CC BY
36
7(193) - 2014
Аналитический обзор
ДИНАМИКА ЦЕН И ТАРИФОВ НА ПРОДУКЦИЮ (УСЛУГИ) КОМПАНИЙ ИНФРАСТРУКТУРНОГО СЕКТОРА*
Принятые решения по ограничению роста тарифов инфраструктурных организаций до 2016 г. уровнем инфляции предыдущего года (для населения - с дисконтом) не могут напрямую быть продолжены в долгосрочной перспективе из-за роста перекрестного субсидирования и усиления дисбалансов между различными сегментами топливно-энергетического комплекса. Переход к долгосрочному тарифному регулированию наряду с принципом привязки тарифов к уровню инфляции должен учитывать и другие факторы, связанные с равнодоходностью поставок на внутренний и внешний рынки, окупаемостью инвестиций в инфраструктуру, конкурентоспособностью основных потребителей энергии и межтопливной конкуренцией, необходимостью сокращения перекрестного субсидирования. При этом динамика тарифов должна учитывать возможные колебания спроса из-за резкого изменения конъюнктуры, чтобы избежать дополнительного подорожания энергии в условиях спада.
В долгосрочном прогнозе предложены несколько моделей тарифообразования (табл. 1).
Газовая отрасль. В краткосрочной и долгосрочной перспективах основными ограничениями роста внутренних цен на газ наряду с инфляционными последствиями (особенно со стороны подорожания тепла) являются высокий уровень внутренних цен на электроэнергию, а также высокие издержки (низкая эффективность газопотребления) таких крупных потребителей, как производители удобрений и стройматериалов. К 2017 г. газовая составляющая в конечной цене на электроэнергию будет
* Публикуется с сокращениями: материалы Прогноза долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года. URL: http://www. economy. gov. ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/activity/sections/ macro/prognoz/doc20131108_5.
составлять не менее трети и будет расти, учитывая увеличение объемов мощностей газовых ТЭС в прогнозный период.
По консервативному сценарию (вариант 1) оптовые цены на газ для всех категорий потребителей, кроме населения, предлагается ежегодно индексировать по уровню фактической инфляции за предыдущий год (декабрь к декабрю). В этих условиях внутренняя оптовая цена на газ при прогнозируемом курсе рубля к 2030 г. будет составлять 72 % от цены равнодоходности с поставками на экспорт.
В умеренно-оптимистичном и форсированном сценариях (варианты 2 и 3) предусматривается переход к модифицированному правилу равнодо-ходности, которое обеспечивает сохранение конкурентных преимуществ на энергоносители для отечественных потребителей. В качестве базовой цены на природный газ, от которой рассчитывается цена равнодоходности на внутреннем рынке на текущий период, целесообразно рассматривать цену по экспортным контрактам ОАО «Газпром» (с учетом экспортной пошлины и транспортных затрат), к которой будет применяться дисконт, позволяющий учитывать цены на других рынках газа (в том числе США).
В этих сценариях с 2015 г. оптовые цены на газ для всех потребителей, кроме населения, до выхода на дисконт в размере 30 % от цены равнодоходности с поставками на экспорт в дальнее зарубежье будут индексироваться по уровню инфляции за предыдущий год (декабрь к декабрю предыдущего года).
В варианте 2 выход на дисконт прогнозируется к 2028 г., в варианте 1 - в 2029 г. В варианте 3 установленный дисконт будет достигнут уже в 2016 г. После выхода на установленный дисконт динамика цен будет в основном ориентирована на европейскую цену газа с поправкой на курс доллара США.
Таблица 1
Модели образования тарифов
Показатель
Консервативный (вариант 1)
Инновационный (вариант 2)
Форсированный (вариант 3)
Газ (оптовые цены)
С 2015 гг. - по индексу потребительских цен (ИПЦ) за предыдущий год (декабрь к декабрю)
Потребители, кроме населения: индексация в июле
С 2015 г. - по ИПЦ за предыдущий год (декабрь к декабрю) до выхода на дисконт 30 % от цены равнодоходности с поставками на экспорт в дальнее зарубежье
Выход на дисконт 30 % от цены Net back - в 2028г.
Выход на дисконт 30 % от цены Net back - в 2016 г.
Население (оптовые цены): индексация в июле
2015-2016 гг. = 0,7 ИПЦ; С 2017 г. = 1,2 ИПЦ (декабрь к декабрю) за прошедший год
с 2015 г. = 1,2 ИПЦ (декабрь к декабрю) за предыдущий год до выхода на уровень оптовых цен для остальных потребителей
Электроэнергия
Потребители, кроме населения
До 2017 г - рост цен на электроэнергию в соответствии с принятыми решениями и ограничениями по росту тарифов на сетевую составляющую.
