CC BY
18
ЗАКЛЮЧЕНИЕ РОССИЙСКОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО
УНИВЕРСИТЕТА ИМЕНИ Г. В. ПЛЕХАНОВА НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА 2015 ГОД И НА ПЛАНОВЫЙ ПЕРИОД 2016 И 2017 ГОДОВ
Заключение Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова на проект федерального бюджета на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов (далее -проект) подготовлено на основе Основных направлений бюджетной политики Российской Федерации на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов. В Заключении университета анализируются основные концептуальные особенности, характеристики и оценки проекта федерального бюджета на 2015 год и на плановый период до 2017 года с учетом в его конструкции защитных механизмов от влияния существенных экономических рисков, связанных с введением санкционного режима относительно России.
Особенностью проекта федерального бюджета на очередной финансовый год является его формирование в условиях сложной геополитической ситуации, продолжающегося снижения темпов роста российской экономики и ухудшающихся сценарных условий ее развития. В этой связи особое внимание при оценке проекта федерального бюджета уделялось ключевым рискам, влияющим на его параметры, а также целесообразности проектной структуры бюджетных расходов, наличию дополнительных финансовых резервов и методов обеспечения устойчивости бюджетной системы РФ в целом.
Анализ макроэкономических и политических условий формирования федерального бюджета в предстоящем бюджетном цикле позволил систематизировать ключевые риски, оказывающие влияние на его пара-
метры. Ключевыми рисками, по нашему мнению, являются структурные риски российской экономики, отраслевая структура которой не соответствует уровню современной конкурентоспособной экономической системы, а также геополитические риски, не подлежащие управлению и контролю.
Структурные риски российской экономики обусловлены пассивной государственной промышленной и инвестиционной политикой последних лет, сопровождаемой усилением существующей сырьевой экономической модели и медленным переходом к значительно более эффективной инновационной, диверсифицированной модели экономического развития России. Это делает ее особенно уязвимой к воздействию циклических колебаний, волатильности мировых цен на энергоресурсы, а также экономическим ограничениям со стороны международного сообщества. Кроме того, сложившаяся модель ориентирована на постоянное увеличение непроизводительных расходов федерального бюджета, прежде всего на содержание растущего госаппарата, финансирование преимущественно государственных структур и развитие военного комплекса, что приводит к снижению качества самого государственного управления и низкой эффективности государственных проектов. Наличие перечисленных проблем и невозможность их быстрого устранения оказывают серьезное давление на сбалансированность федерального бюджета и эффективность реализуемой посредством него финансовой политики.
Риски, возникшие вследствие геополитической напряженности, привели в текущем году к введению санкций в отношении отдельных отраслей российской экономики, что негативно отразилось на динамике развития и финансовом состоянии данных отраслей вследствие падения объемов реализации, росту «премий» за риск при их финансировании, усилению оттока капитала и, как следствие, дальнейшему снижению динамики ВВП. В условиях снижения экономической активности российских и зарубежных инвесторов, высоких негативных ожиданий в следующем отчетном периоде продолжится дальнейшее сокращение инвестиций в основной капитал и его бегство за рубеж. Это создает существенный риск неисполнения доходов федерального бюджета в запланированном объеме, который основан на ускорении роста ВВП до 2,3% в 2016 г. и до 3% в 2017 г. за счет активизации инвестиций в основной капитал более чем на 3% при их фактическом падении в 2014 г. на 2,5%.
Помимо перечисленных выше рисков существенное влияние на сбалансированность федерального бюджета оказывают конъюнктурные риски, прежде всего риск изменения цены на нефть. С одной стороны, существует вероятность снижения цены на нефть в связи с высоким ее предложением на рынке, превышающим спрос, с другой стороны, высока вероятность повышения цены на нефть в связи с сохранением растущего спроса на нефть и нестабильностью ее поставок. Указанные факторы создают неопределенность при исполнении федерального бюджета даже при наличии резервов ввиду все большего сближения фактической прогнозной цены на нефть (100 долларов за баррель) и базовой (96 дол-
ларов за баррель), на основе которой сформирован предельный объем расходов федерального бюджета.
