CC BY
38
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 8. ИСТОРИЯ. 2014. № 2
С.А. Михайлов
(ст. науч. сотрудник Российского института стратегических исследований,
соискатель кафедры новой и новейшей истории стран Европы и Америки
исторического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова)*
СОГЛАШЕНИЕ В СЕН-МАЛО И ПОЗИЦИЯ США
ПО ВОПРОСУ О СОХРАНЕНИИ
«ТРАНСАТЛАНТИЧЕСКОГО ЕДИНСТВА» (1998-1999 гг.)
В статье проанализирована реакция США на англо-французского соглашения в Сен-Мало (1998 г.) и влияние этого соглашения на последующие трансатлантические дебаты по вопросам европейской военно-политической автономии от НАТО. Рассмотрены вызванные соглашением в Сен-Мало напряженные дискуссии между США и их европейскими союзниками, а также американские дипломатические усилия, направленные на ограничение военно-политических амбиций Евросоюза. Прослеживается взаимосвязь между этими дебатами США и их европейских союзников и общей эволюцией трансатлантических отношений после завершения «холодной войны».
Ключевые слова: внешняя политика США, трансатлантические отношения, НАТО, военно-политическая интеграция Евросоюза, европейская политика в сфере обороны и безопасности.
As the St Malo accord on defence cooperation had been reached between Britain and France in December 1998, it evoked a vivid U.S. reaction and renewed a transatlantic debate on matters of European defence autonomy. This article examines the development of these intensive discussions between the U.S. and its European NATO allies within a year after the St Malo agreement, as well as U.S. diplomatic efforts aimed at limiting of politico-military ambitions of EU. The article also traces the correlation between the said U.S. — European debates and overall evolution of transatlantic relationship in politico-military realm after the Cold War.
Key words: U.S. foreign policy, transatlantic relations, NATO, EU politico-
military integration, European security and defence policy.
* * *
В новейшей истории европейской политической интеграции этапным событием стало англо-французское соглашение, заключенное по итогам двустороннего саммита 3—4 декабря 1998 г. на французском курорте Сен-Мало. Это соглашение стоит в ряду западноевропейских попыток организовать автономные от США военно-политические интеграционные структуры. Соглашение в Сен-Мало, в сочетании с последовавшим через полгода кельнским
* Михайлов Сергей Александрович, тел.: 8-903-738-58-47; e-mail: Sergey.Mikhailov@ riss.ru
саммитом Евросоюза, в тот период произвело впечатление о наличии у европейских лидеров политической воли для развития оборонной интеграции. Это в свою очередь вызвало ответную реакцию США. Последовавший обмен мнениями стал отправной точкой трансатлантических дискуссий, продолжавшихся в течение последующих десяти лет.
В данной статье рассматриваются трансатлантические политико-дипломатические процессы и дебаты вокруг вопроса о степени европейской военно-политической автономии от НАТО и США, развернувшиеся в течение ближайшего года после соглашения Сен-Мало. Особое внимание уделяется действиям Вашингтона, которому к концу 1999 г. удалось добиться преимущества в дискуссиях с европейцами. Анализируется также взаимосвязь между описываемым сюжетом и общей эволюцией трансатлантических отношений после завершения «холодной войны».
Тема европейской самостоятельности, или «идентичности», как ее называли в тот период, начала развиваться сразу после завершения «холодной войны». Речь шла о получении европейцами возможности предпринимать автономные от США военно-политические акции с использованием своих сил и средств, приписанных к НАТО. Естественно, Соединенные Штаты настаивали на сохранении своего политического контроля над подобными акциями в случае их реального проведения. Но тогда европейская автономия сводилась бы к неучастию американских военных в непосредственном руководстве такими действиями. Разумеется, указанные акции не имели отношения к гипотетическому применению пятой статьи Североатлантического договора — о совместной обороне в случае нападения на одного из членов НАТО.
К моменту появления декларации Сен-Мало европейская военно-политическая автономия была зафиксирована, в политическом смысле, в виде концепции «Европейской идентичности в сфере безопасности и обороны» (ЕИБО) (ESDI) в рамках НАТО. К 1998 г. эта концепция была оформлена в виде соглашений, принятых по результатам встречи министров обороны стран НАТО в Берлине 3 июня 1996 г. Там было утверждено такое видение ЕИБО, которое ранее предлагали сами США. В качестве практического воплощения ЕИБО была взята структура Объединенных многонациональных оперативных сил (ОМОС) (CJTF), построенных по принципу армейских корпусов. Предполагалось, что примерно к 2001—2002 гг. будет обеспечена возможность развертывания двух типов группировок ОМОС. Один из них предполагал мобильную структуру, состоящую преимущественно или исключительно из европейских подразделений и находящуюся под управлением Западноевропей-
ского союза (ЗЕС). Этот тип ОМОС мог в случае надобности использовать на временной основе американские средства управления и связи, разведки, а также транспортировки1. Именно он рассматривался Соединенными Штатами как практическое воплощение ЕИБО, и в таком виде ЕИБО вполне отвечала интересам США в НАТО и Европе2.
