CC BY
9
НАУЧНАЯ ЖИЗНЬ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ НА 2011-2013 ГОДЫ: ИНСТРУМЕНТ МОДЕРНИЗАЦИИ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ (НАУКА И ОБРАЗОВАНИЕ)
(по материалам круглого стола)
7 октября 2010 г. в РЭУ им. Г. В. Плеханова прошло заседание круглого стола на тему «Федеральный бюджет на 2011-2013 годы: инструмент модернизации российской экономики (наука и образование)», который университет проводил совместно с Госдумой РФ. В его работе участвовали представители Государственной думы РФ, Совета Федерации, Министерства образования и науки РФ, Министерства финансов РФ, преподаватели РЭУ им. Г. В. Плеханова. Выбор темы круглого стола обусловлен изменением парадигмы федерального бюджета, появлением в его составе инструментов формирования инновационной структуры российской экономики и развития человеческого капитала, а также его нацеленностью на формирование результативной системы бюджетирования государственных расходов.
Заседание круглого стола открыл ректор РЭУ им. Г. В. Плеханова профессор В. И. Гришин. Обратившись к присутствующим с приветственным словом, он выразил благодарность представителям законодательной и исполнительной власти за избрание РЭУ в качестве площадки для обсуждения проекта бюджета на 20112013 гг. Далее ректор изложил принципиальные изменения в подходах при формировании проекта федерального бюджета на 2011-2013 гг., связанные с заметной переориентацией инструментов федеральной бюджетной политики в сферу фор-
миров ания инновационной структуры экономики через развитие научного потенциала, модернизацию транспортной системы и дорожного хозяйства, увеличение инвестиций в человеческий капитал. Вместе с тем было отмечено, что предусмотренная конструкция федерального бюджета, основанная на излишне оптимистичном сценарном прогнозе социально-экономического развития, а также механизм его балансировки в сравнении с предыдущими финансовыми периодами отличаются меньшей прозрачностью и противоречивостью. Это не создает уверенности в полной реализации намеченных в проекте стратегических мероприятий не только в прогнозном бюджете, но и в бюджетах последующих плановых периодов. В этой связи В. И. Гришин призвал собравшихся провести конструктивный диалог по выявлению наиболее проблемных аспектов проекта бюджета и разработке научно значимых предложений и рекомендаций по его совершенствованию, которые можно будет использовать при составлении последующих бюджетных документов.
Далее обсуждение продолжил первый заместитель Председателя Государственной думы РФ О. В. Морозов. Он обратил внимание присутствующих на изменение облика современного бюджета на федеральном уровне и осветил основные вехи развития бюджетного процесса с 1994 г. В настоящее время федеральный
бюджет является отражением стратегии экономического и социального развития России. Это связано прежде всего с постоянным увеличением публичных социальных обязательств государства. С учетом межбюджетных трансфертов наиболее крупным и быстрорастущим направлением расходов федерального бюджета является социальная политика с ежегодным ростом расходов в указанной сфере в среднем на 7%. Сюда относится финансовое обеспечение пенсионных выплат за счет трансфертов Пенсионному фонду России, материнского капитала, стипендиального фонда и др. В связи с изменением бюджетной классификации удельный вес этого направления расходов должен увеличиться с 29,5% в 2011 г. до 30% в 2013 г. Вместе с тем О. В. Морозов указал на такие проблемы существующего проекта, как дефицитность бюджета, прекращение практики формирования и использования резервов, неэффективность использования программных методов в бюджетном процессе, несовершенство и недостаточность контроля расходов государства.
Первый заместитель Председателя Комитета Совета Федерации по бюджету В. А. Петров в своем докладе обратил внимание на системные риски проекта федерального бюджета, к которым отнес выбор излишне оптимистичного прогноза экономического развития со сценарными параметрами по цене на нефть в диапазоне 75-79 долларов за баррель и темпами роста 4,0-4,2%; высокие темпы роста внутреннего долга (общий объем государственного долга вырастет с 5 трлн. рублей в 2010 г. до 11 трлн. рублей в 2013 г.) при практическом исчерпании собственных
источников финансирования бюджетного дефицита; возможное увеличение расходов в связи с необходимостью осуществить индексацию социальных выплат при росте индекса потребительских цен. Вместе с тем докладчик подчеркнул, что неоспоримыми преимуществами проекта, определяющими изменение его роли в экономике, являются группировка ключевых бюджетных расходов по 39 государственным целевым программам, ориентированным прежде всего на инновационное развитие экономики, замена сметного финансирования бюджетированием, ориентированным на достижение конечных показателей результативности государственных услуг, а также снижение антикризисной поддержки отраслей и переориентация бюджетных расходов на стимулирование проектов по модернизации экономики.
