Эффективность осуществления государственных закупок в бюджетных учреждениях: методический аспект Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Бухгалтерский учет в бюджетных Accounting in Budgetary

и некоммерческих организациях 16 (2018) 11-18 and Non-Profit Organizations

pISSN 2079-6714 Учет и отчетность бюджетных учреждений

eISSN 2311-9411

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЯХ: МЕТОДИЧЕСКИЙ АСПЕКТ*

Татьяна Георгиевна ШЕШУКОВА

доктор экономических наук, профессор кафедры учета, аудита и экономического анализа, Пермский государственный национальный исследовательский университет, Пермь, Российская Федерация

История статьи:

Получена 09.01.2018 Получена в доработанном виде 17.01.2018 Одобрена 25.01.2018

Ключевые слова:

государственные закупки, эффективность, контрактная система, бюджетное учреждение

Аннотация Аннотация

Предмет. Эффективное функционирование системы закупок закладывает основу социально-экономического развития за счет стимулирования российских производителей и поддержания необходимого соответствия между общественными потребностями и необходимыми финансовыми ресурсами для их удовлетворения. Действующее законодательство в сфере государственных закупок ставит во главу угла обеспечение максимальной прозрачности и открытости закупок на разных стадиях их осуществления. При этом как само определение эффективности, так и то, каким образом она может быть измерена, законодательно не определено. В то же время на сегодня не сложилась и практика оценки эффективности осуществления государственных закупок бюджетными учреждениями.

Цели. Анализ методик оценки эффективности осуществления государственных закупок в бюджетных учреждениях, а также разработка методики оценки относительно конкретной закупки.

Методология. Использовались методы логического и экспертного анализа. Результаты. В статье представлены методики расчета значений показателей выполнения планов при проведении закупок, расчета показателей конкурентов, соблюдения законодательства при осуществлении закупки, оценки закупаемых товаров, работ, услуг, оценки дисциплины исполнения контрактов. Разработаны показатели и их алгоритмы для оценки эффективности осуществления закупок в бюджетных учреждениях.

Выводы. Представленные методики оценки эффективности государственных закупок с учетом особенностей деятельности бюджетных учреждений основываются исключительно на общедоступной информации, размещенной на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок и не требуют получения дополнительной информации из иных источников.

Область применения. Разработанные методики и алгоритмы направлены на повышение самой системы государственных закупок и могут быть рекомендованы для использования бюджетными учреждениями.

© Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ, 2018

Государственные и муниципальные заказчики в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации осуществляют закупки товаров, работ, услуг из средств государственного бюджета1 всех уровней и средств на основе контрактов, размещенных на конкурсной основе [1, 2]. Поскольку производятся большие объемы государственных закупок, то актуальна

* Статья подготовлена по материалам журнала «Международный бухгалтерский учет», 2018, т. 21, вып. 3.

1 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 27.11.2017).

задача разработки методики оценки их эффективности.

Законом о контрактной системе установлена цель: повышение эффективности осуществления государственных закупок. При этом само определение эффективности закупки отсутствует. В этой связи и возникает вопрос о том, каким образом необходимо оценить эффективность закупок [3, 4].

На протяжении нескольких лет в российской практике оценка государственных закупок проводилась на основе снижения цены

контракта, и в соответствии с этим были разработаны Методические рекомендации Минэкономразвития и Минфина России.

Первая методика оценки эффективности закупок основывается исключительно на ценовых показателях. Игнорируются качественные характеристики товаров, работ и услуг, а также оценка результативности закупки. В данном случае она сводится только лишь к определению экономии расходования средств2.

Что касается методики Минфина России, то наряду с ценовыми показателями также рассматриваются и другие показатели такие, как доля конкурсов в общем объеме закупок, доля закупок у единственного поставщика и т.д.

Также методические рекомендации содержат показатели экономии бюджетных средств: прямые и организационные затраты. Однако не указывается, какие именно затраты нужно классифицировать как организационные3.

Отечественными учеными также разработаны собственные методики оценки эффективности. Согласно методике А.Е. Лапина, О.В. Киселевой и Е.Л. Кумунджиевой [5] определяется как размер экономии от осуществления закупки, так и интегральный показатель эффективности осуществления закупок, включающий в себя показатели выполнения планов, обоснованности начальной цены контрактов, доли конкурентных закупок, соблюдения законодательства, оценки дисциплины исполнения контрактов.