Другим конъюнктурным риском является риск ухудшения условий заимствований на рынке еврозоны. Данный риск уже проявился в виде удорожания как государственных, так и корпоративных заимствований и может усилиться в среднесрочной перспективе, что негативно скажется на долговой государственной политике, деловой активности корпоративных заемщиков и в целом на экономическом состоянии России.
Необходимо учитывать также инфляционные риски. В условиях высокой зависимости инфляции от ослабления обменного курса рубля форсированные меры по подавлению инфляции могут потребовать дальнейшего роста процентных ставок и сокращения банковского кредита, что также негативно повлияет на экономическую активность в стране, а следовательно, на доходную базу бюджетной системы Российской Федерации.
В свою очередь, перечисленные выше риски формируют риски исполнения самого федерального бюджета, к наиболее существенным из которых, по нашему мнению, относятся:
1) исчерпание возможностей для увеличения доходных источников за счет внутренних резервов и ориентация при формировании дополнительных ресурсов на усиление налогообложения;
2) дальнейшее сокращение базы для формирования ненефтегазовых доходов федерального бюджета, вызванное снижением темпов ВВП, сокращением инвестиций в основной капитал, потребительского спроса и реально располагаемых доходов населения, что с учетом ослабления
валютного курса рубля к доллару ведет к повышению нефтегазовой составляющей доходов: доля нефтегазовых доходов в федеральном бюджете в 2014 г. составила 52,5%;
3) фактическое сближение рассчитываемой по бюджетному правилу базовой цены на нефть с фактически прогнозируемой (96 и 100 долларов за баррель на все три года соответственно), что увеличивает риск неполучения запланированных доходов в 2015 г. при набирающей обороты с июля 2014 г. тенденции к снижению рыночных цен на нефть и уменьшает вероятность роста расходов бюджета в будущие циклы;
4) ухудшение условий государственных заимствований (повышение их стоимости ввиду роста премии за риск и высокой волатильности цен), в особенности внешних, при одновременном сокращении поступлений от приватизации;
5) повышение рисков бюджетной неустойчивости и сокращения возможностей для модернизации экономики за счет бюджетных инвестиций и государственных займов;
6) повышение рисков невозврата бюджетных кредитов и неисполнения обязательств, обеспеченных государственными гарантиями, за счет средств федерального бюджета ввиду неблагоприятной внутренней конъюнктуры;
7) сохранение риска разбаланси-рованности нижестоящих бюджетов бюджетной системы РФ ввиду устойчивого роста их долговой нагрузки и дефицитности бюджетов.
С учетом высокой вероятности наступления указанных рисков федеральный бюджет, по нашему мнению, нельзя назвать полностью сбалансированным.
Анализ проекта федерального бюджета и основных направлений
бюджетной политики на предстоящий бюджетный цикл в контексте вышеуказанных рисков позволил выявить десять наиболее значимых, на наш взгляд, концептуальных и характерных структурных особенностей проекта федерального бюджета Российской Федерации на 2015-2017 гг., определяющих эффективность его воздействия на социальную сферу и экономику России:
1) формирование проекта федерального бюджета на основе скорректированных в сторону ухудшения сценарных условий прогноза социально-экономического развития ввиду усиления рецессионных и геополитических рисков российской экономики;
2) снижение параметров федерального бюджета с учетом переоценки текущей макроэкономической ситуации: взятый за основу вариант прогноза предполагает снижение доходов федерального бюджета за три года на 1,5%, расходов - на 0,5%, т. е. доходы будут снижаться быстрее расходов (табл. 1);
3) формирование федерального бюджета во всех трех отчетных периодах бюджетного цикла с дефицитом на уровне 0,6% ВВП: его величина в 2015 г. составит 430,7 млрд рублей, или 28,6% от дефицита бюджетной системы РФ. В целом дефицит бюджетной системы России составит в 2015 г. 1,5 трлн рублей, что является абсолютным максимумом за предыдущие годы. Из этой суммы около 67% приходится на дефицит региональных бюджетов, который с учетом трансфертов из федерального бюджета составит 0,6 трлн рублей;
4) усиление централизующей роли федерального бюджета в бюджетной системе РФ в отношении регулирования видов и объемов расходных обязательств субъектов Федера-
ции, инструментов формирования их доходной базы, а также условий государственных (муниципальных) заимствований;
