CC BY
43
ДОГОВОРНЫЕ НАЧАЛА В СТРУКТУРЕ МЕХАНИЗМА РЕАЛИЗАЦИИ ВНЕШНИХ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВА
ТУМАНОВ Сергей Николаевич
Аннотация. В статье акцентируется внимание на проблеме теоретического осмысления институционального компонента механизма осуществления внешних функций государства. Рассматриваются основные научно-теоретические концепции понимания деятельности государства в сфере внешнеполитических отношений. Отдельное внимание уделяется вопросу о месте и роли договора в механизме реализации внешних функций государства.
Annotation. The article focuses on the problem of a theoretical understanding of the institutional component of the mechanism of external functions of the state. It is examined the basic scientific and theoretical concepts of understanding of the activities of the state in the sphere of foreign relations. Special attention is paid to the question of the place and role of the Treaty in the mechanism of realization of external functions of the state.
Ключевые слова: внешнеполитическая деятельность государства, механизм реализации внешних функций государства, договор, международные отношения.
Keywords: foreign policy of the state, the mechanism of realisation of external functions of the state, Treaty, international relations.
Реализация внешних функций государств предполагает их активную деятельность, которая может осуществляться в системе как внутренних, так и межгосударственных отношений. Внутренняя деятельность любого государства первична по отношению к внешней хотя бы потому, что сформировалась гораздо раньше последней. Кроме этого, целями деятельности государства в рамках системы межгосударственных отношений являются усиление экономического и политического потенциала, ускорение экономического развития страны, рост благосостояния общества, сохранение стратегических ресурсов страны для последующих поколений и т. д., т. е. в конечном счете эта деятельность направлена на внутреннее развитие, на раскрытие государственного потенциала, что также указывает на первичность внутренней политики государства.
Однако в силу особенностей самих направлений деятельности в этой сфере основной движущей силой осуществления внешних функций государства является внешнеполитическая деятельность. Она является содержанием процесса осуществления внешних функций государства, материализует его и позволяет определить конкретные мероприятия и шаги, которые предпринимает организация политической власти в рамках одного из направлений
своей деятельности в соответствии с поставленными задачами и целями.
Если реализацию внешних функций государства рассматривать как процесс, то деятельность будет представлять определенный блок этого процесса со своими стадиями и средствами. В рамках настоящей статьи полагаем необходимым привлечь внимание читателя к проблеме теоретической трактовки понятия внешнеполитической деятельности государства (далее - ВПДГ).
Институциональный компонент механизма осуществления внешних функций государства включает деятельность субъектов, направленную на реализацию внешних функций государства, и используемые при этом различные средства, особенности применения которых образуют формы и методы осуществления основных направлений деятельности государства на международной арене.
Следует отметить, что ВПДГ подвергалась изучению и анализу прежде всего в рамках политологии и теории международных отношений и рассматривалась совместно с такими понятиями, как «внешнеполитическая доктрина», «внешняя политика», «внешнеполитический курс», «внешнеполитическая стратегия» и др.
Довольно интересна политологическая трактовка понятия «внешнеполитическая дея-
тельность государства», которая исходит из понимания внешней политики государства в узком смысле этого слова. Так, согласно специалистам-политологам вся совокупность отношений государства с различными акторами на международной арене образует международные отношения, а внешнеполитические отношения - часть первых и представляет собой только сугубо политические отношения между государствами и их партнерами1. В связи с этим ВПДГ приобретает довольно узкое содержание, что вряд ли можно признать верным, отражающим реальное положение дел, хотя бы потому, что деятельность государства в иных сферах - тоже политика, которая зависит от выделенных сугубо политических отношений, от общих внешнеполитических целей государства и т. д.
В теории международных отношений по вопросам понимания ВПДГ на первый взгляд единства мнений не обнаруживается. Под ней понимается система действий конкретного содержания, направленных на удовлетворение жизненно важных интересов, повышение его роли в системе международных отношений и на использование в своих целях внешних ресурсов развития2; разновидность социальной деятельности, обслуживающая внешнеполитические интересы государства в сфере международных отношений и направленная на создание благоприятных внешних условий функционирования государства внутри страны, а также на обеспечение национальных интересов государства в сфере международных от-ношений3, и др.
