo, 2002. 224 s.
12. Finansovoe pravo / otv. red. N.I. Himiche-va. M.: Norma, 2005. 464 s.
THE DETAILS OF DEVELOPMENT, STUDY AND APPROVAL OF THE STATE BUDGET LA W OF THE RUSSIAN FEDERATION
O.G. Belkin
Perm State National Research University 15, Bukirev st., Perm, 614990 E-mail: [email protected]
Abstract: In the article, some of the details are viewed associated with the order of the Russian Federation state budget law development, its further study procedure, ap-
proval and coming into legal force. With this, a comparison is made with the lawmaking procedure of ordinary federal laws. In particular, the special features are pointed out of the draft budget project development performed solely by the Russian Federation Government, and its introduction into the RF State Duma accompanied by certain documents. The details are given of the phase when the budget law is viewed by the RF Federal Meeting, and in particular - the procedure details and the terms of the review of a special legislative act. It is noted that the RF Budget Code strictly regulates the term of submission of the draft budget law to the State Duma Committees. The term and the order of its study in the RF State Duma is given, and in particular - the submission to the State Duma Committees and the procedure of the federal budget law approval in three readings. Besides, the term is stated of its forwarding to the Federation Council and after that - to the President for his signature, and then - the deadlines for its publishing, coming into force and operation. Fixing the deadlines is connected with the necessity to have an approved Federal Budget law that comes into force on January 1.
Keywords: budget; budget process; draft project development; studying the budget; budget approval