Таким образом, с точки зрения Вашингтона положение вещей в данной сфере не требовало каких-либо существенных перемен. Поэтому декларация Сен-Мало, которая внесла существенные инновации в этот контекст, стала для США довольно неожиданной инициативой со стороны европейцев.
В декларации наряду с традиционными заверениями европейских лидеров о верности обязательствам в рамках НАТО имелось несколько пунктов, которые по своему духу отличались от предыдущих заявлений европейцев по данному вопросу. Там было зафиксировано, что:
«1. Европейскому Союзу необходимо занять положение полноправного игрока на международной арене...;
2. С этой целью Евросоюз должен иметь возможности для самостоятельных действий, подкрепленных надежной военной силой, средства для принятия решений об ее использовании (т.е. единые органы военно-политического руководства. — А.М.) и готовность к этому, с тем чтобы реагировать на международные кризисы. . Европейцы будут действовать в рамках оперативных структур Европейского Союза»3.
Как отмечалось в документе, Евросоюз рассчитывал предпринимать свои военные акции лишь «там, где Альянс (т.е. НАТО. — А.М.) в целом не задействован. .В связи с этим Европейскому союзу будет необходимо иметь доступ к соответствующим военным средствам (европейским силам и средствам, находящимся в составе европейской опоры НАТО.)»4.
1 Sloan S.R. NATO: July 1997 Madrid Summit Outcome. Congressional Research Service (CRS) Report to Congress. 97-443 F. July 14, 1997. P. 4; Donfried K., Gallis P. European Security: The Debate in NATO and the European Union. Congressional Research Service (CRS) Report to Congress. RL30538. April 25, 2000. P. 3 // http://www. fas.org/man/crs/crseu.htm
2 Gordon Ph. Address at the Paris Transatlantic Forum: European defence — European and American perceptions. May 18, 2000 // Occasional Papers 17. Institute for Security Studies. Western European Union. July 2000. P. 29. Ф. Гордон занимал пост директора по европейским делам в аппарате Совета национальной безопасности США в период первой администрации Б. Клинтона, затем возглавлял отдел стратегических исследований США в Международном (Лондонском) институте стратегических исследований (IISS).
3 British-French Summit. St-Malo. 3—4 December 1998 // From St-Malo to Nice. European defence: core documents. Chaillot Papers 47. Paris. May 2001. P. 8.
4 Ibid. P. 8—9.
Соединенные Штаты немедленно отреагировали на итоги франко-британского саммита. Практически сразу после завершения встречи в Сен-Мало госсекретарь М. Олбрайт опубликовала в газете «Файненшиал Таймс» программную статью «Правильный баланс обеспечит будущее НАТО»5. Она содержала критические тезисы, которые впоследствии стали стандартными в подходе американской дипломатии к европейским инициативам.
Во-первых, госсекретарь заявляла, что эти инициативы будут оцениваться Вашингтоном с точки зрения одного критерия — «повышают ли они эффективность нашей совместной работы?»
По мнению М. Олбрайт, косовский кризис, развивавшийся как раз в то время, показал: «Политическая воля важнее дополнительных бюрократических структур. Проблема в Косово до того, как мы начали действовать вместе, заключалась не в нехватке подходящих учреждений; она заключалась в отсутствии согласия о том, как использовать уже имеющиеся учреждения».
Далее М. Олбрайт сформулировала свой ключевой тезис, который впоследствии стал классическим и многократно цитировался политиками и экспертами. «В настоящее время европейцы выбирают лучший путь для организации своего сотрудничества в сфере внешней политики и политики безопасности. [В связи с этим] важнейшим фактором является четкое понимание того, что никакие институциональные перемены не должны нарушить основные принципы, на которых атлантическое партнерство базируется уже 50 лет. Это означает, что нужно избегать того, что я бы назвала три «Д»: разъединения (decoupling), дублирования (duplication) и дискриминации (discrimination)».
Далее госсекретарь разъясняла, что под «разъединением», она подразумевает отделение европейского процесса принятия военно-политических решений от общенатовского, под дублированием — создание параллельных военных и командных структур для НАТО и ЕС, а дискриминации предлагалось избегать в отношении участников НАТО, не являвшихся членами ЕС.