Большой интерес со стороны органов законодательной власти и научного сообщества вызвало выступление заведующего кафедрой финансов и цен профессора В. А. Слепова, в котором были раскрыты потенциальные возможности федерального бюджета через изменение идеологии сжатия бюджетных расходов. В своем докладе В. А. Слепов доказал ошибочность искусственного сжатия бюджетных расходов для соблюдения целевых ориентиров бюджетного дефицита и невозможность реализовать намеченные в бюджете программы при следовании такой концепции. Он отметил, что сложившаяся на федеральном уровне излишне консервативная модель управления бюджетными ресурсами сдерживает масштабную модернизацию российской экономики и перевод ее в новый технологический уклад. «Необходи-
мо увязывать концепцию формирования проекта бюджета с ростом конкурентоспособности российской экономики, выводя ее на новый уровень инновационного развития», -подчеркнул докладчик. Решение ограниченности ресурсов профессор увязывает с повышением контроля целевого использования бюджетных средств и эффективности государственного менеджмента на всех уровнях власти. В качестве рекомендаций по расширению расходной части федерального бюджета предложены переориентация на модернизацию экономики с одновременным переходом на программно-целевой метод повышения эффективности бюджетных расходов, а также модернизация системы прогнозных и оценочных бюджетных параметров путем перехода на макроэкономические индикаторы, характеризующие эффективность российской экономики.
Оппонируя выступлению профессора В. А. Слепова, первый заместитель Председателя Государственной думы РФ О. В. Морозов добавил, что в настоящее время на федеральном уровне имеется очень узкая граница для бюджетного маневра, обусловленная, с одной стороны, переориентацией доходов федерального бюджета на внутренние, неконъюнктурные источники, а с другой - чрезмерным объемом публичных социальных обязательств, отказаться от финансирования которых не представляется возможным.
Далее слово взял первый заместитель Председателя Комитета Государственной думы РФ по образованию Ю. С. Карабасов, который высказал опасения, что существующая система профессионального образования не в состоянии обеспечить
кадры для ускоренной модернизации экономики, в связи с чем требуется переориентировать финансирование этой отрасли на поддержку начального профессионального образования, развитие научно-педагогических кадров.
Заведующая кафедрой налогов и налогообложения РЭУ им. Г. В. Плеханова профессор Л. А. Чайковская свое выступление посвятила роли налоговой системы в поддержке инновационной активности в экономике. Налоговая политика должна быть нацелена на создание благоприятных условий налогового администрирования, поэтому основные направления налоговой политики необходимо учитывать как при планировании федерального бюджета, так и при подготовке проектов бюджетов субъектов Российской Федерации. При этом акцент следует сместить с предоставления новых налоговых льгот на корректировку механизма налогообложения, настройку налоговой системы с учетом современных требований, а также потребностей инновационных предприятий. Заложенные в федеральном бюджете в посткризисный период беспрецедентные налоговые льготы радуют участников рынка: предложенные законопроекты могут дать стимул для развития научных предприятий. Однако на практике позитивный эффект этих идей может быть снижен низким качеством налогового администрирования. В этой связи требуется разработка основных элементов механизма налогового стимулирования инновационной деятельности.
Далее слово взяла доцент кафедры финансов и цен А. Ю. Чалова, которая сосредоточила свое выступление на основной инновации проекта фе-
дерального бюджета на 2011-2013 гг. - программной форме группировки его расходной части, направленной на обеспечение достижение целей и приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации. Формирование результативной системы бюджетирования государственных расходов, начатое на федеральном уровне с 2004 г., имеет правильный вектор и стало одним из ключевых приоритетов бюджетного процесса в РФ. Программный формат бюджетирования расходов широко распространен во многих странах мира, имеющих лидирующие экономические позиции в экономике. Вместе с тем основной проблемой программного представления и исполнения федерального бюджета в настоящее время является отсутствие формализованной, законодательно подкрепленной методики как разработки госпрограмм, так и контроля достижения программных результатов (параметров) на основе применения факторного анализа, которая позволила бы оценивать соответствие фактически достигнутых и плановых показателей программ, а также определять значение комплексного показателя их результативности. По мнению докладчика, главная задача в этой области - определить алгоритм согласования целей и задач целевых программ с показателями результативности отдельных ведомств.