5) обеспечение сбалансированности федерального бюджета на основе бюджетного правила, ограничивающего возможности дополнительного финансирования расходов федерального бюджета и величину его дефицита: расходы сформированы исходя из базовой цены на нефть в 96 долларов за баррель и среднегодовой стоимости в 100 долларов за баррель в 2015-2017 гг.;
6) сокращение темпов роста заработной платы в бюджетной сфере в форме отказа от опережающего инфляцию роста зарплат бюджетникам, а также дальнейшее наращивание военных расходов в общих расходах федерального бюджета;
7) активизация механизмов использования средств суверенных фондов: в 2015 г. предусмотрено расходование 14% средств Резервного фонда на исполнение расходных обязательств в случае сокращения запланированных доходов; в отношении Фонда национального благосостояния принято решений об использовании до 60% накопленных
средств на докапитализацию государственных корпораций и финансирование инфраструктурных проектов;
8) сокращение общего объема государственных заимствований ввиду ухудшения ситуации на рынке капиталов при сохранении плана внешних займов (до 7 млрд долларов, как и в 2014 г.) и резком сокращении плана внутренних заимствований (до 280 млрд рублей в 2015 г. при плановом объеме в предыдущем цикле 677 млрд рублей);
9) изъятие части доходов Фонда обязательного медицинского страхования в федеральный бюджет при одновременном повышении ставки взносов в Фонд медицинского страхования с целью перераспределения налоговой нагрузки на граждан;
10) сохранение моратория на передачу накопительной пенсии в управление управляющим компаниям и НПФ с целью экономии бюджетных расходов на трансферте Пенсионному фонду России при одновременном увеличении нераспределенных остатков средств федерального бюджета и формировании за счет них бюджетного резерва в размере 190 млрд рублей.
Т а б л и ц а 1
Ключевые характеристики проекта федерального бюджета РФ на 2015-2017 гг.
Показатель 2013 2014 2015 2016 2017
(отчет) (оценка) (проект) (проект) (проект)
Доходы 13 019,9 14 069,5 15 082,4 15 795,5 16 547,8
% в ВВП 19,5 19,4 19,5 19,0 18,4
Расходы 13 342,9 13 960,1 15 5 13,1 16 271,8 17 088,7
% в ВВП 20,0 19,2 20,0 19,6 19,0
Дефицит(-)/профицит (+) -323,0 +109,3 -430,7 -476,3 -540,9
% в ВВП -0,5 0,2 -0,6 -0,6 -0,6
Ненефтегазовый дефицит, % в ВВП -10,3 -9,9 -10,5 -10,2 -9,7
Необходимо выделить следующие безусловные преимущества формирования проекта федерального бюджета, обеспечивающие достижение целей прозрачности и предсказуемости бюджетной политики и повышение ее результирующего воздействия:
- при формировании параметров проекта учтены бюджетообразующие документы, связанные с государственным стратегическим планированием и программным бюджетированием;
- ключевой целью основных направлений бюджетной политики является обеспечение бюджетной прозрачности путем четкого и ясного обоснования условий и подходов формирования проекта федерального бюджета, раскрытия финансовых взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами бюджетной системы РФ;
- предприняты попытки увеличения ненефтегазовой составляющей доходов федерального бюджета с одновременной оптимизацией расходной части;
- отменены решения по введению налога с продаж, увеличению ставок НДФЛ;
- усилены контролирующие меры за долговой политикой субъектов Федерации при оказании им стимулирующей помощи, направленной на сокращение долговой нагрузки;
- установлен мораторий на внесение изменений в действующую структуру разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, на установление федеральными законами новых расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, что будет
способствовать обеспечению стабильности и предсказуемости расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, возможности их балансировки и, как следствие, снижению долговой нагрузки на бюджет;
- в проекте сделана попытка формирования новой системы управления бюджетными рисками, предусматривающая реализацию дополнительных налоговых и бюджетных маневров, что позволит снизить вероятность возникновения дополнительных расходных обязательств;
- в проекте учтены прошлогодние предложения экспертов, в том числе РЭУ им. Г. В. Плеханова, о полноценном внедрении в планирование и исполнение расходной части методов программного бюджетирования: при определении бюджетных ассигнований федерального бюджета на поддержку отраслей национальной экономики рассмотрение отдельных расходов осуществлялось в виде инвестиционных проектов с отражением всех форм государственной поддержки, количественных и качественных характеристик результатов, показателей финансовой эффективности, а также сведений о вкладе реализации инвестиционных проектов в достижение значений целевых показателей (индикаторов) государственных программ.
