CC BY
102
ВОПРОСЫ БЕЗОПАСНОСТИ КОНТИНЕНТА
Виталий ЖУРКИН
ЕВРОПЕЙСКАЯ ОБОРОНА: ОТ МИФА К РЕАЛЬНОСТИ
Европейская политика в области безопасности и обороны - одна из главных сенсаций Европейского Союза на рубеже ХХ и XXI веков. Она стоит в одном ряду с другими важнейшими процессами, которыми Союз ознаменовал свое вступление в новый век - Экономическим и валютным союзом и введением единой валюты евро, подготовкой к самому масштабному в его истории расширению и связанной с ним радикальной структурной перестройкой.
Начало форсированного строительства системы европейской безопасности и обороны было довольно драматическим. Можно точно назвать его место, время и главных действующих лиц. Место: небольшой курортный городок Сен-Мало, больше известный как преддверие всемирно известного архитектурного комплекса Франции монастыря Сен -Мишель. Время: 4-5 декабря 1998 г. Главные персонажи: президент Франции Жак Ширак и британский премьер Тони Блэр. Отсчет европейских оборонных новаций начинается с принятой ими Совместной декларации.
Главным в ней был призыв к лидерам Европейского Союза построить собственную военную организацию. В декларации прямо указывалось, что Европейский совет должен "решить постепенно формировать общую оборонительную политику" и что "Союз должен иметь способность осуществлять автономные действия, подкрепленные надежной военной силой"1. Этот призыв и послужил началом целой цепи активных действий ЕС, открывших совершенно новую страницу в его истории. Общая европейская политика в области безопасности и обороны (ОЕПБО), с 2000 г. ставшая в официальных документах просто Европейской политикой в области безопасности и обороны (ЕПБО), заняла прочное место в решениях всех последующих сессий Европейского совета (саммитов ЕС), резко и радикально покончив с многолетней традицией пренебрежения к этим проблемам.
Журкин Виталий Владимирович, академик, почетный директор Института Европы РАН. © 2001
Нельзя сказать, что абсолютно ничто не предвещало "феномен Сен-Мало", как его порой именуют западные, главным образом европейские, политологи. Сигналы были. Это
1 БГРЫ УеатЪоок 1999. Р. 265.
и появление темы европейской обороны в последних основополагающих актах ЕС, принятых в 90-е г., и полунамеки, и полузаявления лидеров Великобритании, десятилетиями сопротивлявшихся самостоятельности Европейского Союза в сфере обороны. Был саммит ЕС в австрийском горном городке Пёрчахе (24-25 октября 1998 г.), где состоялся обмен мнениями о европейской обороне. За ним последовала первая в истории встреча министров обороны стран-членов ЕС в Вене 4 ноября 1998 г. Все это было, и все же в Европе, да и не только в Европе, этим предвестникам никто не уделил должного внимания. Призыв из Сен-Мало прозвучал неожиданно и эффектно. Чтобы понять, почему так случилось, надо хотя бы коротко обратиться к предыстории европейских усилий в деле безопасности и обороны.
Предыстория
Феноменальный успех европейской экономической интеграции затмил тот факт, что ее создатели на первых порах собирались двинуть вперед именно политическое и военное объединение Западной Европы. Едва был подписан в 1951 г. в Париже первый в истории интеграционный договор о создании Европейского сообщества угля и стали, как началась активная подготовка к строительству второй после экономической "опоры" объединяющейся Европы - политической.
Шумная кампания по поводу создания "Европейской армии" прокатилась тогда по всей Европе, да и не только Европе. Ее восхваляли энтузиасты интеграции, за ней скептически наблюдали американцы, занятые сколачиванием НАТО, и, естественно, ее осудила советская пропаганда как очередной империалистический заговор.
Прошло немногим более года после Парижского договора, как был выработан и подписан 27 мая 1952 г. в том же Париже новый договор, на сей раз о Европейском оборонительном сообществе (ЕОС). В него вошли все те же первые шесть членов ЕС, что и в первый Парижский договор: Бельгия, Германия, Италия, Люксембург, Нидерланды и Франция, которая по праву и в нарушение алфавитного принципа должна была бы стоять во главе этого списка как главный инициатор интеграционных процессов. По имени французского премьер-министра Рене Плевена, одного из самых активных поборников ЕОС, вся эта программа часто именовалась "планом Плевена".
Параллельно с ЕОС был столь же быстро разработан план создания еще одной организации - Европейского политического сообщества (ЕПС), призванного действовать рука об руку с ЕОС. Речь фактически шла о процессе, могущем подойти буквально к порогу европейской конфедерации или федерации, план которой в наши дни осторожно и вместе с тем настойчиво продвигает Федеративная Республика Германия.
В ЕОС и ЕПС предусматривалась надежная система органов принятия решений: Европейский исполнительный совет с далеко идущими полномочиями, Совет министров, Комиссия, Парламентская ассамблея (а в перспективе двухпалатный парламент) с законодательными правами, намного превышающими компетенцию сегодняшнего Европейского парламента, Суд с сильными юридическими полномочиями.