Однако методика не учитывает особенностей функционирования бюджетной системы и нормативного регулирования системы государственных закупок.

Методика А.А. Налбандян [6] акцентирует внимание на оценке затрат, связанных с заключением и исполнением контракта, исходя из трудоемкости конкурентной

2 «О методических рекомендациях по оценке эффективности проведения конкурсов на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд»: письмо Минэкономразвития РФ от 27.03.2003 № АШ-815/05.

URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc&base=EXP&n=313107#0

3 Комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления по реализации Федерального закона

от 08.05.2010 № 83-ФЗ. URL:

http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_100193/

процедуры. Данная методика также имеет свои недостатки, в частности не учитывает особенностей деятельности конкретного учреждения, акцентируя внимание лишь на затратах труда по подготовке и осуществлению закупки [7].

Методика Т.Г. Шешуковой и А.А. Мальцевой [8] также акцентирует внимание на нахождении интегрального показателя эффективности закупок. Расчет показателей эффективности государственных закупок включает два основных блока: эффективность организации закупки и эффективность использования приобретенного оборудования.

Данная методика учитывает многие особенности процесса подготовки и осуществления закупки, однако целиком и полностью разработана в отношении государственных национальных исследовательских университетов. Указывается также и на необходимость правильно классифицировать доходы и расходы в налоговом учете организации [9, 10].

Таким образом, в российской практике разработаны различные методики оценки эффективности закупок. При этом, несмотря на то, что каждая из методик несовершенна, различные подходы к оценке эффективности имеют научную ценность и важное значение для последующих исследований.

Разработанная нами методика включает систему расчетов шести показателей, предназначена непосредственно для бюджетных учреждений и дает возможность дать оценку эффективности осуществленных закупок по каждому контракту.

Анализ проводится с точки зрения рациональности расходования бюджетных средств, правильности осуществления процедуры закупки.

Кроме того, методика основывается на информации, которая размещена на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупоки, соответственно, не требует получения дополнительной информации из прочих источников.

Далее приведем методику расчета шести показателей.

1. Показатель выполнения планов при проведении закупок (П1)

Система планирования является важным этапом осуществления закупки. Показатель говорит об отклонении проведенных закупок от первоначально запланированных вследствие неосуществления запланированных закупок, проведения незапланированных закупок, изменения в количественном и ценовом измерении, изменения сроков.

Поскольку рассчитать данный показатель не представляется возможным, то ему присваиваются следующие значения (экспертная оценка):

• 0,2 - отмена закупок, опубликованных в первоначальном плане-графике;

• 0,4 - опубликование извещения о закупке в случае изменения планируемых сроков приобретения, способа осуществления закупки, срока исполнения контракта, опубликованных в первоначальной версии плана-графика;

• 0,6 - опубликование извещения о закупке с существенным увеличением или уменьшением количества либо цены закупаемого товара, работы, услуги или в случае возникновения непредвиденных обстоятельств, которые ведут к изменениям первоначальной версии плана-графика;

• 0,8 - опубликование извещения о закупке с изменениями версии плана-графика вследствие образовавшейся экономии, полученной при осуществлении закупок;

• 1 - опубликование извещения о закупке в полном соответствии с первоначальным планом-графиком или опубликование извещения о закупке с увеличением или уменьшением количества либо цены закупаемого товара, работы, услуги в пределах 10% от параметров, установленных первоначальным планом-графиком.

2. Показатель конкурентных закупок (П2)

Важным фактором для повышения эффективности системы государственных закупок является сокращение доли закупок у единственного поставщика. При этом полностью исключить закупки у

единственного поставщика не представляется возможным, поскольку они выступают своего рода «подушкой безопасности», когда выделяется дополнительное финансирование, и вносятся изменения в план финансово-хозяйственной деятельности. Также следует отметить, что до заключения контракта с единственным поставщиком, производится расчет начальной (максимальной) цены контракта и контракт заключается по наименьшей из представленных цен.

Поскольку данный показатель также невозможно рассчитать, то ему присваиваются следующие значения (экспертная оценка автора):

• 0,3 - при заключении контракта с единственным поставщиком по результатам несостоявшихся конкурентных процедур при наличии лишь одного участника;

• 0,5 - при проведении закупки у единственного поставщика;

• 0,7 - при заключении контракта по результатам состоявшихся конкурсов, аукционов, запросов котировок с числом участников конкурентной закупки менее трех;

• 1 - при заключении контракта по результатам состоявшихся конкурсов, аукционов, запросов котировок с числом участников конкурентной закупки не менее трех.