Не отрицая положительной оценки вышеперечисленных положений в процессе формирования проекта федерального бюджета, а также учитывая сложность реализации взвешенной бюджетной политики и балансировки параметров федерального бюджета в современных условиях, считаем необходимым критически оценить ряд мер, предусмотренных проектом, и указать на существенные его недостатки:
1. В проекте, несмотря на ряд предусмотренных мер по оптимизации расходной части, по-прежнему велика доля непроизводительных расходов по отношению к ВВП, не способствующих повышению эффективности государственного сектора управления (табл. 2). К таким расходам относятся ассигнования на национальную оборону, доля которых в ВВП в 2015 г. повышается на 0,8% в сравнении с 2014 г. (с 3,4 до 4,2%); несмотря на замораживание до 2018 г. части расходов на общегосударственные вопросы, прежде всего на содержание
госаппарата, их доля в ВВП повышается с 1,4 до 1,5% соответственно при одновременном сокращении в ВВП расходов на развитие человеческого капитала (доля расходов на образование и здравоохранение в ВВП сокращается соответственно с 0,9 до 0,8% и с 0,7 до 0,5%). При этом сокращение расходов на здравоохранение происходит несмотря на то, что на их финансирование из федерального бюджета дополнительно с 2015 г. направляются трансферты из бюджета ФОМС.
Т а б л и ц а 2
Структура расходов федерального бюджета в 2015-2017 гг. (в % в ВВП)
Наименование 2012 2013 2014 2015 2016 2017
ВСЕГО 20,7 20,0 19,5 20,0 19,4 18,7
В том числе:
общегосударственные вопросы 1,3 1,3 1,4 1,5 1,4 1,4
национальная оборона 2,9 3,2 3,4 4,2 3,7 3,6
национальная безопасность 3,0 3,1 2,9 2,8 2,6 2,2
национальная экономика 3,2 2,8 3,0 3,1 2,7 2,6
жилищно-коммунальное хозяйство 0,4 0,3 0,2 0,2 0,1 0,1
образование 1,0 1,0 0,9 0,8 0,8 0,7
здравоохранение 1,0 0,8 0,7 0,5 0,5 0,5
социальная политика 6,2 5,7 4,8 5,2 5,5 5,2
обслуживание государственного долга 0,5 0,5 0,6 0,6 0,6 0,6
межбюджетные трансферты 1,0 1,0 1,1 0,9 0,8 0,8
прочие расходы 0,3 0,3 0,4 0,4 0,4 0,4
Кроме того, сама динамика указанных непроизводительных расходов за три года бюджетного цикла (с 2015 по 2017 г.) превышает динамику общих расходов федерального бюджета за аналогичный период. Так, темп роста совокупных расходов федерального бюджета в номинальном выражении за три года составит 120,5% , тогда как темп роста расходов на национальную оборону за тот же
период составит 142,5% , на общегосударственные вопросы - 123% , на обслуживание государственного долга - 137% . К непроизводительным расходам, по нашему мнению, следует отнести и расходы на социальную политику (большую часть которых составляет трансферт Пенсионному фонду России), создающие дополнительную нагрузку на федеральный бюджет и вытесняющие другие зна-
чимые статьи. Их доля в ВВП увеличится в 2015 г. с 4,9 до 5,5%, а совокупный рост за три года составит 127%. При этом доля в ВВП остальных расходов имеет тенденцию к снижению. Таким образом, структурный маневр в области расходов предполагает усиление военно-управленческого блока и отчасти - социального блока в виде поддержания сбалансированности ПФР за счет сокращения инвестиций в человеческий капитал.