Что касается Европейской армии, то она замышлялась как мощная военная группировка в составе 40 дивизий: 14 французских, 12 германских, 11 итальянских и 3 от стран Бенилюкса. Армия должна была иметь единую воинскую форму и общее знамя. Предусматривалось совместное обучение и общая система обеспечения военной техникой.
В целом ситуация начала складываться так, что европейская интеграция стала поворачиваться в сторону безопасности и обороны, отодвигая на второй план экономическую основу Сообществ. Можно сказать, что Европейское оборонительное сообщество и Европейское политическое сообщество (договор о котором, впрочем, так и не был подписан) мыслились как куда более мощные организации, чем те структуры ЕС, которые формируются в наши дни в рамках ЕПБО и должны быть созданы к 2003 г. Так что развитие европейской интеграции могло бы пойти по иному пути.
Конечно, исторические параллели относительны и часто обманчивы. И все же, если сравнить те объективные и субъективные факторы, которые толкали Европу в середине ХХ века на путь военной интеграции, и те, что вернули ее снова на тот же путь на рубеже ХХ и XXI веков, то можно заметить и сходство, и различие. Сходство, несомненно, существует, например, в американских подходах. И тогда и теперь ключевым элементом отношения Вашингтона к европейским затеям был неизбежный вопрос: как они повлияют на американские интересы? Как они будут инкорпорированы в возникшую тогда, в середине ХХ века, и представляющую собою мощнейшую организацию сейчас, в XXI веке, Атлантическую систему военно-политического сотрудничества? Или они будут выведены из этой системы с помощью осторожных, а может быть, и не очень осторожных ходов и решений? Эти находящиеся пока без ответа вопросы беспокоили Америку полвека назад, беспокоят и сейчас, в начале нового столетия, пожалуй, даже больше, чем прежде.
Вместе с тем существуют факторы, которые изменились радикально. Это относится прежде всего к самому Европейскому Союзу. Он трансформировался не только количественно, увеличившись ровно в два с половиной раза с 6 до 15 членов, но еще более - качественно. Особенно в экономике, где ЕС стал гигантом, соперничающим с США. Еще один фактор, переживший поистине историческую перемену: СССР/Россия. Отношение России к поискам ЕС в области безопасности и обороны диаметрально противоположно позиции, занимаемой в свое время Советским Союзом. Все эти сравнения привносят новые штрихи в оценку европейской военно-политической интеграции.
Наконец, следует сказать и о тех факторах, которые частично остались теми же, а частично изменились за прошедшие 50 лет. Это относится в первую очередь к позиции Франции - зачинателя европейской интеграции, к ее национальным интересам и национализму. Тем более, что эти национальные интересы и этот национализм, придя в противоречие с европейской интеграцией, и привели к краху амбициозных проектов ЕОС и ЕПС. В Париже тогда возобладало опасение, что быстрое формирование военно -политического объединения ущемит в конечном счете французские интересы. К этому опасению добавился страх перед ростом военного потенциала Германии, который был бы неизбежен в рамках ЕОС. Результатом стал провал ратификации Договора о ЕОС в Национальном собрании Франции в 1954 г., за чем последовала тихая смерть так и не реализованного проекта ЕПС. Так что в итоге все это нашумевшее на весь мир мероприятие оказалось мифом.
После этого европейская интеграция прочно стала на рельсы экономики, где и добилась столь впечатляющих успехов. Безопасность и оборона в европейском измерении были забыты на десятилетия. Впрочем, они были быстро поглощены набиравшим силу НАТО.
Справедливости ради надо признать, что периодически предпринимались попытки вернуться к этой "европейской идентичности" во внешней политике, безопасности и обо-
роне. Так, с 1970 г. начало функционировать Европейское политическое сотрудничество -система взаимных консультаций, обмена информацией, выработки общих позиций. С 1993 г. оно переросло в Общую внешнюю политику и политику безопасности ЕС (ОВПБ), в рамках которой начали осуществляться совместные акции членов Союза. Определенные надежды возлагали в Европе на Западноевропейский союз (ЗЕС), созданный в 1954 г. на базе аморфной организации Брюссельского договора 1948 г. Но ЗЕС быстро увял в тени НАТО. Правда, с середины 80-х гг. он несколько активизировался, а число его членов (в разных формах: постоянных членов, ассоциированных членов, наблюдателей, ассоциированных партнеров) выросло к нашему времени до 28.
Отдельные члены ЕС начали создавать свои совместные формирования. Как всегда, впереди шли Франция и Германия, учредившие в 1988 г. объединенную бригаду, которая выросла затем в Еврокорпус со штаб-квартирой в Страсбурге численностью до 50 тыс. (к его основателям примкнули Бельгия, Испания и Люксембург). Испания, Италия, Португалия и Франция создали два формирования - сухопутное (Еврофор) и морское (Евромар-фор). Бельгия, Великобритания, Германия и Нидерланды - еще одну многонациональную дивизию. В последние годы подобные соединения и части (дивизии, бригады, полки, даже батальоны) начали расти как грибы. Но весь этот процесс был по существу стихийным и во многом паллиативным.