С 2017 г. внутренняя цена на электроэнергию ниже аналога для промышленных потребителей Германии не менее чем на 20 %о. Рост цен ориентирован на динамику цен для промышленных потребителей в Европе (Германия) с поправкой на обменный курс с 2017 г. Индексация сетевых тарифов определяется с учетом выхода на установленный дисконт для цен на электроэнергию. Индексация сетевых тарифов с июля
Выход на дисконт 20 %о в 2017 г В 2016 г. дисконт = 26 %
Выход на дисконт 20 % в 2018 г.
В 2016 г. дисконт = 26 %о
С 2017 г ориентация на динамику цен в Европе с постепенным сокращением размера дисконта до 15 % к 2025 г. и до 10 % к 2030 г. В 2016г. дисконт = 19 %
Население: индексация тарифов в июле 2015-2016 гг. = 0,7 ИПЦ (декабрь к декабрю) за предшествующий год. С 2017 г. = 1,3 ИПЦ (декабрь к декабрю) за предшествующий год до выхода на соотношение 1,1-1,3 к ценам промышленных потребителей
В 2030 г. ~ 1,1 к цене для промышленных потребителей
В 2030г. ~ 1,12 к цене для промышленных потребителей
В 2030 г. ~ 1,15 к цене для промышленных потребителей
Теплоэнергия
Поэтапный переход на долгосрочное регулирование тарифов на 3-5-летний период по модели RAB при ежегодной экономии операционных затрат 1-1,5 %о.
При стагнации или резком замедлении экономического роста - по ИПЦ (декабрь к декабрю предыдущего года), с понижающими коэффициентами в зависимости от экономической ситуации
2015-2016 гг - 0,7 от ИПЦ (декабрь к декабрю) за предшествующий год. С 2017 г. переход на долгосрочные тарифы
С 2015 г. - переход на долгосрочные тарифы
Железнодорожные перевозки грузов в регулируемом секторе
Переход на долгосрочное регулирование тарифов на пятилетний период по модели с элементами RAB с ограничениями:
а) прибыль на капитал - по инвестпрограмме, финансируемой из негосударственных источников и собственных средств;
б) экономия затрат на неосновную деятельность.
При стагнации или резком замедлении экономического роста - индексация по ИПЦ (декабрь к декабрю) за предшествующий год
2015-2018 гг. и далее - по ИПЦ (декабрь к декабрю) за предшествующий год
Долгосрочные тарифы с 2015 г:
• по 2020 г - рост ~ инфляции + 1-1,5 п. п. в среднем за год;
• с 2021 - 2024 гг. - ограничение по росту тарифов ~ 0,9 ИПЦ (декабрь к декабрю) за предшествующий год_
Пассажирские перевозки железнодорожным транспортом в регулируемом секторе
Индексация с января. В целях сокращения перекрестного субсидирования:
• с 2017 по 2020 г. - индексация тарифов = 1,1 ИПЦ (декабрь к декабрю) за предшествующий год;
• с 2021 по 2022 г. по ИПЦ (декабрь к декабрю) за предшествующий год
Аналитический обзор
7(193) - 2014
Во избежание резких колебаний цен можно установить следующие ограничения: рост цен не должен превышать уровня инфляции, увеличенного в 1,2 раза, а в случае падения мировых цен - не опускаться ниже 100 % до выхода на дисконт в 20 % от равнодоходной цены (табл. 2).
Оптовые цены на газ, отпущенный для населения, с целью сокращения перекрестного субсидирования в долгосрочной перспективе будут расти с некоторым опережением относительно других категорий потребителей. Вместе с тем для сдерживания инфляции рост данных тарифов предлагается ограничить по уровню инфляции за предыдущий год (декабрь к декабрю) с применением корректирующего коэффициента 1,2 вплоть до выхода на уровень оптовых цен для остальных потребителей.
Такой порядок индексации целесообразно применить: в консервативном варианте - с 2017 г. (в 2015-2016 гг. индексация с применением понижающего коэффициента 0,7 к инфляции предыдущего года (декабрь к декабрю), по вариантам 2 и 3 - с 2015 г. При этом оптовая цена на газ, отпущенный для населения по варианту 1, к 2030 г. составит 88 % от цены для остальных потребителей, по варианту 2 - 96 %. В варианте 3 цены выровняются к 2020 г., после чего индексация будет такой же, как и для остальных потребителей.