2. В условиях начинающейся рецессии российской экономики предусмотренное проектом решение о повышении налоговой нагрузки на экономических субъектов считаем необоснованным и опасным. Речь идет о дальнейшей индексации ставок водного налога и платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности (в 2014 г. ставка водного налога была повышена в 2,3 раза, с 2015 г. предполагается ее индексация в среднем в размере 1,28, 1,63, 2,08 за трехлетний период по отношению к действующим ставкам). В результате этого дополнительные доходы федерального бюджета составят 2,8 млрд рублей в 2015 г., 7,2 млрд рублей в 2016 г., 12,9 млрд рублей в 2017 г. Кроме того, предусмотрено налогообложение имущества, которое полностью амортизировалось. Увеличение налогов предусмотрено не только на бизнес, но и в большей степени на граждан в форме отмены порога обложения взносами на обязательное медицинское страхование зарплат. Хотя указанная мера сформирует дополнительные доходы в Фонде ОМС, вместе с тем в течение 20152016 гг. будут перечисляться трансфертом в федеральный бюджет 140 млрд и 130 млрд рублей соответственно. Помимо увеличения нагруз-
ки на ФОТ предусмотрен переход к налогообложению имущества для граждан по его кадастровой стоимости, а также повышение налога на дивиденды. Не отрицая назревшей необходимости последних двух мер, повышение нагрузки вместе с усилившейся инфляцией и замораживанием роста заработных плат снизит реальные доходы граждан в следующем году, а следовательно, отразится на потреблении, что будет дополнительным тормозом экономического роста.
3. Отрицательно следует оценить предусмотренный в федеральном бюджете налоговый маневр. Во-первых, увеличение ставок НДПИ немедленно приведет к повышению внутренних цен на бензин, так как они формируются по принципу разницы между экспортной ценой нефти и величиной экспортной пошлины, увеличенной на сумму торговых наценок. Исходя из механизма формирования внутренних цен на бензин и дизельное топливо, любое значимое снижение экспортной пошлины достаточно быстро приведет к резкому повышению цен на бензин, а вслед за ним на большую часть промышленных и потребительских товаров. Во-вторых, при резком снижении экспортных пошлин нерентабельными становятся многие российские нефтеперерабатывающие предприятия (их нынешняя рентабельность обусловлена исключительно действующим налоговым режимом в нефтяном комплексе).
4. Несмотря на заявленное в Основных направлениях бюджетной политики Российской Федерации на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов повышение прозрачности бюджетного процесса за счет инвентаризации состава закрытой части расходов с точки зрения обоснован-
ности их отнесения к закрытым, доля последних в общем объеме расходов федерального бюджета не только не снизилась, но и имеет явно выраженную тенденцию к увеличению за весь период бюджетного цикла. Если в 2007-2012 гг. закрытая часть федерального бюджета составляла в среднем 11-12% общего объема расходов, то в 2013 г. их доля превысила 14% совокупных расходов, в 2014 г. - уже 16%, а начиная с 2015 г. будет неуклонно расти с 19% в 2015 г. до 22% в 2017 г. При этом ни в самом проекте, ни в пояснительной записке к нему не дается обоснования и раскрытия структуры закрытой части расходов федерального бюджета, что значительно снижает его прозрачность, позволяя необоснованно манипулировать нераспределенными бюджетными ассигнованиями.