Согласно европейской традиции интеграции, которая придает исключительное значение договорной основе, в 90-е гг. прошлого века постепенно, очень медленно закладывалась правовая база второй, политической "опоры" ЕС во всех трех новых основополагающих документах Союза, принятых в том десятилетии. Сначала в Едином европейском акте (1987) было выражено в самой общей форме пожелание о сотрудничестве по вопросам европейской безопасности. Затем, в Маастрихтском договоре (1993), в основном разработавшем тезисы об общей внешней политике и политике безопасности, было сказано, что такая политика может эвентуально включать формирование общей оборонной политики, которая со временем может повести к общей обороне.
Наконец, в Амстердамском договоре, который разрабатывался еще до встречи в Сен -Мало, но вступил в силу после нее 1 мая 1999 г., впервые были достаточно четко сформулированы главные направления такой оборонной политики. Было твердо сказано, что Европейский совет вправе принимать решения о формировании общей оборонной политики. Были определены сферы ее применения: гуманитарные и спасательные задачи, задачи поддержания мира и задачи боевых сил в управлении кризисами, включая миротворчество. Правда, ЕС не изобрел ничего нового, а просто включил в Договор так называемые "петерсбергские задачи", принятые ЗЕС еще в 1992 г. на сессии в Петерсберге близ Бонна. Но для ЕС конкретизация целей ЕПБО была огромным шагом вперед. Далее, в Амстердамский договор было включено решение ввести ЗЕС в Европейский Союз, чему многие годы сопротивлялись европейские атлантисты во главе с Британией. Наконец, было принято важное организационное решение - учрежден пост Генерального секретаря Совета министров ЕС/Высокого представителя по вопросам внешней политики и политики безопасности. Им стал бывший генсекретарь НАТО Хавьер Солана. Таким образом, первые правовые основы ЕПБО закладывались параллельно с подготовкой и проведением саммита в Сен-Мало.
Что же касается событий, предшествовавших этому саммиту, то, исходя из прежнего довольно печального опыта, никто не ожидал бурного старта в военно-политическом
строительстве ЕС. Отсюда тот огромный политический резонанс в Европе и мире, который был порожден декларацией Сен-Мало и особенно теми действиями ЕС, которые последовали за ней.
Строительство ЕПБО
Реакция практически всех членов ЕС на призыв, прозвучавший из Сен-Мало, была убедительным свидетельством того, насколько назрела тяга европейцев к созданию общей обороны. Всего через неделю после этого призыва Европейский совет в Вене активно поддержал его и решил проводить интенсивную работу на этом новом плацдарме интеграции. Начали подготовку к этому следующие после Австрии председатели Союза Германия и Финляндия (1999), Португалия и Франция (2000), Швеция и Бельгия (2001). Практически все сессии Европейского совета после Сен-Мало занимались проблемами ЕПБО. Им были посвящены бесчисленные двусторонние и многосторонние встречи.
На Западе до сих пор не утихает дискуссия о причинах столь резкого поворота ЕС к строительству общей обороны. Есть смысл высказать имеющиеся соображения по этому поводу.
Во-первых, главной причиной был, видимо, выдающийся экономический успех ЕС, превращение его в экономического гиганта, не обладающего вместе с тем соизмеримой политической, а тем более военной мощью. Отчетливое стремление покончить с этой несопоставимостью быстро нарастало в ЕС к концу ХХ - началу XXI века. Это стремление ярко выразила Европейская комиссия в начале 2000 г. в своей программе "Формируя новую Европу", посвященной стратегическим целям ЕС на 2000-2005 гг.: "Наша цель состоит в том, чтобы сделать Европу глобальным действующим лицом, с тем чтобы политический вес соответствовал нашей экономической силе; действующим лицом, способным говорить сильным голосом и вносить перемены в осуществление мировых дел"1. Экономическая мощь ЕС стала, таким образом, решающим фактором, подталкивающим его к усилению своей роли в политике, безопасности и обороне.
Во-вторых, менялся не только ЕС. Гораздо более важной была драматическая глобальная трансформация, которая произошла в связи и после окончания "холодной войны". Дисциплинирующая роль "холодной войны", которая связывала Атлантический альянс в единое целое, начала постепенно ослабевать. В такой ситуации вполне естественно европейцы стали больше беспокоиться о своей собственной безопасности и обороне.
В-третьих, на протяжении всего послевоенного периода проблемы автономной, а тем более независимой общей обороны были в ЕС объектом внутренней борьбы. Наиболее активными сторонниками такой обороны были Франция и примыкавшая к ней Германия. Их традиционно поддерживали Испания, Бельгия, Люксембург. Главным противником всегда была Великобритания, в силу своих особых отношений с США требовавшая, чтобы любые европейские усилия были строго уложены в рамки НАТО. Ее традиционный активный союзник - Нидерланды. Италия обычно колебалась между теми и другими. Новые члены Союза Австрия, Швеция и Финляндия больше склонялись к франко-германской позиции.
1 Bulletin quotidien Europe. Europe Documents. Brussels, 2000. Febr. 17. P. 6.
К концу ХХ - началу XXI века ситуация изменилась. Лондон совершил резкий поворот в сторону Франции и Германии, отсюда Сен-Мало (о причинах этого поворота ниже). То же сделали Нидерланды и тем более Италия. Так впервые в ЕС сложилось то, что можно назвать "оборонным консенсусом".