В рамках всех сценариев оптовая цена на газ будет являться предельной регулируемой, а реализация газа, производимого собственником Единой системы газоснабжения, может проходить в рамках ценового коридора от 0,8 до 1,0 от регулируемой цены.
Рост тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам для независимых производителей в прогнозный период не должен превышать темпа изменения оптовых цен на газ.
Электроэнергетика. Ключевым фактором роста цен на электроэнергию является рост цен на основной вид топлива - газ с учетом межтопливной конкуренции. Через рост цен на электроэнергию для большинства отечественных потребителей транслируется рост цен на газ (на энергетику приходится 55 % внутреннего потребления газа). Также рост цен на электроэнергию вносит наибольший вклад в инфляцию по сравнению с другими инфраструктурными отраслями.
Рост цен на электроэнергию оказывает значительное влияние на издержки всех сфер экономики, и особенно на энергоемкие производства российских товаров, торгуемых на внешних рынках.
Высокий уровень цен на электроэнергию на розничном рынке стимулирует крупных потребителей товаров российской промышленности
Таблица 2
Рост цен на товары (услуги) инфраструктурных компаний для потребителей, кроме населения, в 2016—2030 гг. (по вариантам)
Показатель Вариант 2011—2015 2016—2020 2021—2025 2026—2030 2016—2030
Прирост оптовых цен на газ 1 — 4,4 2,9 2,1 3,2
в среднем за год, % 2 9,3 4,7 3,2 2,0 3,3
3 — 2,0 2,3 3,3 2,5
Оптовая цена на газ на конец периода, долл. 1 112 129 141 178 —
за 1 тыс. м3 2 124 146 173
3 121 134 149 173
Соотношение с ценой равнодоходности при 1 0,59 0,67 0,66 0,72
поставке в Европу на конец периода, во 2 0,65 0,69 0,70
сколько раз 3 0,64 0,70 0,70 0,70
Прирост цен на электроэнергию в среднем 1 7,9 3,7 2,4 0,8 2,3
за год, % 2 4,1 2,6 1,1 2,6
3 2,9 2,2 2,9 2,6
Цена на электроэнергию на конец периода, 1 8,2 9,1 9,7 11,5 —
центов США за 1 кВт^ч 2 — 8,8 10,1 11,5
3 8,8 10,2 11,3 12,9
Соотношение с ценой в Европе (Германия), 1 0,72 0,74 0,73 0,80
на конец периода, во сколько раз 2 0,71 0,76 0,80
3 0,77 0,83 0,85 0,90
Регулируемые тарифы на услуги инфра- 1 5,1 4,1 2,6 1,8 2,8
структуры грузового железнодорожного 2 5,9 3,4 2,0 3,7
транспорта, прирост цен в среднем за год, % 3 6,1 4,0 2,7 4,3
строить собственную генерацию или покупать электроэнергию на оптовом рынке, что для остальных потребителей, покупающих ее на розничном рынке, приводит к росту более высокому, чем в среднем.
Так, средние цены на электроэнергию для потребителей, кроме населения, в России в 2012 г. были на треть ниже, чем в Европе, и превысили цены для промышленности в США почти в 1,2 раза. С учетом прогнозируемого на 2014-2016 гг. увеличения цен на электроэнергию почти в 1,2 раза, к 2017 г. разрыв между внутренними и европейскими ценами на электроэнергию сократится до 26-29 %, и они будут превышать цены для промышленности в США в 1,3 раза, что является серьезной проверкой конкурентоспособности российской экономики. При этом разница между внутренними ценами на электроэнергию для потребителей, кроме населения, и ценами в развитых странах почти на порядок меньше, чем на газ.
Рост цен на электроэнергию в долгосрочный прогнозный период прежде всего будет обусловлен ростом цен на топливо, вводом новых мощностей и ростом сетевых тарифов. При этом внутренние цены должны быть ниже европейских цен для промышленных потребителей (с учетом дисконта около 20 %).
Рост цен на оптовом рынке электрической энергии обусловлен ростом цен на топливо, вводом новых мощностей (новых генерирующих объектов (АЭС, ГЭС, ТЭС и станций на основе возобновляемых источников энергии) по договорам, обеспечивающим гарантию возврата инвестиций.
Для предсказуемости цен на электрическую энергию в ближайшие годы предстоит сформировать целевую модель рынка электрической энергии (мощности), которая будет обеспечивать баланс уровня надежности энергоснабжения, стимулировать энергосбережение, оптимальный уровень инвестиционных расходов и выбор технологического решения, вести к усилению конкуренции на оптовом рынке.