При более внимательном знакомстве с данными мнениями понимание ВПДГ сводится к нескольким основным моментам, которые объединяют практически все трактовки. Этими моментами являются, во-первых, активная составляющая, характерная для любой деятельности (даже в ситуации бездействия); во-вторых, связанность указанной деятельности с национальными интересами; в-третьих, ее реализация на международной арене с участием известных акторов; в-четвертых, целе-
1 См.: Краткий политический словарь. М., 1987. С. 64-65 ; Политология : учеб. для вузов. М., 1999. С. 550.
2 См.: Теоретические основы внешнеполитической деятельности России / под общ. ред. С.А. Проскурина. М., 2001. С. 242.
3 См.: Ткаченко Б. И. Проблемы эффективности внешней политики России на Дальнем Востоке. Владивосток, 1996. С. 14.
выми установками являются обеспечение безопасности, укрепление суверенитета, повышение роли в системе международных отношений для поступательного развития.
Несколько иное звучание определение ВПДГ имеет в работах Э.А. Позднякова, который рассматривает ее не только как вид политической деятельности государства, но и как внешнюю функцию4. Интересно, что и «функция», и «деятельность» для автора являются синонимами.
Представляется, что среди работ, в которых раскрываются содержание и признаки внешнеполитической деятельности, заслуживают внимания исследования А.И. Кондрато-ва5. Автором предпринята попытка обосновать понятие «внешнеполитическая деятельность» в качестве категории, установить понятийный ряд, где эта категория занимает свое место, содержание категории, а также условия и факторы, обусловливающие эффективность указанного вида деятельности государства. По мнению автора, внешнеполитическая деятельность государства - «вид организованной и соответствующим образом обеспеченной деятельности государства по оказанию воздействия на объекты его внешнеполитических интересов в рамках выбранной тактики»6. Соответственно, понятиями, раскрывающими категорию «внешнеполитическая деятельность государства» являются: воздействие, обеспечение, организация, тактика.
С учетом обозначенных позиций и собственного видения проблемы попытаемся рассмотреть ВПДГ как компонент механизма осуществления внешних функций государства.
Во-первых, под внешнеполитической деятельностью применительно к механизму осуществления внешних функций государства мы будем понимать не только собственно политическую деятельность, как предлагается в поли-
4 См.: Поздняков Э.В. Внешнеполитическая деятельность и межгосударственные отношения. М., 1986. С. 16, 28.
5 См., например: Кондратов А.И. Внешнеполитическая деятельность как категория теории международных отношений // Социология власти. 2009. № 7. С. 158-166 ; Он же. Система основных категорий внешнеполитической деятельности и ее функции // Вестник Волгоградского государственного университета. Сер. 4 «История». 2009. № 2 (16). С. 41-46 ; Он же. Внешнеполитическое воздействие государства // Обозреватель. 2010. № 3. С. 56-63 ; Он же. Обеспечение внешнеполитической деятельности государства // Обозреватель. 2010. № 5. С. 79-85 ; и др. 6
6 Кондратов А.И. Система основных категорий внешнеполитической деятельности и ее функции. С. 41-42.
тологии, а любую деятельность государства по реализации национальных интересов и осуществлению основных ее направлений на международной арене. Это означает, что отношения государства с участниками международного общения, признаваемыми субъектами международного права, по вопросам экономики, культуры, мира и безопасности - это внешнеполитическая деятельность.
Во-вторых, как и любой вид деятельности, ВПДГ имеет целенаправленный характер. Без четко установленной цели рассчитывать на эффективность этой деятельности не приходится. Цели ВПДГ детерминированы несколькими факторами и не могут в своей основе быть определяемыми субъективно, хотя во многом зависят от усмотрения главы государства и политической элиты. Однако и их субъективные установки формируются в условиях и при обстоятельствах иной природы. Так, ситуация, сложившаяся вследствие проведения референдума в Крыму по вопросу объединения с Россией, стала причиной введения так называемых «антироссийских санкций». Политическая действительность показывает, что подобная политика воспринимается не всеми государствами Западной Европы. Однако объективные условия сотрудничества в рамках международных организаций различной направленности и взятых в связи с этим обязательств не позволяют придерживаться самостоятельно и независимо выработанной линии.