В этой связи также негативно следует оценить увеличение непрограммной части в расходах федерального бюджета: ее доля с 39% в
2014 г. увеличивается до 43,5% в
2015 г., 46% в 2016 г. и достигнет 48,8% к 2017 г. Расходы федерального бюджета на реализацию государственных программ в 2015 г. вырастут по отношению к предыдущему году на 3%, в 2016 г. - на 0,3% по отношению к 2015 г., в 2017 г. - снизятся на 0,4% по отношению к 2016 г. В то же время расходы на непрограммные направления деятельности увеличиваются в 2015 г. на 24% по отношению к 2014 г., в 2016 г. - на 10,7% по отношению к 2015 г., в 2017 г. - на 11,1% по отношению к 2016 г. и на 52,7% по отношению к 2014 г. Такая динамика, по нашему мнению, противоречит заявленной в Основных направлениях цели бюджетной политики по дальнейшей реализации принципа формирования бюджетов на основе государственных программ
для повышения обоснованности бюджетных ассигнований и обеспечения их большей прозрачности для общества, а также снижает возможности оценки их эффективности.
5. Негативные последствия для инвестиционного потенциала российской экономики и доверия инвесторов имеет принятое решение о продлении моратория на замораживание накопительной части пенсии и ее использование на замещение трансфертов Пенсионному фонду России. В условиях усилившегося оттока капитала из страны, сокращения в реальном выражении инвестиций в основной капитал и ограничений на среднесрочные и долгосрочные заимствования капитала за рубежом данная мера приводит к дальнейшему изъятию инвестиционных ресурсов из экономики, подрыву доверия частных инвесторов, разрушению идеи формирования накопительной пенсионной системы и развитого рынка коллективных сбережений.
6. Следует критически отнестись к предусмотренному в проекте федерального бюджета манипулированию бюджетными правилами, а также средствами суверенных фондов с целью поддержания монополизированных государственных структур. Принятое решение о прекращении пополнения Резервного фонда в 2015-2016 гг. фактически означает направление всех поступлений от нефтегазовых доходов на финансирование расходов федерального бюджета. Учитывая консервативный уровень обменного курса рубля к доллару, заложенный в проект (37,7 рубля), в сравнении с его текущим уровнем, можно говорить о замещении средствами Резервного фонда выпадающих ненефтегазовых доходов федерального бюджета. Таким образом, имеет место скрытый
бюджетный дефицит, оцениваемый на уровне 2,8% ВВП, учитывая объем дополнительных поступлений
нефтегазовых доходов в федеральный бюджет в 2014 г. (свыше 1 трлн рублей). Кроме того, продолжается практика активного использования средств Фонда национального благосостояния: в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2008 г. № 18 «О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния» (с изменениями от 22 августа 2014 г.) средства Фонда в указанной сумме были направлены Минфином России на приобретение по закрытой подписке привилегированных акций ОАО «Банк ВТБ». Вместе с тем действующие бюджетные правила предусматривают использование средств данного Фонда только при накоплении средств Резервного фонда до нормативной величины (7% ВВП). По материалам проекта федерального бюджета объем Резервного фонда на начало 2015 г. не превысит 4,2% в ВВП. Тем самым использование средств Фонда национального благосостояния нарушает действующие бюджетные правила. Признавая целесообразность принятых решений о финансировании за счет части средств Фонда национального благосостояния инфраструктурных и других приоритетных проектов, способствующих оживлению российской экономики, считаем, что использование средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния с нарушением бюджетных правил на цели докапитали-зации госбанков сопряжено со значительным кредитным риском. Учитывая приостановление в течение планируемого цикла механизма пополнения этих фондов за счет нефтегазовых доходов, такая политика при-
ведет к значительному сокращению резервов, в том числе от вложения их в неэффективные структуры.
7. Другим маневром, свидетельствующим о нарастании скрытого дефицита федерального бюджета, является решение о возможности предоставления средств из бюджета Фонда обязательного медицинского страхования в федеральный бюджет в форме дотации за счет увеличения поступлений в связи с отменой порогового значения ФОТ для обложения по общей ставке страховых взносов. Кроме того, законопроектом предусмотрено право Министерства финансов аккумулировать в федеральном бюджете средства, заработанные и не потраченные исправительными колониями и другими учреждениями исполнения наказаний, а также временно неиспользуемые бюджетными учреждениями средства, которые предполагается хранить на счетах Минфина. Данные манипуляции отражают усиление разбалансирован-ности доходов и расходов федерального бюджета, а также усиление централизации бюджетных доходов.