В-четвертых, важную роль сыграли конфликты нового поколения, особенно на Балканах. Они вскрыли неадекватность возможностей Европы в попытках урегулирования или иного решения таких конфликтов. В международных силах UNPROFOR, созданных ООН в 1992 г. для Боснии и Герцеговины, участвовали контингенты около 40 стран, почти половина из них - европейских. Но руководил на практике Вашингтон. Во время натовских бомбежек Югославии в 1999 г. решающую роль сыграла американская военная высокая технология, которой европейские члены НАТО не обладали. Косовский кризис породил определенные настроения ущемленности в военно-политических кругах европейских членов НАТО, которые входили и в ЕС.
В целом этот комплекс причин и толкнул правящие круги главных стран ЕС, в том числе и Великобритании, на пересмотр того стихийного равнодушия по отношению к собственно европейским проблемам безопасности и обороны, которое доминировало многие годы. Этот пересмотр вызревал медленно, но реализация его приняла буквально взрывной характер. Вопреки традиции постепенного продвижения от этапа к этапу главные решения были приняты менее чем за год, а их реализация ведется форсированными темпами.
Первый цикл таких решений был сформулирован на базе германских предложений на Кёльнском саммите ЕС (3-4 июня 1999 г.), который провозгласил: "Мы, члены Европейского совета, полны решимости, чтобы Европейский Союз стал играть свою полноценную роль на международной арене"1. Хотя в первых решениях были заложены зародыши всех будущих основных мер, особое внимание Кёльнский саммит уделил созданию новых организационных структур ЕПБО.
Предложенная система сформирована весьма гармонично и логично. Во главе ее стоит новый Комитет по политике и безопасности (КПБ), в который входят старшие представители стран ЕС в ранге послов. В случае кризиса КПБ будет осуществлять политический контроль и стратегическое руководство операциями сил ЕС. Ниже, на более прагматическом уровне находится новый Военный комитет Европейского Союза (ВКЕС), он реализует военный контроль и руководит еще одним новым органом. Это Военный штаб Европейского Союза (ВШЕС). Он ведает системой раннего предупреждения, оценкой ситуаций, стратегическим планированием реализации "петерсбергских задач", идентификацией европейских национальных и многонациональных сил. Генеральный секретарь/Высокий представитель активно участвует во всем этом процессе.
Очень быстро были сформированы временные новые органы. Они стали постоянными в период шведского председательствования в ЕС в начале 2001 г.: КПБ 22 января, ВКЕС 9 апреля, ВШЕС 11 июня. Еще один орган - Комитет по гражданским аспектам управления кризисами, созданный в конце 2000 г., - также приступил к работе. Таким образом, за сравнительно короткие, нетипичные для ЕС сроки возникла и заработала инфраструктура европейской политики в области безопасности и обороны.
1 Declaration of the European Council on strengthening the European policy on security and defence. Cologne, 1999. P. 1.
Второй главный тур решений о ней был принят на Хельсинкском саммите ЕС (10-11 декабря 1999 г.). Он сконцентрировал свои усилия на выработке концепции формирования европейских сил быстрого реагирования. Коротко его решения можно сформулировать в двух словах: "головная цель"1. Так назвали основную задачу конструирования будущих сил: обеспечить к 2003 г. способность быстро, в течение 60 дней развернуть и поддерживать на протяжении минимум одного года силы корпусного уровня (до 15 бригад или 50-60 тысяч личного состава). Они должны быть полностью обеспечены всем необходимым и располагать командными, разведывательными, транспортными и иными структурами. Должен быть создан и необходимый резерв для ротации развернутых сил.
Призыв к достижению "головной цели" получил энергичный отклик со стороны большинства членов ЕС и даже некоторых стран, не входящих в Союз. 20 ноября 2000 г. состоялась "Конференция по обязательствам о вооруженных силах", на которой все члены ЕС (кроме Дании, решившей не принимать участия) назвали контингенты, выделяемые ими в состав европейских войск. Их обязательства зафиксированы в специальном "Каталоге сил". Общая численность выделенных сил превысила 100 тыс. военнослужащих плюс примерно 400 боевых самолетов и 100 судов. Самые крупные контингенты назвали Германия (13 500 чел., 93 самолета, 20 судов), Великобритания (12 000 чел., 72 самолета, 18 судов), Франция (12 000 чел., 75 самолетов, 15 судов) и Италия (12 000 чел., 47 самолетов, 19 судов).
С самого начала процесса выработки ЕПБО Европейский Союз уделял особое внимание невоенным средствам управления кризисами: гражданской полиции, гуманитарной помощи, реабилитации, спасательным операциям, защите прав человека и др. На саммите ЕС в португальском городе Фейре было решено к 2003 г. обеспечить контингент полицейских численностью до 5 тыс. для осуществления гражданских антикризисных мер.