Цели внешнеполитической деятельности как средства осуществления внешних функций государства сформулированы и выражены в Концепции внешней политики Российской Федерации7. Отметим, что названный документ играет важную роль в регулировании отношений России с иностранными партнерами, содержит основы организации и реализации задач в этой сфере, занимает не последнее место среди нормативных источников. К нему мы еще вернемся при рассмотрении правовых и идеологических основ осуществления внешних функций государства.
В-третьих, ВПДГ реализуется за пределами государства, в сферах пересечения интересов нескольких государств, что прямо следует из одного из свойств внешних функций госу-
7 См.: Указ Президента РФ от 30 ноября 2016 г. № 640 «Об утверждении концепции внешней политики Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
дарства, а именно того, что они есть результат реализации интересов нескольких национальных государств, точка пересечения которых и дает нам современные внешние функции государства.
Сказанное просто и очевидно, но очень важно для познания содержания ВПДГ. Внешнеполитическая деятельность государства формируется под влиянием международной обстановки и деятельности других государств, т. е. государство как носитель суверенной и верховной власти абсолютно свободно определить направления, способы и содержание своей ВПД не может. Иначе складывается ситуация конфронтации, принимающая крайнюю форму. В условиях современного мироустройства необходимость учета интересов иных государств во внешней политике и совместного действия усиливается многократно.
Поскольку ВПДГ направлена на реализацию внешних функций государства, постольку государство здесь в большей степени позиционируется не как организация публичной власти, а как представитель конкретного общества, выражающий национальные интересы последнего.
В-четвертых, ВПДГ осуществляется целым рядом субъектов, среди которых есть как те, которые являются подразделениями государственного аппарата (специально создаваемые и специализирующиеся на осуществлении именно ВПДГ), так и не являющиеся таковыми (опосредованно международные организации и их представители и миссии).
В-пятых, основные средства осуществления ВПДГ имеют договорную природу и реализуются через различные встречи, консультации, переговоры, конференции, участие в международных союзах и организациях, создание межгосударственных комиссий и т. д. Хотя умалчивать о средствах силового характера во ВПДГ тоже нельзя. Несмотря на многочисленные требования международного права о мирном сосуществовании и разрешении конфликтов на принципах взаимного уважения интересов, в практике все еще остаются, к сожалению, случаи применения средств силы и устрашения, причем как добросовестного и вынужденного их использования, так и неоправданного, нарушающего устоявшийся миропорядок и международное право.
В-шестых, сохраняя логичность и целостность нашей точки зрения, склонны считать,
что формами осуществления ВПДГ является совокупность способов ее выражения и реализации. Здесь мы снова видим сложность диалектических процессов определения формы осуществления функций государства, формы ВПДГ, способов осуществления первых и второй. Ранее указывалось, что способ осуществления функций государства позиционируется нами как единый комплекс взаимосвязанных средств, используемых государством при осуществлении властной деятельности. В свою очередь форма осуществления функций государства есть система способов и методов государственной деятельности. В этом авторском видении проблемы соотношения соответствующих понятий легко заметить, что и в первом, и во втором случаях форма непосредственно «привязана» к деятельности. Получается, что форма ВПДГ составляет часть целого -формы осуществления функций государства. Для конкретного вида внешнеполитической деятельности, осуществляемой в рамках той или иной внешней функции характерен свой набор средств и способов, т. е. своя форма, которая предопределяет в итоге форму осуществления той или иной внешней функции. Обе формы как комбинация способов осуществления деятельности государственной власти обусловлены объектом внешнеполитического воздействия и национального интереса, а также потенциальной возможностью достижения поставленных целей.
Динамическая характеристика деятельности по осуществлению внешних функций государства в частности и целого механизма, обеспечивающего этот процесс, выражается в использовании конкретного набора средств, имеющегося у субъекта межгосударственного общения, на определенном уровне его развития или в конкретной ситуации взаимоотношений с другими конкретными субъектами.