8. Учитывая отмену решения по введению налога с продаж в регионах, сжатие их доходной базы, обусловленное циклическими рисками российской экономики, следует негативно отнестись к сокращению в 2015-2016 гг. в абсолютном и относительном выражении объема межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации, по всем их формам (табл. 3). При этом наибольшее сокращение в 2015 г. коснется дотаций (на 12%) и субсидий (на 9%); в то же время объем иных межбюджетных трансфертов вырастет более чем в 2 раза в связи с компенсацией выпадающих доходов субъектов Федерации за счет налого-
вого маневра в федеральном бюджете. Доля межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации в ВВП снизится с 1,8% в ВВП в 2015 г.
Данная тенденция противоречит поставленной в Основных направлениях бюджетной политики на среднесрочный период цели усиления выравнивающей составляющей межбюджетных трансфертов за счет расширения нецелевых видов финансовой помощи субъектам Федерации для выравнивания их бюджетной обеспеченности.
Вывод
В целом можно сделать вывод, что проект федерального бюджета учитывает ключевые внешние и внутренние риски на 2015 г. и планируемый период 2016 и 2017 гг., но это не привело к кардинальным изменениям в структуре его доходов и расходов. Отдельные меры по повышению ненефтегазовых доходов не привели к устойчивому росту их доли в сово-
до 1,5% в ВВП в 2017 г. При этом доля дотаций в общем объеме межбюджетных трансфертов снижается с 47% в 2014 г. до 42% в 2015 и 2017 гг.
купных доходах. В то же время объем нефтегазовых доходов в условиях дальнейшей девальвации рубля, торможения российской экономики и приостановления их накопления в Резервном фонде будет только увеличиваться. Несмотря на отдельные маневры в составе расходной части федерального бюджета, структура самих расходов существенно не изменилась, ее приоритетные направления остались прежними: социальная политика, национальная оборона и безопасность увеличены в ущерб направлениям на развитие человеческого капитала и повышение технологичности российской экономики.
Рекомендации
Учитывая вышеизложенное, Российский экономический университет имени Г. В. Плеханова предлагает
Т а б л и ц а 3
Динамика и структура межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации (в млрд руб.)
2015 2016 2017
Наименование 2013 2014 Про- Темп Про- Темп Про- Темп
(отчет) (оценка) ект роста, % ект роста, % ект роста, %
Межбюджетные трансферты 1 487,9 1 577,4 1 556,3 98,7 1 451,3 93,3 1 628,6 112,2
В % 100 100 100 100 100
В том числе:
дотации 609,1 747,1 659,4 88,3 657,4 99,7 689,6 104,9
удельный вес, % 41 47 42 45 42
субсидии 515,6 397,4 361,6 91,0 298,5 82,5 357,9 119,9
удельный вес, % 35 47 23 21 22
субвенции 273,7 338,5 329,4 97,3 321,8 97,7 325,2 101,1
удельный вес, % 18 21 21 22 20
иные межбюд-
жетные транс- 89,5 94,3 205,9 218,4 173,7 84,4 256,0 147,4
ферты
удельный вес, % 6 6 13 12 16
пересмотреть некоторые подходы к формированию и исполнению федерального бюджета на 2015-2017 гг. и на будущие бюджетные циклы для повышения его результирующей функции в отношении поддержания экономического роста в российской экономике, стимулирования ее структурной переориентации по следующим направлениям:
1. Для сохранения минимально положительных темпов экономического роста в России необходимо реализовать точечное смягчение бюджетной политики в отношении стратегически важных отраслей российской экономики, нацеленных на им-портозамещение и инфраструктурные проекты, обновление оборудования, технологические заимствования, собственные изобретения.