В консервативном сценарии (вариант 1) предполагается, что дисконт в 20 % от европейской цены будет достигнут в 2027-2028 гг., в умеренно-оптимистичном сценарии (вариант 2) - в 2026-2027 гг. При этом регулирование динамики сетевых тарифов определяется уровнем инфляции за предшествующий год (декабрь к декабрю), а после достижения внутренними ценами 20 % дисконта рост регулируемого тарифа может определяться динамикой цен для промышленных потребителей в Европе (Германия) с поправкой на обменный курс доллара США.
В форсированном сценарии (вариант 3) разрыв с ценами Германии достигнет 19 % уже в 2016 г., поэтому ориентация цен на динамику в Европе предполагается уже с 2017 г. с постепенным сокращением размера дисконта до 15 % к 2025 г. и 10 % к 2030 г. Индексация сетевых тарифов будет определяться с учетом дисконта, установленного для цен на электроэнергию.
В целях создания финансовых условий для устойчивой деятельности сетевых компаний в период до 2030 г. в электросетевом комплексе необходимо решить ряд структурных проблем:
а) сократить потери электрической энергии в энергосетях при ее передаче и распределении, почти в два раза превышающие зарубежные показатели, за счет ввода современных и высокотехнологичных новых мощностей;
б) значительно повысить эффективность инвестиционных расходов за счет увязки инвестиционных программ с целевыми показателями надежности и качества путем усиления контроля (к 2020 г. предполагается снизить удельные инвестиционные расходы на 30 % относительно уровня 2012 г.);
в) совершенствовать систему тарифного регулирования;
г) сократить количество территориальных сетевых организаций в 2,5 раза для оптимального распределения ресурсов, связанных с их эксплуатацией, поддержанием и развитием.
Принятое решение об ограничении роста тарифов для населения в 2015-2016 гг. коэффициентом 0,7 от уровня инфляции предыдущего года (декабрь к декабрю) приведет к увеличению масштабов перекрестного субсидирования, которое, по оценке, в 2012 г. уже составило более 220 млрд руб.
Для снижения объема перекрестного субсидирования в прогнозе предусмотрен опережающий рост цен на электрическую энергию для населения. С 2017 г. этот рост будет определяться из соотношения 1,1-1,3 превышения уровня инфляции (декабрь к декабрю предыдущего года) до выхода на европейское соотношение цен на электроэнергию для промышленных потребителей и населения (табл. 3).
Теплоэнергетика. Рост регулируемых тарифов на тепловую энергию на долгосрочный период определяется с учетом:
• перехода на долгосрочные договорные отношения с ограничением стоимости тепловой энергии для потребителей не выше тарифа «альтернативной котельной»;
Аналитический обзор
7(193) - 2014
Таблица 3
Прогноз роста тарифов на товары (услуги) инфраструктурных компаний для населения и тарифов на услуги организаций ЖКХ в 2016—2030 гг. (по вариантам),
в среднем за год, %
Показатель Вариант 2011—2015 2016—2020 2021—2025 2026—2030 2016—2030
Рост оптовых цен на газ для населения, % 1 11,2 4,5 3,5 2,6 3,5
2 5,7 3,9 2,9 4,1
3 5,6 2,3 3,3 3,7
Рост тарифов на электроэнергию для 1 6,8 5,7 4,2 3,1 4,3
населения на розничном рынке, % 2 6,1 4,7 3,4 4,7
3 6,2 5,7 4,6 5,5
Соотношение тарифов на электроэнергию 1 0,83 0,91 0,99 1,11 -
для населения и цен для прочих катего- 2 0,91 1,00 1,12
рий потребителей на конец периода, во 3 0,97 1,09 1,15
сколько раз
Прирост тарифов на тепловую энергию, % 1 8,1 5,0 4,6 2,6 4,1
2 5,1 4,7 3,0 4,2
3 5,9 5,4 3,9 5,1
Справочно:
Тарифы на услуги ЖКХ, % 1 - 5,4 4,1 2,7 4,1
2 5,5 4,3 3,0 4,3
3 6,1 5,2 4,1 5,1
Инфляция, % 1 6,1 4,0 2,6 2,0 2,9
2 4,4 2,9 2,2 3,2
3 4,6 3,7 3,0 3,7
• стимулирования производства тепловой энергии мощностями, работающими в режиме комбинированной выработки и сокращения производства тепла самостоятельными котельными;
• снижения объема перекрестного субсидирования между тепловой и электрической энергией. При этом повышение тарифов на тепловую
энергию в прогнозный период будет ограничиваться с учетом его существенного влияния на рост тарифов на услуги организаций ЖКХ для населения (свыше 50 % в корзине коммунальных услуг), за счет чего инфляция в России остается выше, чем в других странах. При этом рост тарифов на теплоэнергию во всех сценариях будет несколько превышать инфляцию за счет увеличения цен на энергоносители и потребности в инвестициях.