Предметом особых забот стран ЕС служит та зона, в которой они традиционно отстают от США, - высокие оборонные технологии. Европейские государства сознают, что им необходимы новые усилия в области С3! (командование, управление, связь и разведка), в целом в военной электронике, особенно в средствах радиоэлектронной борьбы и подавления электронных систем противника, в сфере обеспечения стратегической мобильности (военно-транспортных самолетов большой грузоподъемности, тяжелых воздушных заправщиков и др.), в создании комплексов военных спутников различного назначения и во многом другом. Даже наиболее продвинутые члены Европейского Союза, такие как Франция, Англия, Германия, не располагают здесь всем необходимым.
В ЕС понимают, что преодоление отсталости будет делом долгим и трудным и потому намечают долгосрочные системы мероприятий. На саммите в Ницце (7-10 декабря 2000 г.), который уделил специальное внимание задачам, именуемым в ЕС "целями коллективных возможностей", предложено развернуть новые программы в следующих областях: "стратегическая мобильность с целью доставки сил на поле операций; штаб-квартиры для обеспечения сил разведывательной информацией, а также ресурсами для проведения поисковых и спасательных действий в оперативных условиях; средства обороны против ракет "земля - земля"; высокоточные виды оружия"2. В ЕС выражают надежду, что интен-
1 Presidency Conclusions. Helsinki European Council. 10-11 December 1999. P. 23-24.
2 Military Capabilities Commitment Declaration. Annex 1 to Presidency report on the European Security and
Defence Policy to the Nice European Council. Par. 5.
сивные усилия во всех этих сферах позволят постепенно справляться с этим непростым комплексом проблем.
О целеустремленности ЕС наглядно свидетельствует та последовательность, с которой Союз решает все новые и новые возникающие задачи. Так, Европейский совет в шведском Гетеборге (15-16 июня 2001 г.) разработал детальную, продуманную до мелочей политику проведения совместных учений будущих сил быстрого реагирования и всех необходимых структур Евросоюза для отработки их коллективных действий в кризисных ситуациях1. На вторую половину 2001 г. эстафету приняла Бельгия, провозгласившая дальнейшее развитие ЕПБО своей центральной задачей и решившая приложить особые усилия к ускорению сроков оперативной готовности европейских сил2. Таким образом, ЕС настойчиво продвигается вперед.
Нельзя сказать, что это продвижение проходит абсолютно гладко, без затруднений и проблем. Трудностей более чем достаточно в повседневной практике формирования ЕПБО. Свои сложности постоянно возникают в отношениях с НАТО, о чем будет сказано ниже, хотя обе стороны пытаются их замаскировать, регулярно декларируя готовность к сотрудничеству. Нелегко идет процесс включения Западноевропейского союза в ЕС. Хотя на бумаге все необходимые решения приняты как ЕС, так и ЗЕС, на деле объединение давно сложившихся структур, обладающих собственной бюрократической инерцией, оказалось чрезмерно сложным.
Европейский треугольник
Стержневую роль в формировании ЕПБО играют три страны: Франция, Германия и Великобритания. Последняя, отказавшись от многолетнего противодействия европейской автономной обороне, была главным автором сюрприза, преподнесенного Европе и миру в Сен-Мало.
Вполне закономерен вопрос: насколько окончательным был этот поворот? Ведь в принципе он не изменил многие фундаментальные основы британского внешнеполитического курса. Этот поворот был порожден конкретными историческими обстоятельствами, вокруг которых по сей день идет оживленная дискуссия в Европе.
Порой большой акцент в этой дискуссии делается на том, что решение было принято лейбористским правительством Тони Блэра. Действительно лейбористы всегда были более или менее активными сторонниками сближения с ЕС, хотя решение о вступлении в Союз было принято в 1973 г. консервативным правительством Эдварда Хита (правда, благодаря энергичной поддержке лейбористов в парламенте и обществе в целом). Традиционно благожелательное отношение лейбористов к ЕС сыграло известную роль, особенно если учесть яростные атаки консерваторов, прежде всего Маргарет Тэтчер, на Сен-Мало и ЕПБО.
Однако этот благоприятный фон все же нельзя считать решающим фактором. Более существенное значение имели разочаровывающие результаты европейского участия в
1 Exercise Policy of the European Union. Annex IV to the Presidency report to the Göteborg European Council on European Security and Defence Policy.
2 The Belgian Presidency of the European Union. 1 July-31 December 2001. Priorities Note. - Brussels, 2001. P. 5.
попытках разрешить балканские кризисы, что во многом изменило позицию Тони Блэра и его окружения. Многие западные обозреватели указывают и на внутренние причины, подтолкнувшие британское общество на определенную переоценку отношений с ЕС. Речь идет об опасениях, как бы известное дистанцирование от генерального курса Союза и излишний упор на особые отношения с США не привели к ослаблению британских позиций в Европе, а как результат (кто знает?) и во всем мире. Правительство Блэра проявило политическую чуткость, начав ощущать это ухудшение позиций, особенно когда Лондон решил пока воздержаться от присоединения к зоне евро.