Практика осуществления внешнеполитической деятельности и опыт организации международных отношений показывают, что комплекс инструментов их установления и присутствия в них государства никогда не является одним и тем же. Его состав зависит от уровня развития конкретного государства и международных связей в целом, подвержен воздействию различных по природе условий, имеющих место как внутри страны, так и за ее пределами. Среди них традиционно выделяют экономические, политические, культурные,
идеологические и др. Причем сплетение их очень плотное. Например, уровень экономического развития конкретного государства, степень открытости его экономической системы и наличие каналов выхода за пределы страны в первую очередь, конечно, определяют внутреннее развитие государства и его внутреннюю политику, но и обусловливают его положение на международной арене. Так же обстоит дело с иными факторами.
В глобальном масштабе все это ведет к выводу о том, что говорить о влиянии внутренних условий только на внутреннюю политику и осуществление внутренних функций государства нельзя. Наглядно это можно продемонстрировать на ставших в отечественной науке традиционными примерах советской политики и практики осуществления функций государства.
Попытка советского правительства построить систему хозяйствования, выгодно отличающуюся от западной, основывалась не на учете объективных законов развития этой сферы и строгих научных расчетах, а на волюнтаристских представлениях о возможностях «сильной руки» - политики - позитивно влиять на ее состояние, способствуя ее бурному и перспективному развитию. Ошибочность подобных представлений очевидна и не будет подвергаться анализу. Отметим, что сформированная на них экономическая система оказалась весьма слабой, неконкурентоспособной, уязвимой и т. д., а самое главное, отстающей от западной, не способной стать по-настоящему сильным ее соперником. Все это обусловило постоянное вмешательство государства в производственную сферу, применение жестких средств планирования и управления ею, командно-административных рычагов внутри страны. Имеющая такие экономические и политические основы внутренняя политика не могла не сказаться и на внешней деятельности государства и на отношении к нему иностранных партнеров, которое всегда было, мягко говоря, скептическим.
Политика, проводимая в условиях имманентного недоверия, усугубившегося желанием каждой из мировых держав доказать свое превосходство во всех областях жизнедеятельности, привела к формированию двухполюсного миропорядка, поддерживаемого всеми возможными способами и средствами, включая силовые. Причем демонстрация военной мощи
и силы становилась в определенной степени залогом безопасности и влияния, что предопределило набор средств внешнеполитической деятельности - давления, устрашения, вплоть до военно-силового решения вопросов.
В конце XX - начале XXI в. ситуация стала меняться вследствие проведения реформ в одной из систем управления и хозяйствования, приведших, с одной стороны, к ослаблению влияния на международной арене одной из держав и формированию так называемого многополярного мира, а с другой - к изменению в средствах внешнеполитической деятельности.
Кроме этого, картина сосуществования государств в современном мире в глобальном измерении формируется под влиянием углубляющихся процессов глобализации и интеграции, которые диктуют своеобразные правила ведения игры: чтобы не оказаться за бортом происходящих событий и присутствовать в них, важно уметь маневрировать между множеством интересов, руководствуясь своим, лояльно относиться к партнерам, максимально толерантно - к явным и неявным «недоброжелателям», уметь договариваться и с первыми, и со вторыми, устанавливая взаимовыгодное сотрудничество. Последнее становится средством реализации государством своих собственных интересов, целью внешнеполитической деятельности и ее принципом, условием стабильного миропорядка.
Понятно, что такой уровень сотрудничества возможен при интеграции политической, экономической, культурной сфер каждой страны, позволяющей объединять совместные усилия для решения проблем отдельного государства и мирового сообщества в целом.
Однако было бы неверно полагать, что взаимовыгодное сотрудничество исключает непонимание, противостояние, ультиматумы, давление и недобросовестное поведение в отношении друг друга участников межгосударственных отношений, нечестно умалчивать об этом. Свидетельством перечисленных ситуаций в современных отношениях на мировой арене выступает введение санкций США и странами Европейского союза в отношении России из-за присоединения Крыма, событий на Украине и в Сирии.