Необходимо отметить, что применение термина «разъединение» (decoupling) при описании аспектов отношений США и их европейских союзников не являлось изобретением М. Олбрайт. Это понятие часто использовалось еще в период «холодной войны». Однако в то время о «разъединении» в негативном контексте в основном говорили не американцы, а европейцы, когда речь шла об их опасениях, что в случае широкомасштабной войны в Европе со странами—участницами ОВД США могли бы воздержаться от
5 Albright M. The right balance will secure NATO's future // Financial Times. 7 Dec. 1998.
применения ядерного оружия против СССР и его союзников (чтобы не навлечь на себя ответный ядерный удар). Таким образом, в то время данный термин, по сути, обозначал отказ Вашингтона от реализации на практике гарантий безопасности, предоставленных европейским членам НАТО6.
В свою очередь в конце 1990-х гг. это понятие нашло применение уже со стороны самих США, в лице М. Олбрайт. Очевидно, что госсекретарь использовала именно этот термин для того, чтобы напомнить европейским партнерам об их собственных прошлых опасениях.
Таким образом, в качестве немедленной реакции на декларацию Сен-Мало США обозначили ограничительные линии для действий европейцев. Такой подход США вызвал противоречивые оценки. С одной стороны, сами американские дипломаты в частных беседах, ретроспективно описывая данные события, отмечали, что три «Д», названные М. Олбрайт, оставляли довольно большое пространство для развития инициативы Сен-Мало7. В то же время в Европе демарш госсекретаря был воспринят сдержанно критически8, а выдвинутые ею условия часто характеризовались в статьях не только европейских, но и американских авторов как «печально известные "три Д"»9.
Такую разницу в оценках можно объяснить в частности тем, что Вашингтон, со своей позиции, оценивал европейскую инициативу хотя и с осторожностью, но не полностью негативно. «Реабилитирующим» моментом, в глазах США, было участие в ней Великобритании. Последняя в течение всех 1990-х гг. (и многие годы ранее) разделяла американскую осторожность и скептицизм в отношении инициатив, которые могли бы вызвать разногласия между США и Европой в рамках НАТО. По этой причине Вашингтон, видимо, рассчитывал, что участие Великобритании гарантирует отсутствие серьезных негативных последствий этой дипломатической акции для американских интересов в Европе. В частности, спустя три месяца после саммита в Сен-Мало, 10 марта 1999 г. первый заместитель госсекретаря США С. Тэлботт заявил, выступая перед британской аудиторией: «Мы поддерживаем ЕИБО. Мы за то, чтобы в рамках Альянса имелась возможность для европейских членов брать на
6 Pierre A.J. Can Europe's security be "decoupled" from America? // Foreign Affairs. Vol. 51, N 4. 1973. P. 761—777.
7 Giegerich B., Pushkina D., Mount A. Towards a Strategic Partnership? The US and Russian Response to the European Security and Defense Policy // Security Dialogue. Vol. 37, N 3. September 2006. P. 389.
8 См., например: Heisbourg F. European defence takes a leap forward // NATO Review. Vol. 48, N 1. Spring — Summer 2000. "Damaging rhetoric" // http://www.nato.int/ docu/review/2000/0001-03.htm
9 См., например: Sloan S.R. Op. cit. P. 18.
себя и решать проблемы без того, чтобы все время прибегать к американскому военному участию. Это в общих интересах. Мы приветствуем премьер-министра Т. Блэра за его подход и его лидерство в данном вопросе — как и во многих других»10.
Вашингтон, со своей стороны, стремился использовать организационный потенциал НАТО для сдерживания событий от развития в неправильном, с точки зрения США, русле. В частности, существенное значение для целей политики США в отношении европейской оборонной интеграции играла выдвинутая Соединенными Штатами в рамках НАТО «Инициатива по расширению оборонных возможностей» (DCI). Она была направлена на укрепление военного потенциала членов альянса в целом ряде сфер. Одной из ее важнейших задач было побудить европейцев увеличить свои военные бюджеты и активизировать программы в оборонной сфере.
Р. Хантер, бывший послом США в НАТО в 1993—1998 гг., отмечал, что Инициатива «не была создана по причине дебатов о ЕИБО, ...однако определенная связь все-таки имелась». М. Олбрайт выдвинула Инициативу на заседании НАТО через несколько дней после появления декларации Сен-Мало. В рамках DCI европейским союзникам предлагалось направить усилия как раз на те сферы оборонного строительства, которые европейцы намеревались развивать в контексте своих собственных военно-интеграционных планов. По словам Р. Хантера, это было не совпадением, а целенаправленным шагом США11. Таким образом, Инициативу можно рассматривать как попытку США, наряду с решением других задач, «не выпустить» за рамки НАТО европейские военно-политические проекты.
DCI была одобрена на вашингтонском саммите НАТО, состоявшемся 23—24 апреля 1999 г. Там же подробно рассматривался и вопрос о европейской оборонной интеграции. В частности, в документах саммита многократно упоминается тезис о том, что ЕИБО должна развиваться в рамках Северо-Атлантического альянса12. Вместе с тем на саммите были внесены значительные изменения, по сравнению с берлинскими договоренностями 1996 г., в порядок взаимодействия между структурами НАТО и европейцами при
10 Talbott S. A New NATO for a New Era. Address at the Royal United Services Institute. London. March 10, 1999 // http://1997—2001.state.gov/www/policy_remarks/ 1999/990310_talbott_nato.html
11 Hunter R.E. The European Security and Defense Policy: NATO's Companion — or Competitor? RAND. Santa-Monica, 2002. P. 50—51.
