CC BY
13
федеральный бюджет российской федерации
НА 2015-2017 гг. В УСЛОВИЯХ НОВЫХ УГРОЗ
(по материалам дискуссионного клуба)
Совместное обсуждение проекта федерального бюджета силами ведущих ученых и представителей законодательной власти на базе Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова в форме дискуссионного клуба стало устойчивой традицией и важным событием в жизни Плехановки, которая превращается в один из ведущих научных центров России в решении актуальных экономических и финансовых проблем российской экономики. 11 ноября 2014 г. в Плехановском университете прошло пятое заседание ежегодного дискуссионного клуба на тему «Федеральный бюджет Российской Федерации на 20152017 гг. в условиях новых угроз». Важность этого заседания определялась остротой современной финансовой и экономической ситуации, в которой оказалась Российская Федерация. Экономика России сейчас находится под давлением замедления экономического роста, девальвации национальной валюты, экономических и финансовых санкций со стороны ЕС и США.
Целью дискуссионного клуба стало не только обсуждение существующих рисков проекта федерального бюджета на предстоящий трехлетний бюджетный цикл и научная оценка концепции федерального бюджета, но и выработка рекомендаций парламентариям по совершенствованию бюджетной политики на федеральном уровне.
В работе дискуссионного клуба приняли участие представители Государственной Думы РФ, Совета Фе-
дерации, Института экономики РАН, ведущие ученые РЭУ им. Г. В. Плеханова.
Заседание дискуссионного клуба по традиции открыл ректор РЭУ профессор В. И. Гришин. В своем выступлении он изложил концептуальные и эксклюзивные особенности проекта федерального бюджета на 2015 г. и на период 2016 и 2017 гг., которые связаны с ухудшением сценарных условий прогноза социально-экономического развития ввиду усиления рецессионных и геополитических рисков российской экономики. Среди ключевых угроз федерального бюджета в предстоящем цикле ректор отметил торможение экономического роста, усиление инфляции, нарастающую девальвацию рубля, отток капитала, санкции ЕС и США. Вместе с тем было подчеркнуто, что, несмотря на указанные угрозы, федеральный бюджет по ключевым параметрам сбалансирован, однако острой проблемой на предстоящий цикл по-прежнему является низкая эффективность и нерациональность большей части его расходов и программ. В этой связи В. И. Гришин призвал собравшихся провести конструктивный диалог по разработке научно значимых предложений и рекомендаций по оптимизации потоков федерального бюджета для их учета в качестве поправок к проекту во втором чтении в Государственной Думе.
Кратко остановимся на наиболее интересных выступлениях участников.
Роли макроэкономического прогнозирования в бюджетном процессе при формировании параметров федерального бюджета было посвящено выступление заведующей кафедрой экономической теории РЭУ им. Г. В. Плеханова профессора Е. В. Устюжаниной. В своем докладе она отметила, что традиционно прогноз подвергается ежегодной критике в силу излишней оптимистичности ряда его параметров, что повышает риски исполнения федерального бюджета в условиях ухудшения экономической ситуации в российской экономике и негативных прогнозов по ее развитию. Вместе с тем составление точных прогнозов и моделей в условиях высокой неопределенности макроэкономических и политических условий представляется затруднительным. В этой связи необходимо внедрение новых подходов в практику экономического планирования и прогнозирования, основанных на корреляционных моделях ключевых показателей.
С интересным докладом выступил заведующий кафедрой финансов и цен РЭУ профессор В. А. Слепов. В своем докладе он обосновал необходимость осуществления бюджетного маневра в части оптимизации расходов федерального бюджета. Маневр предполагает снижение на один процентный пункт и более расходов на национальную оборону и увеличение за счет этого бюджетного финансирования национальной экономики, образования и здравоохранения, так как именно эти направления определяют будущее российской экономики. Особое внимание профессор уделил влиянию на федеральный бюджет действий денежных властей. Он предложил сместить акценты в целевых установках Банка России с таргетирования инфляции
на таргетирование курса рубля, как это предписано Конституцией Российской Федерации, а также на тар-гетирование темпов экономического роста. Докладчик отметил, что статус мегарегулятора обязывает Банк России отвечать за достижение этих целей. Учитывая низкую корреляцию между инфляцией и денежной массой, целесообразно перейти к политике «количественного смягчения», постепенного увеличения коэффициента монетизации российской экономики. Обеспечение эффективности этой политики требует создания механизма жесткого контроля за целевым использованием эмитированных денежных средств.