Тем не менее мир и отношения в нем основных субъектов международного права изменились с позиций и качества самих отноше-
ний, и условий их развития, и средств осуществления внешней политики и функций государства.
Многообразие сфер осуществления внешних функций государства, задач, стоящих перед последним, необходимость адекватного реагирования на складывающиеся ситуации с различными партнерами и т. п. предполагают богатый набор средств осуществления внешнеполитической деятельности, которые можно объединить в несколько групп: политические, экономические, военные, информационно-пропагандистские. Основным среди этого множества средств осуществления внешних функций государства и наиболее адекватной составляющей инструментального компонента соответствующего механизма является договор, который рассматривается не только как средство регламентации связей между государствами и иными субъектами при осуществлении внешних функций государства, но и как доминирующий метод осуществления внешних функций государства и его политики.
Однако прежде чем сформировать представление о системе договоров в процессе осуществлении внешних функций государства и показывать их роль и функциональную нагрузку в соответствующем механизме, укажем на структуру последнего. По-нашему мнению, механизм осуществления внешних функций государства представляет собой совокупность государственных и международных субъектов, призванных осуществлять основные направления деятельности государства на международной арене в рамках отношений равенства и партнерства, основываясь на нормах и принципах международного права, национального законодательства и договора, в целях укрепления суверенитета, повышения благосостояния общества и граждан, реализации национальных интересов.
Сложность указанного механизма выражена в его многосоставном строении. Представляется, что в нем можно выделить нормативный, институциональный, деятельностно-инструментальный компоненты. В свою очередь каждый из названных компонентов представляет собой соединение нескольких элементов, которые объединены в нем на основании целевого и функционального единства. Несложно предположить, что договор, выступающий одним из средств организации отношений государств на международной арене
и их регламентации, включается в компонент механизма осуществления внешних функций государства, названный последним.
Анализ практики осуществления внешних функций Российского государства показывает, что элементы договорной формы организации отношений и договорного регулирования деятельности государства по осуществлению ее основных направлений на международной арене пронизывают практически все другие компоненты упомянутого механизма. Отметим, что соединение сложности внутреннего устройства государства, механизма осуществления внешних функций, межгосударственных отношений обусловливает применение различных видов договоров на различных уровнях, применение которых преследует разные цели. Однако все договорные акты проявляют себя в общей конструкции механизма осуществления внешних функций государства.
Какие договоры входят в указанный механизм и организуют его работу, предстоит выяснить. Сразу укажем, что они не ограничиваются только международными договорами, как это может показаться на первый взгляд, если не углубляться в проблематику поставленного вопроса. В то же время именно эти договоры должны быть названы первыми и поставлены на первое место среди остальных.
Для выделения договорной составляющей предлагаем процесс осуществления внешних функций государства и деятельность участвующих в нем субъектов разложить на звенья. С учетом федеративного устройства государства получаем три таких звена:
1) государство и иные субъекты международного права;
2) государство и субъекты федерации;
3) субъекты федерации и иностранные субъекты.
Субъекты первого звена, осуществляя свою деятельность на международной арене, участвуя в различных международных проектах, заключают международные договоры, имеющие нормативный характер. Разноплановость этих договоров проявляется во многих сторонах: от порядка заключения до статуса их в системе источников права. В связи с этим все их можно подразделить на следующие виды:
а) универсальные многосторонние договоры (конвенции, декларации и т. д.), участником которых является государство;
б) двусторонние договоры, которые могут заключаться между:
- государствами как основными субъектами международных отношений;
- государствами и международными организациями; последние, на наш взгляд, могут рассматриваться в качестве субъектов, чья деятельность используется государствами, создавшими такие организации, для решения внешнеполитических задач в рамках той или иной функции государства.
Основное сходство выделенных групп договоров заключается в том, что они носят международный характер, обладают нормативностью, являются источниками международного права.