12 Final Communiqué. North Atlantic Council summit. Washington, 24 April 1999 // From St-Malo to Nice. European defence: core documents. Chaillot Papers 47. Paris. May 2001. P. 20—23; The Alliance's Strategic Concept. Approved by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Washington D.C. on 23rd and 24th April 1999 // Ibid. P. 24—39.
проведении последними самостоятельных военно-политических мероприятий.
Во-первых, в коммюнике вашингтонского саммита та роль, которая в предыдущих решениях НАТО отводилась ЗЕС как институциональному базису ЕИБО, теперь закреплялась за Евросоюзом13. Таким образом, США и другие страны НАТО — не члены ЕС, согласились признать Евросоюз главным действующим лицом европейской автономной военно-политической интеграции. Во-вторых, в том же коммюнике было зафиксировано, что Евросоюз будет иметь быстрый, легко осуществимый доступ (ready access) к коллективным средствам и возможностям НАТО, необходимым ЕС для его самостоятельных военных операций14. Более того, в документе содержался термин «презумпция доступности» (presumption of availability) для ЕС таких средств и возможностей15. Предполагалось, что роль руководителя такой гипотетической операции будет изначально закреплена за заместителем командующего войсками НАТО в Европе, пост которого, по установленному в блоке порядку, занимает генерал одной из европейских армий.
Все это было серьезным шагом американцев навстречу европейским планам. Вашингтон не стал возражать против передачи функций ответственной за ЕИБО структуры от ЗЕС к ЕС, хотя мог это сделать на том основании, что в Евросоюз входит гораздо больше государств, чем в ЗЕС, причем часть из этих «дополнительных» стран не обладает членством в НАТО.
Кроме того, терминология, использовавшаяся в коммюнике для обозначения обязательств НАТО перед европейцами по предоставлению последним сил и средств блока для осуществления автономных операций, намеренно была еще более усилена и конкретизирована (свидетельством чему является термин «презумпция доступности»).
Однако уступки со стороны США европейским партнерам16 сопровождались другими условиями, которые по совокупности пред-
13 Final Communiqué. North Atlantic Council summit. Washington, 24 April 1999. Par. 9, 10.
14 Ibid. Par. 9 (a).
15 Ibid. Par. 10 (b).
16 Необходимо оговориться, что кроме США данные документы, разумеется, были подписаны и всеми другими 18 странами НАТО, 8 из которых (учитывая США) не состояли в Евросоюзе. Следовательно, можно говорить о том, что договоренности об автономных действиях ЕС с использованием средств НАТО были достигнуты между 11 членами блока, участвовавшими в Евросоюзе, с одной стороны, и 8 странами НАТО, не входившими в ЕС, — с другой. Однако, принимая во внимание политический вес и влияние США в НАТО в целом и тем более в рамках группы стран, не входивших в ЕС, не будет большим преувеличением сказать, что единственным принципиально важным партнером стран Северо-Атлантического альянса — членов ЕС в данном контексте был именно Вашингтон.
ставляли собой единое встречное требование. Оно заключалось в безусловном признании того, что, независимо, под чьим руководством будут предприниматься самостоятельные европейские оборонные проекты — ЗЕС или ЕС, в любом случае право первого решения в этих вопросах будет принадлежать НАТО (а по сути — Соединенным Штатам). Именно этот смысл несла в себе формулировка о том, что операции ЕС могут осуществляться лишь там, где «альянс в целом не будет задействован». Она означала, что в случае возникновения где-либо в мире кризисной ситуации, в которой европейцы посчитают необходимым участвовать, руководство НАТО (и США) сначала должно будет решить, нет ли такой необходимости и для альянса в целом. И лишь после отказа от участия всей НАТО должно было бы последовать решение о предоставлении коллективных сил и средств альянса («отделяемых, но не отдельных») во временное распоряжение Евросоюза, а по сути — под управление заместителя главнокомандующего войсками НАТО в Европе.
Указанный консенсус, достигнутый между странами НАТО — членами ЕС и государствами блока, не входившими в Евросоюз, получил условное наименование «Берлин плюс». Подразумевалось, что эти договоренности являлись развитием берлинского соглашения стран НАТО 1996 г.
Очевидно, что у Соединенных Штатов были основания полагать, что урегулирование вопроса в такой форме приемлемо для всех сторон, поскольку все решения в НАТО принимаются единогласно.