2. Для возобновления бюджетной поддержки инвестиций в основной капитал целесообразно формируемые процентные доходы от управления российскими суверенными фондами аккумулировать не в федеральном бюджете, а направлять через Фонд национального благосостояния на финансирование на возвратной основе проектов по созданию продуктов импортозамещения и развитию технологий, тем самым способствуя модернизации экономики. Процентные доходы в иностранной валюте позволят осуществить техническое обновление материальной базы производства за счет приобретения зарубежных технологий (после снятия санкций с российской экономики), осуществлять закупки современного оборудования за рубежом, что в свою очередь станет предпосылкой к сокращению доли сырьевых отраслей и развитию реального сектора экономики.
3. Для объективного повышения прозрачности расходной части феде-
рального бюджета необходимо сокращать долю закрытых статей в общих расходах бюджета. С этой целью следует провести комплексную инвентаризацию закрытой части программных и непрограммных расходов федерального бюджета, открывая статьи, не связанные с экономической безопасностью государства, а также представлять ежегодное обоснование структуры и динамики закрытой части в пояснительной записке к проекту федерального бюджета.
4. Для восстановления конкуренции и оживления инвестиционной активности в российской экономике в составе основных видов расходов федерального бюджета необходимо планомерно увеличивать объем бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений в основные средства частных компаний, прежде всего компаний малого и среднего бизнеса, восстановив его хотя бы до уровня 2014 г. Такие вложения должны осуществляться как на федеральном, так и на региональном уровне за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета регионам. При этом важно, чтобы бюджетные инвестиции в первую очередь были доступны для компаний, чья основная деятельность не связана с добычей и экспортом сырья. Приоритетное право на получение подобных бюджетных инвестиций должны иметь компании, деятельность которых соответствует основным приоритетным направлениям государственной программы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности».
5. Для решения проблемы ограниченности бюджетных ресурсов в сфере финансирования инвестиционных проектов к механизму их реализации следует более активно при-
влекать средства институтов развития. В самом проекте и пояснительной записке к нему не содержится мер по развитию данного направления. Ввиду тесной взаимосвязи российских институтов развития, крупнейшим из которых является Внешэкономбанк, с государственным сектором и распространения на них ограничений по привлечению зарубежного капитала проблема формирования достаточной ресурсной базы может быть решена через их акционирование с сохранением контрольного пакета акций у государственных органов. Указанная мера, во-первых, будет способствовать привлечению большего объема частного капитала для финансирования инвестиционных проектов и замещению направляемых на капитализацию данных институтов бюджетных средств, изменению структуры капитала институтов развития и расширению используемых инструментов финансирования проектов; во-вторых, позволит активизировать российский рынок ценных бумаг путем появления нового ликвидного актива; в-третьих, снизит зависимость инвестиционной активности институтов развития от бюджетной поддержки и увеличит долю высокорисковых проектов в портфеле института развития.
6. Для повышения регулирующего воздействия бюджетной политики государства на инвестиционную активность российских компаний в сфере налогового регулирования предлагается использовать опыт налогового стимулирования развитых стран для предприятий малого и среднего бизнеса, а именно прогрессивную шкалу налогообложения по налогу на прибыль организаций.
При прогрессивной шкале налогообложения следует использовать линейный подход, т. е. на начальном этапе применяется нулевая ставка налога на прибыль организаций к нулевой базе (фактически расчет налоговой базы по налогу на прибыль организаций не производится), которая в дальнейшем увеличивается с шагом в 5% до 18% на субфедеральном уровне. При этом при переходе от нулевой ставки налогооблагаемая база должна рассчитываться как сумма прибыли от продаж (реализации) и внереализационных операций за вычетом убытков, подлежащих переносу. Подобный подход позволит предприятиям малого и среднего бизнеса на ранней стадии применять минимальную базовую ставку налога на прибыль, а по мере роста и развития - увеличивать данный показатель. Данная мера послужит стимулом для создания новых предприятий в силу снижения налоговых барьеров. Негативным аспектом использования ее введения может выступить реорганизация крупных предприятий для получения подобной налоговой преференции. В рамках противодействия этому процессу предлагается для предприятий малого и среднего бизнеса, которые были образованы в результате дробления крупной компании, использовать максимальную ставку в 20%. Отказ от преференции предлагается установить на период от 3 до 5 лет.
Ректор
Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова,
доктор экономических наук, профессор В. И. Гришин