Сыграл, видимо, свою роль и несомненный успех процесса европейской интеграции. А вместе с ним и усиление его главных "локомотивов" - Франции и Германии, отодвигающее Великобританию на второй план. Кроме того, в Лондоне начали сознавать, что общая внешняя политика, безопасность и даже оборона все увереннее встают в повестку дня ЕС. А значит, рано или поздно надо было прекращать противодействие этому процессу и присоединяться к нему.
Новые европейские реалии не могли не сказаться и на особых отношениях Англии и США. С одной стороны, после прекращения "холодной войны" в Лондоне, как во всей Западной Европе, появились сомнения в действенности американского заступничества. С другой стороны, в Вашингтоне тоже росло понимание того, что политическое измерение ЕС будет усиливаться. В этих условиях у США были две основные альтернативы: или поощрять Лондон через систему особых отношений в его сопротивлении европейской политической интеграции, либо спокойно воспринять британскую инициативу, понимая, что надежный союзник внутри неизбежного процесса лучше, чем снаружи. Конечно, было бы большим преувеличением считать Британию чем-то вроде "троянского коня" внутри ЕС, что иногда делают. Ситуация гораздо более сложная и нюансированная, многое построено на взаимных уступках и взаимной выгоде. Но это еще один фактор, влияющий на позицию Лондона. Одним словом, вопрос о том, насколько долгосрочным был его поворот, пока остается без окончательного ответа, хотя справедливости ради надо подчеркнуть, что Великобритания по-прежнему играет активную инициативную роль в формировании ЕПБО.
Саммит в Сен-Мало и все, что за ним последовало, не только нуждаются в поисках объяснений, но и ставят вопросы. Один из них: почему Германия - динамичный сторонник общей внешней политики, безопасности и обороны - оказалась вне самого этого саммита? Ведь ее активное участие в процессе (один из расхожих политических терминов в Европе: "франко-германский двигатель") делало бы ее присутствие в Сен-Мало более чем логичным. Можно предположить несколько причин сдержанности Берлина. Он мог учесть усиливающееся беспокойство по крайней мере в отдельных европейских столицах по поводу возросшего веса объединенной Германии на европейской экономической и политической арене. Если уделить должное внимание этому беспокойству, то для Берлина было вполне логично предоставить возможность сделать первый знаковый шаг двум единственным западноевропейским ядерным державам и постоянным членами Совета Безопасности ООН - Англии и Франции. Берлин, в принципе, ничего не терял, слегка отступив в сторону, тем более, что и до и после Сен-Мало он находился в теснейшем контакте с Парижем. Можно предположить и определенную роль США: некоторые американские круги давно посматривают в сторону Германии, видя в ней своего потенциально важнейшего главного партнера в Европе. Берлину не было смысла игнорировать такую
тенденцию. И, наконец, главное: совершенно очевидно, что невозможно построить оборону объединенной Европы без Германии. Ее роль является само собой разумеющейся, что и было подтверждено ее инициативами на первых этапах в Кёльне, а также тем, что ее вклад в состав объединенных сил стал самым большим.
Говоря о главных двигателях европейской интеграции, признавая роль Германии и Англии в этом "основном треугольнике", не следует забывать, что центральное место в процессе занимала и занимает Франция. Конечно, ее политика не лишена прагматизма и порой готовности к компромиссу с атлантистами, что ярко проявилось после окончания "холодной войны" в ее шагах, направленных на смягчение отношений с НАТО. Но в процессе, начатом саммитом Сен-Мало, Франция вновь доказала, что является лидером в строительстве автономной европейской системы безопасности и обороны.
Конечно, это лидерство не обходится без проблем. Главная из них - и с ней Франция имеет дело десятилетиями - это противоречие между европейским интеграционным процессом и французскими национальными интересами, то самое, что взорвало в свое время Европейское оборонительное сообщество.
Идеальной для Франции была ситуация, в которой она могла руководить процессом политической интеграции, не поступаясь своими национальными интересами, даже национализмом. Такая ситуация существовала десятилетиями с Германией, принимавшей французское верховенство, и с Британией, находившейся сначала вне ЕС, а затем на вторых ролях. Но такое положение не могло продолжаться вечно. Германия становилась все более мощной и самостоятельной, Англия - все более активной. К концу прошлого века Франция была вынуждена пойти на уступки атлантизму. Но она сбалансировала их новым динамизмом в строительстве европейской обороны. Именно Париж снова начал задавать тон в этом процессе, выдвигая все более далеко идущие инициативы (наиболее известная из них - "План действий", выдвинутый Жаком Шираком 22 июня 1999 г.).
Как видим, не все так просто в формировании ЕПБО, это не идиллия. Весь процесс европейской интеграции никогда не был идиллией, и тем не менее он эффективно преодолевал препятствия и противоречия и успешно развивался.
Колебания Вашингтона
Оценивая активизирующиеся самостоятельные действия ЕС, не следует забывать, что фундаментальной базой отношений между ЕС и США, ЕС и НАТО, которая продолжает развиваться под американским руководством, десятилетиями служит многогранная система Атлантического сообщества, цивилизационная общность, совместные политические и военные интересы. Косовский кризис лишний раз продемонстрировал прочность общих интересов и целей, крепкую связующую роль натовской дисциплины. На официальном уровне и НАТО, и ЕС провозглашают взаимопонимание и согласие. Вашингтонский саммит НАТО, посвященный 50-летию организации (23-24 апреля 1999 г.), приветствовал решение ЕС развивать автономный военный потенциал, который может действовать независимо от НАТО.