3. Показатель соблюдения законодательства при осуществлении закупки (П3)

Отсутствие нарушений и ошибок в процессе осуществления государственных закупок является важным элементом процесса построения эффективной контрактной системы.

Показатель П3 учитывает факт наличия выявленных нарушений в процессе осуществления государственных закупок у заказчика.

Показателю присваивается значение (экспертная оценка автора):

• 0,3 - при наличии нарушений и ошибок, установленных по итогам рассмотрения жалоб участников закупки, повлекших отмену закупки с привлечением к административной ответственности членов

комиссии, либо по результатам контроля органа исполнительной власти по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов, также с привлечением к административной ответственности;

• 0,6 - при наличии нарушений и ошибок, установленных по итогам рассмотрения жалоб участников закупки либо по результатам контроля органа исполнительной власти по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов, не приводящих к отмене закупки и мерам административного воздействия членов комиссии;

• 1 - при соблюдении требований законодательства.

4. Показатель (коэффициент) экономии

расходования бюджетных средств (П4)

Определяется по формуле

Э =

С -С

нач_кон

С

(1)

где Снач - начальная цена, опубликованная в извещении;

Скон - цена, по которой контракт был заключен.

В зависимости от величины полученной экономии показатель экономии расходования бюджетных средств будет принимать следующие значения (табл. 1).

Значение экономии бюджетных средств позволяет сделать выводы о степени рациональности использования бюджетных средств. Например, если по результатам проведения конкурентных процедур получили значение

Э = 0 (конкурентная процедура признана несостоявшейся), то в данном случае экономия бюджетных средств не достигнута. В связи с этим возможными действиями заказчика по повышению эффективности могут быть дополнительное изучение рынка, привлечение поставщиков.

Если показатель экономии 0 < Э ^ 0,5, то необходимо дополнительное изучение рынка, привлечение поставщиков, однако, возможно,

что заказчиком очень точно определена начальная цена контракта.

Если показатель экономии 0,5 < Э ^ 0,1, то действия заказчика не нуждаются в дополнительных корректировках.

Если 0,1 < Э ^ 0,25, то можно сделать вывод о высокой эффективности работы заказчика, но следует обратить внимание на исполнение контракта поставщиком.

Особое внимание следует уделить закупкам с необоснованной эффективностью, если показатель экономии Э > 0,25. Такая высокая экономия может быть результатом недобросовестных действий победителя или неверного расчета начальной (максимальной) цены контракта в результате существенного завышения начальной цены контракта.

5. Показатель оценки закупаемых товаров, работ, услуг (П5)

Максимальное значение показателя складывается из суммы следующих значений:

- если осуществлена поставка товара, выполнены работы, оказаны услуги, то показателю присваивается 0,3 балла;

- если осуществлена приемка товара, выполненных работ или оказанных услуг с подписанием двустороннего акта приема либо с заключением проведенной экспертизы, то показателю присваивается еще 0,4 балла;

- если по итогам поставки отсутствуют зафиксированные в акте приемки товаров, работ, услуг претензии к поставщику, исполнителю, то показателю присваивается еще 0,3 балла;

- если имеются претензии, и они выполнены в течение определенного контрактом времени поставки товара, выполнения работ, оказания услуг, то показателю присваивается значение 0,3 балла.

6. Показатель оценки дисциплины исполнения контрактов (П6)

Для объективной оценки эффективности осуществления закупки необходимо оценить дисциплину исполнения контрактов.

В процессе анализа выявляются наличие нарушений условий контракта, а также их влияние на его действие.

Максимальное значение показателя складывается из суммы следующих значений:

- если по результатам конкурсных процедур и в результате закупки у единственного поставщика контракт заключен, показателю присваивается 0,2 балла;

- если контракт исполнен в полном соответствии с его условиями (сроки, количество, качество товаров, работ, услуг, своевременная оплата), т.е. при отсутствии штрафных санкций, то показателю присваивается еще 0,4 балла;

- если контракт не был расторгнут по соглашению сторон при отсутствии штрафных санкций, то показателю присваивается еще 0,2 балла;

- если контракт не был расторгнут в одностороннем порядке без фактически понесенного ущерба, обусловленного расторжением контракта, то показателю присваивается еще 0,2 балла.