Профессор В. А. Слепов на основе анализа международной статусности валют попытался обосновать ошибочность введения режима сводного плавания российской валюты в условиях нарастающих внутренних и внешних угроз. При этом он сравнил российский рубль, имеющий статус внутренней валюты, с речным трамвайчиком, не способным свободно плавать в открытом валютном океане.
Обсуждение проблемных аспектов проекта федерального бюджета России на 2015-2017 гг. продолжил заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, заведующий кафедрой налогов и налогообложения РЭУ Е. В. Бушмин. Говоря о главных бюджетных решениях нынешнего проекта федерального бюджета, он указал на попытки правительства и Минфина России сбалансировать федеральный бюджет и остаться в заданных границах доходов, не нарушая бюджетного правила, в соответствии с которым в 2015 г. федеральный бюджет верстается исходя из прогнозной цены нефти 96 долларов за баррель.
Другой особенностью, вызывающей крайнюю настороженность, по мнению докладчика, является решение об использовании средств Резервного фонда на замещение выпадающих доходов в следующем году, а также о финансировании за счет средств Фонда национального благосостояния инфраструктурных проектов. Не отрицая необходимости поддержки инвестиционных проектов за счет имеющихся резервов, Е. В. Буш-мин обозначил проблему нецелевого коррупционного использования средств суверенных фондов. В условиях прекращения практики их пополнения в 2015-2016 гг. это может привести к исчезновению этих фондов. Идеология расходования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния должна учитывать российский опыт и возможные риски такого инвестирования.
Кроме того, докладчик обратил внимание собравшихся на увеличение в проекте статей, отнесенных к закрытым. Их доля в общем объеме расходов федерального бюджета не только не снизилась, но и имеет явно выраженную тенденцию к увеличению за весь период бюджетного цикла. При этом ни в самом проекте, ни в пояснительной записке к нему не дается обоснования и раскрытия структуры закрытой части расходов федерального бюджета. Это значительно снижает его прозрачность, позволяя необоснованно манипулировать нераспределенными бюджетными ассигнованиями.
Проблемами финансирования и поддержки из федерального бюджета сельского хозяйства как важнейшей для российской экономики отрасли поделился депутат Государственной Думы, член фракции «Единая Россия» профессор Г. И. Кулик. Его вы-
ступление было посвящено оценке эффективности финансирования расходов на агропромышленный комплекс по утвержденной в федеральном бюджете Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы. Данная программа приобретает особое значение ввиду той роли, которая отводится сельскому хозяйству в условиях необходимости импортоза-мещения значительного ассортимента зарубежной продукции. И хотя в проекте федерального бюджета в 2015 г. дополнительно предусмотрено 20 млрд рублей на поддержку сельского хозяйства и развитие им-портозамещения в АПК, эффективность таких расходов остается по-прежнему крайне низкой. Достижение целей импортозамещения и адаптации отрасли АПК к ВТО требует более организованных и эффективных подходов, в том числе в использовании бюджетных средств на реализацию госпрограммы.
В целях повышения эффективности бюджетных расходов докладчиком были сделаны предложения по развитию точечных форм финансовой поддержки конкретных хозяйств и фермерств, в том числе на принципах проектного финансирования мероприятий госпрограммы. По мнению профессора Кулика, необходимо усилить координацию мероприятий и форм финансовой поддержки, реализуемых в рамках государственной программы из федерального бюджета, с аналогичными инструментами региональных программ для обеспечения продовольственной независимости страны через комплексное и сбалансированное решение экономических, социальных, экологических и инфраструктурных проблем
развития сельских территорий. Особое внимание уделяется обеспечению эффективности использования бюджетных средств, достижению целевых индикаторов госпрограммы, соблюдению финансовой дисциплины, сохранности имущества.
Интерес участников вызвал доклад Председателя Комитета Совета Федерации Российской Федерации по бюджету и финансовым рынкам С. Н. Рябухина. Он обратил внимание присутствующих на несоответствие показателей прогноза социально-экономического развития Российской Федерации текущим реалиям, а также на усиление рисков разбалан-сированности территориальных уровней бюджетной системы России ввиду устойчивого роста их долговой нагрузки и дефицитности бюджетов. Отметив, что общий долг субъектов Федерации приближается к 2 трлн рублей, докладчик призвал собравшихся дать предложения по повышению финансовой устойчивости бюджетной системы России в территориальном разрезе. Особое беспокойство вызывает рост коммерческой задолженности регионов, доля которой в общем объеме государственных займов субъектов РФ выросла с начала года с 20 до 40%. Учитывая ухудшение условий рефинансирования займов в настоящее время, с одной стороны, и продолжающееся снижение налоговой базы региональных и местных бюджетов - с другой, докладчик отметил необходимость усиления мер по финансовой поддержке сбалансированности бюджетов регионов.