Гармония прекращается там, где в противоречие с общими интересами и декларациями вступают национальные или конкретно групповые интересы, часто более мощные и стойкие. И такие интересы проявились в действиях Евросоюза довольно отчетливо.
Вашингтон весьма снисходительно отнесся к первым усилиям ЕС, направленным на создание новой политики в области безопасности и обороны. Американская элита хорошо помнила десятилетия, на протяжении которых ЕС не мог и не пытался сформулировать такую политику и потому не приняла первые европейские усилия всерьез. Однако по мере динамичного развития ЕПБО подход Вашингтона начал меняться, стал более сложным, декларативная поддержка начала постепенно улетучиваться.
Стала складываться новая американская позиция, состоящая из нескольких компонентов. Прежде всего, это беспокойство, как бы ЕПБО не навредила целостности НАТО и особенно американскому лидерству в организации. Во-вторых, немалую тревогу вселяла неуверенность относительно того, как далеко может пойти Европа. Известный американский политолог Сэмюэль Хантингтон, автор многих оригинальных концепций, дал свою схему развития соотношения сил между ядерными державами - постоянными членами Совета Безопасности ООН. По его оценке, в первые годы после Второй мировой войны соотношение сил было 4:1 - США, Великобритания, Франция и Китай против СССР. После китайской революции оно стало 3:1:1. Китай передвинулся на промежуточную позицию. А сейчас это соотношение, по Хантингтону, 2:1:2. США и Великобритания противостоят России и Китаю, а Франция передвинулась в промежуточное положение1. Рассуждения американского профессора интересны тем, что они показывают, насколько далеко в своих пессимистических оценках идут американские эксперты и политики.
Еще одна проблема для США: как в реальности, а не только на словах втиснуть новый европейский процесс в рамки НАТО, подчинить его натовской системе командования и управления, и в какой мере это осуществимо. Вашингтон пытается и будет стремиться достичь этой цели с ясным пониманием того, насколько это трудно, если не невозможно. Но попытки будут продолжаться в надежде хотя бы на частичный успех.
И наконец, новая европейская политика может возродить в Вашингтоне надежду на реализацию давней мечты американских военно-политических кругов - заставить европейских членов НАТО увеличить их финансовый вклад в ее бюджет. Парадокс, правда, состоит в том, что пока европейцы планируют новые усилия, не увеличивая свои военные расходы. Неясно, как отреагируют американцы, если их увеличение пойдет на цели ЕПБО. Что же касается расчетов на новые военные усилия без новых затрат, то это вообще остается загадкой.
В принципе ЕС намечает создание сложной структуры отношений с НАТО и ведет с ней активные переговоры. Будущие "петерсбергские акции" мыслятся в двух формах - с использованием натовских возможностей и структур и без оных. При этом подчеркивается, что "развитие консультаций и сотрудничества между ЕС и НАТО должно иметь место с полным уважением к автономности принятия решений ЕС"2. Но именно такой подход встречает сопротивление в НАТО, где все же надеются подмять под себя формирующиеся европейские структуры.
Первый крупный конфликт произошел вокруг европейских планов использования возможностей и инфраструктуры НАТО. ЕС исходил того, что такие возможности будут предоставлены странам, проводящим акции в рамках ЕПБО (все эти страны в большинст-
1 Huntington S. The Lonely Superpower // Foreign affairs. N.Y., 1999. March/April. P. 42.
2 Standing Arrangements for Consultation and Cooperation between the EU and NATO. Annex VII to Presidency Report on the European Security and Defence Policy to the Nice European Council. Par. 1.
ве своем члены НАТО), если так можно выразиться, в автоматическом режиме. НАТО решила иначе: запросы ЕС будут рассматриваться в каждом конкретном случае, и в каждом будет приниматься отдельное решение. Повод - возражения Турции, заблокировавшей просьбу ЕС. Есть серьезное сомнение в том, что Турция выступает независимо, а не по чьей-то (американской?) инициативе. Конечно, негативный эффект этого события не стоит переоценивать. ЕС может действовать и без опоры на НАТО. Но конфликт налицо. И похоже, что это только начало.
Интересы России
Новые стремительно развивающиеся усилия европейцев в строительстве своей политики безопасности и обороны оказались таким же сюрпризом для России, как и для всех остальных. Здесь привыкли, что политические структуры ЕС создаются медленно и тягуче, десятилетиями. Поэтому первая реакция Москвы была вполне естественной: подождать, посмотреть, как развивается этот новый процесс, дать ему сбалансированную оценку с учетом всех плюсов и минусов, выработать подходы к нему, исходя из российских государственных интересов.