Учитывая это, для ограничения роста тарифов в прогнозный период в организациях теплоснабжения необходимо стимулировать существенное снижение издержек за счет оптимизации численности и роста производительности труда, экономии топлива, сокращения потерь тепла при передаче теплосетями, непроизводительных расходов; обеспечить контроль за проведением закупки топливно-энергетических ресурсов и ценообразованием на поставляемые локальными монополиями нерегулируемые виды топлива (уголь, мазут) и других материальных
ресурсов со стороны органов антимонопольного регулирования.
Аналогичная практика должна быть распространена на сферу водоснабжения и водоотведения.
Железнодорожный транспорт. Основной задачей государственного регулирования тарифов на грузовые железнодорожные перевозки является соблюдение баланса между обеспечением конкурентоспособности российской экономики и развитием инфраструктуры железнодорожного транспорта.
В долгосрочной перспективе рост регулируемых тарифов по рассматриваемым вариантам не должен значительно превышать инфляции в связи с высокой долей транспортной составляющей в конечных ценах для недопущения снижения конкурентоспособности отечественных товаров.
В консервативном сценарии (вариант 1) рост регулируемых тарифов на перевозки грузов с 2015 по 2023 г. будет ограничиваться уровнем инфляции за предыдущий год. С 2024 г. рост тарифов ограничивается размером 0,9 от уровня инфляции. В этих условиях дефицит собственных и бюджетных средств (включая средства ФНБ) для финансирования инвестиционной программы может составить около 40 % (или 11-13 % выручки). Источником финансирования этого дисбаланса станет рост за-
имствований, или дополнительные средства Фонда национального благосостояния.
В вариантах 2 и 3 регулирование тарифов на грузовые железнодорожные перевозки методом доходности на инвестированный капитал будет осуществляться с установлением следующего ограничения: в 2015-2022 гг. рост тарифов не должен превышать инфляции более чем на 1,5 процентных пункта. Однако более высокий уровень инвестиционной программы, чем в первом консервативном варианте, не позволит понизить дисбаланс средств в финансировании инвестиций. Долговая нагрузка российских железных дорог в этих вариантах будет выше, что потребует как дополнительных усилий по оптимизации затрат, так и, возможно, дополнительных инвестиций Фонда национального благосостояния.
Предполагается, что с 2023 г. для снижения издержек грузоотправителей рост тарифов по вариантам 2 и 3 не должен превышать 0,9 от инфляции за предыдущий год с учетом развития конкурентного рынка перевозок.
Убытки от регулируемых государством пассажирских перевозок в дальнем следовании будут сокращаться за счет качественного изменения отношения к государственному субсидированию, включающему в себя введение градации маршрутов на социально значимые, коммерческие и переходные, в отношении которых будет применяться как государственное субсидирование, так и снятие огра-
ничений тарифного роста (или смешанный подход) с учетом адресной поддержки льготных социальных групп пассажиров.
Рост тарифов на пассажирские перевозки в дальнем сообщении ограничивается с учетом возможного применения государственных мер по со-финансированию инвестиций в закупки подвижного состава. В 2014-2016 гг. в соответствии с прогнозом социально-экономического развития до 2016 г. - по уровню инфляции за предшествующий год с понижающим коэффициентом 0,7. Для сокращения перекрестного субсидирования с 2017 по 2020 г. установлена индексация тарифов, равная инфляции за предшествующий год с повышающим коэффициентом 1,1. С 2021-2022 гг. размеры индексации данных тарифов будут не выше темпов инфляции с учетом возможного применения государственных мер по софинансированию инвестиций в закупки подвижного состава.
В части формирования тарифов в пригородном сообщении существенное влияние окажет реализация концепции развития пригородных пассажирских перевозок, в том числе решение вопросов о сохранении в долгосрочной перспективе практики финансирования услуг инфраструктуры при этих перевозках за счет бюджетных средств, а также покрытия в полном объеме выпадающих доходов пригородных пассажирских компаний за счет средств региональных бюджетов.