Другой аспект данной проблемы, по мнению С. Н. Рябухина, состоит в поспешном принятии налоговых маневров, ухудшающих положение регионов. Под сомнение докладчик поставил поправки в Налоговом кодексе
РФ о консолидированной группе налогоплательщиков (КГН). Он напомнил, что КГН была призвана решить задачи по переходу на международные стандарты финансовой отчетности, совершенствованию налогового контроля за трансфертным ценообразованием, переносу основной доли налогообложения в те регионы, где сконцентрированы основные производственные мощности, снижению налоговой нагрузки на крупный бизнес. На деле это привело к сокрытию прибыли субъектами КГН в убыточных компаниях и выпадению доходов региональных бюджетов на сумму около 4 млрд рублей.
Выпадение доходов в связи с введением КГН обусловлено не только перераспределением прибыли ее участников между регионами. Как констатировал С. Н. Рябухин, проблема в том, что в рамках КГН темпы снижения поступлений по налогу на прибыль существенно выше, чем в целом по экономике. В связи с ухудшением экономической конъюнктуры и прогнозируемым падением объемов прибыли по экономике он предложил рассмотреть возможность корректировки механизма принятия убытков в рамках КГН. Компенсация потерь регионов от введения института КГН должна производиться на регулярной, системной основе.
Крайне негативно оценил действия денежных властей в отношении введения режима свободного плавания рубля в российской экономике заведующий кафедрой мировой экономики РЭУ им. Г. В. Плеханова, член-корреспондент РАН, профессор Р. И. Хасбулатов. Он отметил, что переходить к режиму свободного курса и инфляционному таргетиро-ванию нужно в условиях хорошо работающих институтов рынка, реальной рыночной конкуренции, умень-
шения доли государства в экономике и уж точно не под экономическими санкциями, которые влияют непредсказуемо на ситуацию на валютном рынке и вызывают дальнейший отток капитала. Он также выступил с критикой существующего на протяжении последних десяти лет режима резервирования дополнительных конъюнктурных доходов федерального бюджета, отметив, что такая искусственно жесткая политика является тормозом для полноценного развития российской экономики в условиях необходимости ее перехода на новый технологический уклад.
Проблемам введения налогового маневра и его влияния на финансовое положение региональных бюджетов было посвящено выступление главного научного сотрудника Института экономики РАН профессора Л. Н. Лыковой. В своем докладе она отметила, что при реализации маневра риски возникают как для потребителей, так и для региональных бюджетов. Так, снижение таможенных пошлин приводит к увеличению цен на внутреннем рынке. В случае бензина и дизельного топлива роста цен можно избежать, снижая акцизы. Однако последние формируют доходную базу региональных бюджетов, положение которых в настоящий период остается крайне напряженным. Потери регионов в 2015 г. от налогового маневра, которые Минфин России оценивает в 164 млрд рублей, будут в полном объеме компенсированы за счет федерального бюджета в виде увеличения норматива поступлений от акцизов на топливо и прямого трансферта из федерального Дорожного фонда. Но од-
новременно на субъекты наваливаются дополнительные обязательства в виде повышения зарплат бюджетников. И самое главное - продолжается порочная практика передачи доходов с местного уровня на федеральный. В настоящее время около 73% самых собираемых налогов идет в федеральный центр. Трансферты регионам и муниципалитетам за три года снизятся в проекте федерального бюджета на 19%. При этом в проекте не заложены меры по увеличению кредитов субъектам Федерации для финансирования их дефицитов на льготной в сравнении с рыночной основе.
Заслушав и обсудив выступления, участники дискуссионного клуба выработали ряд рекомендаций по совершенствованию проекта федерального бюджета в ходе его рассмотрения в Государственной Думе Российской Федерации.
С заключительным словом на заседании дискуссионного клуба выступил ректор РЭУ им. Г. В. Плеханова профессор В. И. Гришин, который поблагодарил всех участников за интересные выступления и профессиональное видение ключевых проблем бюджетного документа страны и выразил надежду, что силами совместного обсуждения проекта федерального бюджета на 2015-2017 гг. удастся добиться снижения его ключевых рисков и повысить результативность исполнения.
Доктор экономических наук, профессор В. А. Слепов, кандидат экономических наук, доцент А. Ю. Чалова