Заведующий кафедрой государственного и муниципального управления профессор А. В. Орлов затронул в своем выступлении актуальную проблему всего бюджетного процесса на федеральном уровне - необоснованности макроэкономических показателей при формировании бюджетных проектировок. При этом среди
сценарных условий формирования бюджета отсутствует такой важнейший показатель, как ползучая и скрытая инфляция, которая позволяет объективно оценить влияние инфляционных ожиданий на изменение параметров доходов и расходов бюджета. Вторая проблема - соблюдение антикоррупционной дисциплины при формировании проекта федерального бюджета, которая должна стать составным интегрированным элементом бюджетного процесса.
Ведущий специалист центра ситуационного анализа и прогнозирования экономики России РЭУ им. Г. В. Плеханова В. И. Антипов отметил, что необходимо рассматривать бюджетный процесс с точки зрения общей теории управления. Для современной России бюджетный процесс - это управление весьма инерционным объектом в условиях постоянно меняющихся сценарных условий развития экономики при нечетко сформулированной цели управления. Нечетко сформулированная цель управления облегчает правительству отчет парламенту о ее достижении. Ежегодные споры о размерах затрат по различным бюджетным статьям -в значительной степени проявление групповых, корпоративных и ведомственных интересов. При определенных финансовых резервах правительство всегда может исправить плановую ошибку или компенсировать потери от стихийных факторов. При этом размер необходимых финансовых резервов должен стать предметом научного анализа. Без системы планирования и долгосрочного прогнозирования, имеющей развернутые отраслевые показатели, качественная оценка бюджетного процесса невозможна.
Старший преподаватель кафедры финансов и цен Е. М. Петрикова к недостаткам федерального бюджета отнесла слабую проработку механизмов оптимизации и повышения эффективности бюджетных затрат по инвестиционным проектам. Следует при этом смещать акценты с инвестиционных целевых программ на формат государственно-частного партнерства и создание институтов развития. Аналогом такой формы финансового взаимодействия бизнеса и государства является заложенный в расходную часть федерального бюджета инвестиционный фонд. Необходимо переносить механизмы государственно-частного партнерства в социальную сферу. В этой связи основной рекомендацией в условиях бюджетного дефицита может стать распространение альтернативных форм финансирования инвестиционных проектов, таких, как контракты жизненного цикла, выпуск инфраструктурных облигаций, региональные концессии, инвестиционные соглашения по региональным целевым программам, сервисные контракты и т. д.
На заседании круглого стола по вопросам совершенствования бюджетного процесса на федеральном уровне выступил также специалист центра ситуационного анализа и прогнозирования экономики России РЭУ им. Г. В. Плеханова, аспирант кафедры финансов и цен Д. И. Филиппов, который дал краткое описание системы прогноза экономических показателей. Проведя обзор результатов краткосрочного прогноза макроэкономических показателей РФ на 2011 г., он предложил использовать данную систему для планирования и
выбора сценарных условий формирования федерального бюджета.
В заключение круглого стола слово взял первый заместитель Председателя Комитета Государственной думы РФ по бюджету и налогам В. Б. Шуба. Он акцентировал внимание присутствующих на ключевых изменениях в проекте федерального бюджета, к которым отнес разворот структуры доходов в сторону ненефтегазовых источников, имеющих меньшую динамику роста и зависящих от внутренней экономической политики государства; прогрессивные изменения бюджетного законодательства в области балансировки федерального бюджета; чрезмерный объем действующих обязательств в федеральном бюджете, обусловленных принятыми социальными законами. Все это создает определенные ограничения для быстрого изменения вектора бюджетных расходов в сторону финансового обеспечения модернизации экономики. Вместе с тем определенные значимые шаги в этом направлении уже сделаны.
В. Б. Шуба обратил внимание и на дополнительный резерв федерального бюджета - наличие условно-утвержденных расходов в размере 2,5% от общей их суммы в проекте бюджета на 2012 г. и 5% в проекте бюджета на 2013 г. В этой связи, по мнению В. Б. Шубы, особое значение приобретает конструктивный диалог между законодательной властью и научным сообществом по вопросам совершенствования структуры федерального бюджета и подходов при его формировании в рамках так называемого нулевого чтения бюджета, создания рабочей группы по разработке предложений и рекомендаций оптимизации бюджетного процесса,
активизации научных исследований по бюджетной тематике в рамках образовательных грантов.
Заслушав и обсудив выступления, участники круглого стола предложили ряд рекомендаций:
1. Расширение расходной части Федерального бюджета с приоритетной ориентацией на модернизацию экономики и одновременный переход на программно-целевой метод повышения эффективности дополнительных бюджетных расходов.