Однако уже 3—4 июня 1999 г. состоялась встреча на высшем уровне стран-членов Евросоюза в Кельне, на которой была принята «Декларация Европейского Совета об усилении общей европейской политики в сфере безопасности и обороны»17, и содержание ее серьезно контрастировало с результатами апрельского саммита НАТО. Особый акцент в ней делался на усилении военно-политической самостоятельности Евросоюза.
В частности, одним из важных результатов кельнской встречи стало закрепление в официальном лексиконе понятия «Европейская политика в сфере обороны и безопасности» (ЕПБО) взамен ранее применявшегося сочетания «Европейская идентичность в сфере обороны и безопасности» (ЕИБО). Очевидно, что термин «политика» является более амбициозным, чем «идентичность», так как предполагает некие действия на основе общих принципов и целей. В практическом смысле разница между ЕИБО и ЕПБО со-
17 Declaration of the European Council on Strengthening the Common European Policy on Security and Defence. European Council. Cologne, 3—4 June 1999 // From St-Malo to Nice. European defence: core documents. Chaillot Papers 47. Paris. May 2001. P. 41—45.
стояла в том, что первая являлась региональным проектом НАТО, «европейской опорой» в общих рамках альянса, а вторая уже изначально была задумана как мероприятие Евросоюза. Впоследствии понятие ЕПБО было прочно ассоциировано именно с европейскими интеграционными проектами, автономными не в рамках НАТО, а от НАТО. Термин же ЕИБО в декларации по итогам кельнского саммита вообще не применялся.
В целом итоги саммита породили в администрации США ощущение, что европейцы нарушили консенсус, достигнутый в апреле 1999 г. По мнению бывшего представителя США при НАТО Р. Хантера, основные вопросы у американцев вызвали даже не амбициозные декларации об усилении роли ЕС в мире, а то обстоятельство, что в кельнских документах были повторена одна часть вашингтонского консенсуса, но оставлена без внимания другая. В частности, исчезли обязательные с американской точки зрения («ритуальные», как их называет Р. Хантер)18 заявления о главенстве НАТО в принятии решений относительно того, начинать какую-либо операцию силами всего блока или отдать ответственность за нее Евросоюзу. Тем самым обязательства США оставались в силе, а о встречных обязательствах ЕС европейцы предпочли не упоминать. Как резюмировал Р. Хантер: «Неудивительно, что администрация США пришла к выводу, что Евросоюз нарушил доверие по данному вопросу»19.
В литературе распространено мнение, что такой демонстративный поворот ведущих европейских стран к военно-политической самостоятельности произошел под влиянием косовской кампании, которая выявила стремительно нарастающее технологическое и профессиональное отставание армий европейцев от вооруженных сил США. Как следствие, со стороны Вашингтона последовали упреки по адресу европейцев в том, что те не могут или не хотят брать на себя сравнимую с США долю затрат в этом военном конфликте. В свою очередь, эти упреки вызвали ответную реакцию со стороны ряда европейских политиков и военных. Их особенно раздражало, что США прямолинейно стремились навязать союзникам свою волю и свое видение в ходе операции против Югославии20.
Судя по всему, в последующие несколько месяцев проходили напряженные трансатлантические переговоры по этой теме. Это стало очевидно после того, как 7 октября 1999 г. развернутую и до-
18 HunterR.E. Op. cit. P. 56.
19 Ibid. P. 57.
20 Bozo F. The Effects of Kosovo and the Danger of Decoupling // Defending Europe: The EU, NATO and the Quest for European Autonomy / Ed. by J. Howorth, J. Keeler. N.Y.; Basingstoke, 2003. P. 61—77; Howorth J., Keeler J. The EU, NATO and the Quest for European Autonomy // Defending Europe: The EU, NATO and the Quest for European Autonomy... P. 12; HunterR.E. Op. cit. P. 55.
вольно откровенную негативную оценку европейским оборонно-интеграционным проектам публично дал заместитель госсекретаря США С. Тэлботт. В ходе своего выступления в Лондоне он изложил основные претензии американской администрации в отношении кельнских инициатив21.
Во-первых, С. Тэлботт признал наличие сильного недовольства как со стороны европейцев, так и США, существующим балансом (точнее дисбалансом) сил и влияния в рамках НАТО. В то же время С. Тэлботт счел нужным подчеркнуть, что взаимное осознание «существующей асимметрии в трансатлантических отношениях» началось не с косовского кризиса, а значительно раньше. Соответственно процесс «ребалансировки» был начат после принятия решений о ЕИБО в Берлине в марте 1996 г. По мнению американского дипломата, косовская кампания «серьезнейшим образом подтвердила масштабы дисбаланса, и тем самым она должна подстегнуть нас к тому, чтобы удвоить наши усилия по исправлению ситуации, которые мы начали в Берлине»22. Таким образом, С. Тэлботт попытался «канализировать» возникшее после Косово недовольство европейцев делами в НАТО не в сторону большей самостоятельности от альянса, а в сторону активизации их деятельности по исполнению решений, принятых ранее в НАТО.