Выделение второго уровня возможно в федеративном государстве, где в осуществлении внешних функций государства участвуют и входящие в состав федерации субъекты. Однако по известным причинам субъекты федеративного государства не могут в полной мере, наравне с федерацией, участвовать в международных отношениях и в реализации внешнеполитических направлений деятельности государства. Порядок, объем, пределы такого участия устанавливаются общефедеральным законодательством, а также договором между федеральным центром и региональными органами власти (например, о разграничении полномочий и предметов ведения). Здесь договор хотя и не выходит за пределы внутригосударственных отношений, но включен в механизм осуществления внешних функций государства как организующее в нем деятельность субъектов федерации начало.
Указанный договор носит внутригосударственный, нормативный характер, но имеет непосредственное отношение к организации осуществления внешних функций государства в условиях его федеративного устройства.
Наконец, на уровне третьего звена в международных отношениях участвуют субъекты федеративного государства, с одной стороны, и иностранные партнеры - с другой. Очевидно, что, вступая в отношения с иностранными партнерами, субъекты федерации в механизме осуществления внешних функций действуют в рамках конституции, действующего законодательства и двустороннего договора с центром. Даже если перечень этих отношений узок, они в любом случае предполагают определенные договоренности, консенсусы и соглашения, природа которых договорная. Одна-
ко статуса договора они не имеют. Это объясняется тем, что в данных отношениях участвуют, по сути, две стороны, не обладающие суверенитетом и полной международной правосубъектностью - субъекты федерации и иностранные партнеры. К последним относятся субъекты (государственно-подобные образования) иностранных федеративных государств, административно-территориальные образования иностранных государств, международные организации, органы государственной власти иностранных государств. Правда, с последними, например, субъекты РФ могут вступать в отношения, вести переговоры и заключать соглашения только с согласия Правительства РФ. Как следствие этого, все соглашения субъектов РФ с иностранными партнерами, как бы они не назывались, - соглашения, договоры, протоколы и т. д., - не имеют статуса международного договора, что соответствует Венской конвен-
ции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г.8.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что договорный метод и форма реализации внешних функций государства пронизывает все основные компоненты соответствующего механизма. При этом следует отметить разнообразие договоров, которые направлены как на регламентацию внешней деятельности соответствующих субъектов - многосторонние и двусторонние международные договоры, так и внутреннюю организацию взаимоотношений государства и его частей в рамках указанного механизма. Кроме этого, осуществление внешних функций государства сопровождается заключением соглашений, не имеющих статуса международного договора, но имеющих исключительно договорную природу: соглашения между субъектами, не обладающими международной правосубъектностью.
Библиографический список
1. Указ Президента РФ от 30 ноября 2016 г. № 640 «Об утверждении концепции внешней политики Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
2. Кондратов, А.И. Внешнеполитическая деятельность как категория теории международных отношений // Социология власти. - 2009. - № 7.
3. Кондратов, А.И. Внешнеполитическое воздействие государства // Обозреватель. - 2010. -
№ 3.
4. Кондратов, А.И. Обеспечение внешнеполитической деятельности государства // Обозреватель. - 2010. - № 5.
5. Кондратов, А.И. Система основных категорий внешнеполитической деятельности и ее функции // Вестник Волгоградского государственного университета. Сер. 4, «История». - 2009. -№ 2 (16).
6. Краткий политический словарь. - М., 1987.
7. Поздняков Э.В. Внешнеполитическая деятельность и межгосударственные отношения. -М., 1986.
8. Политология : учеб. для вузов. - М., 1999.
9. Сборник международных договоров СССР. Вып. XLII : Международные договоры СССР, вступившие в силу с 1 января по 31 декабря 1986 года / МИД СССР. - М. : Междунар. отношения, 1988.
10. Теоретические основы внешнеполитической деятельности России / под общ. ред. С. А. Проскурина. - М., 2001.
11. Ткаченко, Б.И. Проблемы эффективности внешней политики России на Дальнем Востоке. - Владивосток, 1996.
8 См.: Сборник международных договоров СССР. Вып. XLII : Международные договоры СССР, вступившие в силу с 1 января по 31 декабря 1986 года / МИД СССР. М. : Междунар. отношения, 1988.