2. Модернизация системы прогнозных и оценочных бюджетных параметров путем перехода на макроэкономические индикаторы, характеризующие эффективность российской экономики.
3. Доминирование целей развития и повышения эффективности бюджетных расходов должно подкрепляться соответствующей технологией планирования бюджета, увязанной с действующим бюджетным законодательством. В основу разработки проекта необходимо закладывать законодательно установленные нормативы, определяющие уровень бюджетных расходов по соответствующим направлениям и программам с учетом большей детализации видов расходов и конечных результатов их финансирования, не допуская размывания бюджетных средств между программами и снижения прозрачности планирования и осуществления расходов.
4. Следует усилить в государственных программах расходов приоритетность расходов на науку и стимулирование НТП, а также на образование и национальную безопасность, которые составляют основу устойчивости будущего развития. Эти программы должны включать
наряду с бюджетными ассигнованиями, направляемыми на НИОКР и создание объектов инфраструктуры, инвестиционные проекты, финансируемые за счет привлеченных источников, включая институты развития.
5. Проект госпрограммы как основной формы финансирования расходов федерального бюджета должен сопровождаться обоснованием причин отбора конкретных предлагаемых программ и проектов. План финансирования госпрограмм на ряд лет должен отражать то воздействие, которое предлагаемые программы будут оказывать на уровень расходов и источники финансирования. Новые госпрограммы должны начинаться только тогда, когда конечные результаты работающих программ достигнуты в полном объеме. Решение о продолжении финансирования действующих госпрограмм должно основываться на системе оценки приоритетов программ и их экономической и социальной отдаче в соответствии с приоритетами общеэкономической политики на текущий финансовый год и макроэкономическими условиями.
6. Социальные расходы должны соответствовать научно обоснованным и единым для всей территории страны нормативам финансирования социальных гарантий, рассчитанным на душу населения с учетом сложившейся экономической и демографической ситуации, и иметь для своей реализации стабильные источники финансирования. В этой связи следует возобновить накопление средств в специальных суверенных фондах для обеспечения роста благосостояния населения, выходящего на пенсию.
7. Принципиально важным является формирование системы обрат-
ных связей в процессе бюджетирования, позволяющей выявлять неэффективные решения и адекватно реагировать на изменение спроса со стороны потребителей государственных услуг. Предлагается использовать опыт США, где специально для оценки программ был разработан рейтинговый инструмент оценки (The Program Assessment Rating Tool -PART), который с 2003 г. распространен по всей территории страны.
8. В условиях бюджетного дефицита следует распространять альтернативные формы проектного финансирования инвестиционных проектов, финансируемые из бюджета: контракты жизненного цикла, выпуск инфраструктурных облигаций, региональные концессии, инвестиционные соглашения по региональным целевым программам, сервисные контракты и т. д.
9. Для совершенствования налогового законодательства в целях стимулирования инноваций необходимо построить такую систему льгот и преференций, которая бы охватывала все возможные направления стимулирования, все стадии инновационного процесса и всех его участников, а также осуществлялась всесторонне - на федеральном уровне (по федеральным налогам и сборам), на уровне субъектов Российской Федерации (по региональным налогам) и муниципальных образований (по местным налогам). В законодательстве должно быть закреплено понятие «инновационная деятельность» и уточнено определение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ
(НИОКР). Это крайне важно, поскольку в противном случае льготами будут пользоваться те, кто не имеет на это права.
10. Следует принять дополнительные меры, направленные на развитие налоговой базы регионов. Целесообразно предоставить право субъектам Российской Федерации регулировать ставки налога на доходы физических лиц в пределах, установленных законодательством. Для укрепления собственной доходной базы бюджетов субъектов Федерации следует ускорить принятие главы Налогового кодекса Российской Федерации, регулирующей налогообложение недвижимости. В настоящее время налоги на недвижимость (на имущество организаций и физических лиц, земельный налог) составляют незначительную долю (6,7%) в доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, что существенно ниже, чем в странах с развитой экономикой. Важно обеспечить качественное отражение объектов налоговой базы во всех видах учета (в реестрах, кадастрах и т. п.), что будет способствовать улучшению администрирования этих налогов.
11. Необходимо повысить роль и значение межбюджетных трансфертов, имеющих долгосрочный инвестиционный характер и направляемых на формирование структурных сдвигов в региональной экономике и повышение их налогового потенциала.
Д-р экон. наук В. А. Слепов
канд. экон. наук А. Ю. Чалова