Наиболее яркой частью выступления заместителя госсекретаря стало заявление о жестком неприятии европейских попыток самостоятельной от НАТО военно-политической интеграции: «Мы бы не хотели видеть ЕИБО, которое сначала зарождается внутри НАТО, но затем вырастает за пределы НАТО и в конце концов уходит от НАТО, так как это приведет к созданию ЕИБО, которое сначала будет дублировать НАТО, а в конечном счете сможет конкурировать с ним». Эти слова стали широко известны в качестве наиболее четко артикулированной и недвусмысленной американской оппозиции в отношении европейским проектам. Кроме того, в речи С. Тэлботта эта оппозиция выразилась и в том, что он ни разу не употребил аббревиатуру ЕПБО (ESDP), принятую на саммите в Кельне, а предпочел упорно именовать европейский оборонный проект ЕИБО (ESDI). Претензии США в отношении саммита в Кельне С. Тэлботт разъяснил следующим образом. По его словам, принятая там декларация «подразумевает, что позицией Европы «по умолчанию» будут [военно-политические] действия за рамками альянса, ...а не с помощью альянса»23.
21 Talbott S. America's Stake in a Strong Europe. Remarks at the Royal Institute of International Affairs. London. October 7, 1999 // From St-Malo to Nice. European defence: core documents. Chaillot Papers 47. Paris. May 2001. P. 54—59.
22 Ibid. P. 55.
23 Ibid. P. 56.
Выступление американского дипломата продемонстрировало, что несмотря на четырехмесячную паузу в публичном обмене мнениями, за время, прошедшее после кельнского саммита, США и европейцам не удалось согласовать позиции, иначе высказывания столь высокопоставленного американского дипломата не были бы такими категоричными.
В пользу такого предположения свидетельствуют и несколько резолюций конгресса США, выдвинутых в тот же период. Так, в ноябре 1999 г. сенат и палата представителей приняли каждый по резолюции, в которых выражали однозначную поддержку НАТО и критиковали европейские оборонные инициативы практически в тех же выражениях, что и американские дипломаты24. В частности, в сенатской резолюции были в развернутом виде вновь изложены все требования, которые выдвигала европейцам М. Олбрайт еще после саммита в Сен-Мало. В ходе слушаний сенатор Дж. Байден25 очень лаконично изложил всю суть американских опасений, заявив: «Наибольшая опасность состоит в том, что ЕИБО может быть сформирована как альтернатива НАТО при проведении операций, не относящихся к ст. 5» (Североатлантического договора). Сенатская резолюция была принята единогласно. Это была своеобразная демонстрация, призванная показать европейцам единство американского политического класса в данном вопросе и тем самым стать элементом дипломатического воздействия.
Как показали дальнейшие события, такое воздействие со стороны США достигло своей цели, что, впрочем, неудивительно. Как отмечают американские авторы, близко знакомые с европейским направлением деятельности госдепартамента, в течение второй половины 1999 г. давление на европейцев со стороны Вашингтона нарастало26. Причем, по свидетельству Р. Хантера, важную роль в усилиях США сыграла поддержка со стороны Лондона27. Очевид-
24 См. резолюцию палаты представителей: H. Res. 59: "Expressing the sense of the House of Representatives that the United States remains committed to the North Atlantic Treaty Organization (NATO)". Congressional Record: November 02, 1999 (House of Representatives). P. H11212; Резолюцию сената: S. Res. 208: "Expressing the sense of the Senate regarding United States policy toward the North Atlantic Treaty Organization and the European Union, in light of the Alliance's April 1999 Washington Summit and the European Union's June 1999 Cologne Summit". November 8, 1999. U.S. Government Printing Office // http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/BILLS-106sres208ats/pdf/BILLS-106sres208ats.pdf
25 Будущий вице-президент в администрации президента Б. Обамы.
26 HunterR.E. Op. cit. P. 58; Armitage D.T., Jr. Enduring dilemmas: sources ofAmeri-can ambivalence toward European defense autonomy, EDC and ESDP in comparative perspective. Diss. University of Maryland, 2005. P. 137 // http://drum.lib.umd.edu/bit-stream/1903/2931/1/umi-umd-2722.pdf (Д. Армитадж начиная с 2001 г. работал в аналитических структурах госдепартамента на европейском направлении и непосредственно занимался ЕПБО).
27 Hunter R.E. Op. cit. P. 58.
но, что это был пример использования Великобританией ее тактики балансирования в контексте трансатлантических отношений. Сначала, в связи с соглашением в Сен-Мало Лондон довольно неожиданно для США28 пошел на изменение своей многолетней позиции неприятия европейских автономистских устремлений в оборонной сфере, а через год, наоборот, поддержал Вашингтон в том, чтобы привести ситуацию в приемлемое для США состояние. Тем самым, как минимум, была продемонстрирована важность британской позиции и для США, и для континентальных европейцев.