На первый взгляд новая европейская политика содержала и плюсы и минусы. С одной стороны, цели ("петерсбергские задачи") внушали доверие. К тому же ЕС с самого начала подчеркнул, что, формируя ЕПБО, "Союз признает первостепенную ответственность Совета Безопасности Организации Объединенных Наций в деле поддержания международного мира и безопасности"1. Он продолжал подтверждать это практически во всех основных документах, посвященных ЕПБО, и установил рабочие отношения с Генеральным секретарем ООН, который в свою очередь внес предложения об укреплении сотрудничества между ООН и ЕС.
В то же время элементарная осторожность требовала тщательно рассмотреть все возможные сомнения. В Европе нарождается новая военная организация, большинство членов которой одновременно входят в НАТО. Активное участие ряда из них в бомбежках Югославии еще более осложняло оценки.
Взвешивая все "за" и "против", автор этих строк вместе с коллегами из Института Европы РАН решительно выступил за то, что в целом баланс оценок новых усилий ЕС является положительным. Они доказывали, что Россия должна поддержать ЕПБО и сотрудничать с ней.
Решающим фактором в конечном счете стало само состояние отношений между Россией и Евросоюзом, которые многократно констатировали сходство или идентичность подходов к важнейшим международным проблемам. Лишним тому свидетельством служит принципиальное различие, которое Россия проводит в своем отношении к расширению НАТО и ЕС.
Поэтому в России постепенно вырастало позитивное отношение к Европейской политике в области безопасности и обороны. В свою очередь ЕС уделяет большое внимание сотрудничеству в этой сфере с не-членами Союза. В планировании ЕС эти страны разделены на три группы. Первая состоит из членов НАТО, которые не входят в ЕС2. С ними
1 Presidency Conclusions. Helsinki European Council. 10 and 11 December 1999. - P. 3.
2 Венгрия, Исландия, Норвегия, Польша, Турция, Чехия.
проводятся консультации в формате ЕС+6 (или 15+6). Вторая группа - девять стран, которые официально признаны кандидатами в ЕС1. Вместе с первой группой они участвуют в консультациях ЕС+15 (или 15+15). Со временем будут созданы специальные структуры для включения этих стран в акции ЕПБО.
В третьей группе (все другие европейские страны, сотрудничающие с ЕС) Россия обычно занимает первое место. Идея сотрудничества России и ЕС в области международной и европейской безопасности имеет долгую историю. В Соглашении о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Россией (подписано 24 июня 1994 г., вступило в силу 1 декабря 1997 г.) этому посвящены одни из первых статей (ст.6-9). В Коллективной стратегии Европейского Союза по отношению к России, принятой Кёльнским саммитом (3-4 июня 1999 г.), сформулированы цели и сферы такого сотрудничества. Они еще более расширены в ответной российской Стратегии развития отношений Российской Федерации с Европейским Союзом, представленной на Саммите Россия - ЕС 22 октября 1999 г. Таким образом, политическая и правовая база для взаимодействия в сферах внешней политики и безопасности основательно подготовлена.
Подлинным прорывом явился Парижский саммит Россия - ЕС 30 октября 2000 г., который принял Совместную декларацию об укреплении диалога и сотрудничества по политическим вопросам и вопросам безопасности в Европе. ЕС и Россия решили: учредить на должном уровне и в соответствующем формате специальные консультации по вопросам безопасности и обороны; развивать стратегический диалог по вопросам, в частности в области безопасности, затрагивающим Российскую Федерацию и Европейский Союз; расширять спектр регулярных консультаций на экспертном уровне по вопросам разоружения, контроля над вооружениями и нераспространения; развивать сотрудничество в области оперативного управления кризисами. Обе стороны особо намерены изучить модальности вклада России в проведение операций ЕС по управлению кризисами. Возможности вклада России в задействование гражданских средств управления кризисами также будут рассмотрены.
Теперь обе стороны могут спокойно, твердо и решительно двигаться вперед, на что, естественно, требуется время. Стоит вспомнить в этой связи, что процесс установления официальных отношений ЕС с СССР в период перестройки и позднее с Россией занял годы и годы. Основа для сотрудничества в области безопасности и обороны была создана очень быстро. Это показывает, насколько назрело такое сотрудничество. Вместе с тем следует сознавать, что взаимодействие в таких деликатных сферах требует времени.
Важную роль призван сыграть механизм сотрудничества, который будет формироваться. Возможным путем могло бы стать создание совместного органа по безопасности и обороне типа Совместного постоянного совета России и НАТО. Думается, что, если бы такой орган существовал у России и ЕС во время Косовского кризиса, он, вероятнее всего, продолжал бы функционировать и в период, когда Россия порвала отношения с НАТО. Линии связи сохранились бы между Россией, с одной стороны, и ЕС, а значит, и Западом - с другой. Впрочем, история не знает сослагательного наклонения.
Исключительно важно то, что основы для сотрудничества России и ЕС заложены, все остальное - дело времени. Ведь и сам процесс созидания Европейской политики в облас-
1 Болгария, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Румыния, Словакия, Словения, Эстония.
ти безопасности и обороны будет, скорее всего, нелегким, со своими зигзагами, спадами и подъемами. Впрочем и вся история европейской интеграции была такой. И всегда ЕС находил решение встававших перед ним проблем, сколь бы трудными они ни были.