Итоговый показатель комплексной оценки эффективности осуществления закупки рассчитывается путем суммирования значений и весовых коэффициентов по каждому из названных показателей по формуле

Э = 0,1 * П1 + 0,05 * П2 + 0,15 * П3 + (2) + 0,3 * П4 + 0,2 * П5 + 0,2 * П6

где П - весовые коэффициенты.

Чем выше значение итогового показателя П, тем эффективнее оценивается осуществление государственных закупок.

Как видно из табл. 2 и предложенной модели, максимальное значение показателя эффективности закупок равно единице, а минимальное - нулю. На основании этого все закупки ранжируются по степени эффективности. Соответственно, могут быть выделены эффективная, умеренно эффективная, неэффективная и неудовлетворительная закупки.

Такая оценка осуществления закупок позволит сравнить итоговые показатели по каждой закупке, а также оценить их значение и динамику

и, соответственно, выявить «проблемные» места при осуществлении закупки.

Для определения значения необходимых показателей также была разработана отчетная форма - Информация об осуществлении закупки, которая является информационной базой для оценки эффективности осуществления закупки. Она представляет собой интегрированный документ из отчетных форм по каждому этапу осуществления закупки, опубликованных на сайте информационной системы в сфере закупок, и, соответственно, включает в себя следующие блоки.

1. Сведения о позиции плана-графика.

2. Сведения об участниках закупки.

3. Сведения о контрольных мероприятиях.

4. Сведения о полученной экономии.

5. Сведения о закупаемых товарах, работах, услугах.

6. Сведения о дисциплине исполнения контракта.

Далее рассмотрим предложенную методику оценки эффективности государственных закупок на примере закупки стройматериалов ФГБОУ ВО «ПГНИУ» (табл. 3).

Чтобы определить, насколько эффективна закупка, проведем анализ эффективности по предложенной методике. Расчеты каждого показателя представлены в табл. 4.

Таким образом, получив значения каждого показателя, можно определить итоговый показатель эффективности закупки стройматериалов:

Э = 0,1 * П1 + 0,05 * П2 + 0,15 * П3 + + 0,3 * П4+0,2 * П5 +0,2 * П6 = 0,1 * 0,7 + . + 0,05 * 1 + 0,15 * 1+0,3 * 1 + 0,2 * 0,6+0,2 * 1

Из полученного значения итогового показателя следует, что данная закупка является умеренно эффективной.

Таким образом, предложенная методика помогает анализировать эффективность конкретной закупки, отслеживать динамику итогового показателя за определенный промежуток времени, выявлять недостатки при осуществлении закупки.

Таблица 1

Градация показателя экономии расходования бюджетных средств в зависимости от полученной экономии

Величина экономии (Э) Показатель экономии расходования бюджетных

средств (П4)

Э = 0 0,3

0 < Э ^ 0,5 0,5

0,5 < Э ^ 0,1 0,7

0,1 < Э ^ 0,25 1

Э > 0,25 0,5

Источник: авторская разработка

Таблица 2

Оценка итогового показателя эффективности закупки

Итоговый показатель эффективности (П), баллы Оценка эффективности осуществления закупки

0,90 - 1,00 Эффективная

0,60 - 0,89 Умеренно эффективная

0,40 - 0,59 Неэффективная

0,00 - 0,39 Неудовлетворительная

Источник: авторская разработка

Таблица 3

Исходная информация для оценки эффективности закупки на поставку стройматериалов

Объект закупки Поставка стройматериалов

Дата и время начала подачи заявок 13.12.2016 14:53

Дата проведения аукциона в электронной форме 26.12.2016

Начальная (максимальная) цена контракта 727 819,00 руб.

Участник, с которым был заключен контракт Закрытое акционерное общество «Промкомплект»

Цена контракта 618 645,15 руб.