В целом роль Великобритании в этих трансатлантических дебатах была не менее самостоятельной и значимой, чем роль США или континентальных европейских держав. Она заслуживает отдельного изучения. (В рамках данной статьи можно кратко отметить, что одним из мотивов, побудивших правительство Т. Блэра изменить политику Великобритании и подписать соглашение в Сен-Мало, было желание сохранить влиятельные позиции в рамках Евросоюза после того, как Лондон отказался присоединяться к единой европейской валюте. Таким образом, британская инициатива в оборонной сфере была выдвинута в качестве своего рода «компенсации»29.)
25 ноября 1999 г. в Лондоне состоялась встреча Ж. Ширака и Т. Блэра. Темой саммита были вопросы ЕПБО и НАТО. По итогам встречи была обнародована совместная декларация, впоследствии ставшая основой для решений, принятых уже в декабре 1999 г. на уровне Евросоюза в Хельсинки.
Основным итогом лондонской встречи было предложение о создании в будущем объединенного европейского военного формирования, построенного по принципу армейского корпуса, численностью до 50—60 тыс. военнослужащих.
Другим важнейшим итогом этой встречи стали заявления относительно взаимоотношений между европейскими оборонными планами и НАТО. В совместной декларации двух лидеров отмечалось: «НАТО остается фундаментом нашей коллективной обороны и продолжит играть важную роль в урегулировании кризисов. Мы ожидаем от НАТО и ЕС, что они выработают тесные и доверитель-
28 Armitage D.T., Jr. Op. cit. P. 134—135.
29 См., например, выступление бывшего высокопоставленного сотрудника министерства обороны Великобритании, а затем влиятельного аналитика М. Кинла-на: Quinlan M. Atlanticism and European Defence. Remarks of Sir Michael Quinlan. The Atlantic Council of the United States, 08 December 2000. P. 2 // http://www.acus. org/docs/001208-Michael_Quinlan_Atlanticism_European_Defence.pdf
См. также: Dover R. The EU's Foreign, Security, and Defence Policies // European Union politics / Ed. by M. Cini. Oxford, 2007. P. 244 // http://ru.scribd.com/doc/112301745/ Michelle-Cini-European-Union-Politics-2007
ные отношения»30. А Т. Блэр заявил по итогам встречи, что предложенный им вместе с Ж. Шираком проект «не имеет отношения к созданию единой европейской армии под единым командованием и не является попыткой в какой-либо форме вытеснить НАТО или как-то конкурировать с ней»31. Примечательно, что в тот же период со сходными успокаивающими США заявлениями выступил вновь назначенный генеральный секретарь самой НАТО, бывший британский министр обороны Дж. Робертсон32.
Аналогичные заверения о необходимости «полномасштабных консультаций, сотрудничества и открытости между НАТО и ЕС» во множестве содержались в итоговых документах саммита Евросоюза, который прошел в Хельсинки 10—11 декабря 1999 г.33 В них присутствовала и «ритуальная» для США фраза, что европейские операции будут проводиться лишь «там, где не будет задействовано НАТО целиком»34.
Вашингтон позитивно отреагировал на эти изменения в европейской позиции. Заместитель госсекретаря С. Тэлботт через несколько дней после хельсинкского саммита фактически объявил о завершении периода трений в трансатлантических отношениях: «Хельсинки представлял собой, с нашей точки зрения, шаг, даже несколько шагов, в правильном направлении. Мы приветствуем факт... признания в Хельсинки того, что центральная роль в коллективной обороне и в урегулировании кризисов принадлежит НАТО, и что ЕС может действовать "там, где не будет задействован альянс целиком"»35.
Тем самым завершился первый этап дебатов между США и ведущими европейскими державами относительно перспектив усиления автономии и интеграции Евросоюза в оборонной сфере. Правда, как показало дальнейшее развитие ситуации, разногласия были исчерпаны отнюдь не полностью, и весьма быстро начали проявляться новые противоречия.
30 Joint Declaration by the British and French Governments on European Defence, 25 November 1999. Цнт. no: Oakes M. European Defence: From Pörtschach to Helsinki. House of Commons Library research paper 00/20. U.K. Parliament. 21 February, 2000. P. 30 // http://www.parliament.uk/documents/commons/lib/research/rp2000/rp00-020.pdf
31 Ibidem.
32 Summit backs Euro force. BBC News. 26 November, 1999 // http://news.bbc.co. uk/2/hi/uk_news/politics/536638.stm
33 Helsinki European Council, Presidency Conclusions. December 10—11, 1999. Par. II: Common European Policy on Security and Defence. Point 28 // From St-Malo to Nice. European defence: core documents. P. 82.
34 Ibid. Point 27 // Ibidem.
35 Talbott S. The State of the Alliance: An American Perspective. Address at the North Atlantic Council. Brussels. December 15, 1999 // http://1997-2001.state.gov/www/policy_ remarks/1999/991215_talbott_nac.html
События декабря 1998 — декабря 1999 гг. примечательны с точки зрения общей оценки эволюции системы международных отношений в постбиполярном мире. Как известно, вопреки многим прогнозам начала 1990-х гг., один из элементов прежней, биполярной системы надолго пережил ее саму. Однако этот элемент, т.е. Западный, трансатлантический блок, воплощением которого является НАТО, испытывал определенное ослабление своей прежней сплоченности. И причиной этого ослабления служили те самые факторы, которые, как предполагали многие наблюдатели после завершения «холодной войны», должны были бы разрушить НАТО, но так и не разрушили. Отсутствие общей угрозы странам Запада привело к тому, что была поставлена под вопрос основа их военно-политического единства. Изложенные выше сюжеты, связанные с ЕИБО/ЕПБО, демонстрируют эти процессы в их практическом воплощении. Невозможно представить, чтобы в период «холодной войны», особенно после Суэцкого кризиса, европейцы стали бы всерьез ставить вопрос об автономных от США действиях в некоей кризисной ситуации, пусть и низкой интенсивности. Тогда они неизбежно столкнулись бы с противодействием СССР, и американская поддержка была бы совершенно необходима.
События, последовавшие за соглашением в Сен-Мало, также позволяют сделать предположение и о том, почему указанное ослабление сплоченности НАТО не дошло до логического конца и не привело к распаду альянса. Судя по всему, если бы отношения в альянсе в период «холодной войны» строились исключительно на совместной заинтересованности союзников в наличии мощной организации коллективной обороны от внешней угрозы, то после исчезновения угрозы альянс действительно распался бы. Однако, как показала практика, эти отношения также базировались на устойчивом военно-политическом доминировании США над союзниками, которое сложилось еще в период Второй мировой войны. Это доминирование, как мы видели, заключалось в способности на дипломатическом уровне навязать европейцам приемлемые для США решения вопросов (как это произошло к концу 1999 г.), затрагивавших основы американского лидерства в трансатлантических отношениях.
И, разумеется, подобное дипломатическое давление не могло бы быть столь эффективным, если бы европейцы должным образом материально подкрепляли свои политические амбиции. Как отмечал Р. Хантер в связи с решениями хельсинкского саммита ЕС, с точки зрения НАТО, европейские оборонные амбиции были вполне умеренными: «...формирование численностью до 60 тыс. человек нельзя было рассматривать как конкурента для НАТО
в решении сколько-нибудь серьезной военной задачи»36. Как показали дальнейшие события, и эти амбиции оказались реализованными лишь отчасти.
Таким образом, на практике все европейские оборонные инициативы проявлялись исключительно в политико-дипломатической сфере, где у США был мощный исторически сформировавшийся перевес.
Список литературы
1. Armitage D.T., Jr. Enduring dilemmas: sources of American ambivalence toward European defense autonomy, EDC and ESDP in comparative perspective. Diss. University of Maryland, 2005 // http://drum.lib.umd.edu/bitstream/ 1903/2931/1/umi-umd-2722.pdf
2. Defending Europe: The EU, NATO and the Quest for European Autonomy / Ed. by J. Howorth, J. Keeler. N.Y; Basingstoke, 2003.
3. Donfried K., Gallis P. European Security: The Debate in NATO and the European Union. Congressional Research Service (CRS). Report to Congress, RL30538. April 25, 2000 // http://www.fas.org/man/crs/crseu.htm
4. European Union politics / Ed. by M. Cini. Oxford, 2007 // http://ru. scribd.com/doc/112301745/Michelle-Cini-European-Union-Politics-2007
5. Giegerich B., Pushkina D., Mount A. Towards a Strategic Partnership? The US and Russian Response to the European Security and Defense Policy // Security Dialogue. Vol. 37, N 3. Sept. 2006.
6. HeisbourgF. European defence takes a leap forward. NATO Review. Vol. 48, N 1. Spring — Summer 2000 // http://www.nato.int/docu/review/2000/0001-03. htm
7. Hunter R.E. The European Security and Defense Policy: NATO's Companion — or Competitor? RAND, Santa-Monica, 2002.
8. Pierre A.J. Can Europe's security be "decoupled" from America? // Foreign Affairs. Vol. 51, N 4. 1973.
9. Sloan S.R. NATO: July 1997 Madrid Summit Outcome. Congressional Research Service (CRS). Report to Congress, 97-443 F July 14, 1997.
Поступила в редакцию 24 апреля 2013 г.
36 Hunter R.E. Op. cit. P. 67.