Источник: информация ПГНИУ

Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях Accounting in Budgetary 16 (2018) 11-18 and Non-Profit Organizations

Таблица 4 Расчет показателей для оценки эффективности закупки стройматериалов

Показатель Обоснование расчета Значение

П1 - показатель выполнения планов при проведении закупок Опубликование извещения о закупке с изменениями первоначальной версии плана-графика в связи с возникновением непредвиденных обстоятельств 0,6

П2 - показатель конкурентных закупок По результатам проведения электронного аукциона в количестве пяти участников контракт заключен 1

П3 - показатель соблюдения законодательства при осуществлении закупки Нарушения и ошибки не установлены по результатам контроля органа исполнительной власти по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов, жалобы участников закупки, приведшие к отмене закупки с привлечением к административной ответственности членов комиссии, отсутствуют 1

П4 - показатель экономии расходования бюджетных средств Снач-Скон = 727819,00-618645,15 = С нач = 727819,00 0 < Э ^ 0,5 Экономия от проведения данной закупки высокая, соответственно, показателю присваивается значение = 1 1

П5 - показатель оценки закупаемых товаров, работ, услуг • Осуществлена поставка товара - 0,3 балла. • Акт приема-передачи не составлен - не присваивается 0,4 балла. • По итогам поставки отсутствуют зафиксированные претензии к поставщику - 0,3 балла 0,6

П6 - показатель оценки дисциплины исполнения контрактов • По результатам проведения электронного аукциона контракт заключен - 0,2 балла. • Контракт исполнен в полном соответствии с его условиями, при отсутствии неустоек (штрафов, пеней) - 0,4 балла. • Контракт не был расторгнут по соглашению сторон - 0,2 балла. • Контракт не был расторгнут в одностороннем порядке - 0,2 балла 1

Источник: авторская разработка

Список литературы

1. Черемухин С.А. Государственные закупки: содержание и роль в развитии экономики // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2010. Вып. 2(82).

С. 31-36. URL: https://cyberleninka.ru/article/n^gosudarstvennye-zakupki-soderzhanie-i-rol-v-razvitii-ekonomiki

2. Попова О.А. Государственные закупки как эффективный инструмент регулирования развития экономии региона // Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. 2014. № 6. С. 61-63.

URL: https://cyberleninka.ru/article/n/gosudarstvennye-zakupki-kak-effektivnyy-instrument-regulirovaniya-razvitiya-ekonomiki-regiona

3. Акимов Н.А. Система государственных закупок в РФ в международном контексте / Государственные закупки: направления развития. Обзор международных практик и анализ ситуации в Российской Федерации / сост. Е. Абрамова, Б. Ткаченко. М.: Сектор, 2015.

С.10-14.

4. Глущенко А.В., Егорова Е.М. Концептуальное видение и механизм реализации функционально-стратегического бюджетирования в вузе // Международный бухгалтерский учет. 2015. № 17. С. 17-31. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/kontseptualnoe-videnie-i-mehanizm-realizatsii-funktsionalno-strategicheskogo-byudzhetirovaniya-v-vuze

5. Лапин А.Е., Киселева О.В., Кумунджиева Е.Л. Подходы к оценке эффективности контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса. 2016. № 1(34). С. 30-35. URL: http://vestmk.volbLru/upload/numbers/134/article-134-1548.pdf

6. Налбандян А.А. Закон о контрактной системе - «свет в конце тоннеля», или повышение эффективности бюджетных расходов // Вестник Томского государственного университета. Экономика. 2015. № 1(29). С. 90-101. URL: https://cyberlemnka.ra/article/n/zakon-o-kontraktaoy-sisteme-svet-v-kontse-tonnelya-ili-povyshenie-effektivnosti-byudzhetayh-rashodov-s-pomoschyu-zakona-o-kontraktnoy

7. Краснов В.Д., Козменкова С.В. Принцип непрерывности деятельности: сущность и экономическая обусловленность // Международный бухгалтерский учет. 2017. Т. 20. № 19. С. 1147-1162. URL: https://doi.org/10.24891/ia.20.19.1147

8. Шешукова Т.Г., Мальцева А.А. Методика оценки эффективности государственных закупок в национальных исследовательских университетах // Финансовая аналитика: проблемы

и решения. 2015. № 13. C. 2-9. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/metodika-otsenki-effektivnosti-gosudarstvennyh-zakupok-v-natsionalnyh-issledovatelskih-universitetah

9. Котова К.Ю., Лукиных А.В. Совершенствование теории и практики управленческого учета в российских организациях на основе саморегулирования и стандартизации // Проблемы современной экономики. 2017. № 2(62). С. 100-105. URL: http://www.m-economy.ru/art.php? nArtId=6071

10. Разуваева К.В. Критерии достоверности информации в системе налогового учета // Вестник Пермского университета. Экономика. 2011. № 1. С. 79-87. URL:

https://cyberleninka.rU/article/n/kriterii-dostovemosti-informatsii-v-sisteme-nalogovogo-ucheta 12.