Бюджеты регионов: сокращение долга при жесткой экономии Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Региональные проблемы

БЮДЖЕТЫ РЕГИОНОВ: СОКРАЩЕНИЕ ДОЛГА ПРИ ЖЕСТКОЙ ЭКОНОМИИ*

Александр ДЕРЮГИН

Директор Центра исследований региональных реформ, руководитель лаборатории исследований бюджетной политики РАНХиГС при Президенте Российской Федерации. Е-таН; [email protected]

Рост, хотя и незначительный, бюджетных доходов регионов в мае-июне 2016 г. и сдерживание роста расходов привели к сокращению их государственного долга. Кроме того, дорогие коммерческие кредиты были частично замещены бюджетными. Вместе с тем общие низкие темпы роста доходов с начала года и ограничения по заимствованиям не позволят регионам выйти на положительные темпы роста бюджетных расходов в реальном выражении и, таким образом, уйти от политики жесткой экономии.

Ключевые слова: бюджеты регионов, доходы бюджетов, расходы бюджетов, дефицит бюджетов, государственный долг регионов, бюджетные кредиты, коммерческие кредиты.

Государственный долг

К концу мая 2016 г. госдолг регионов составил 35,3% от объема налоговых и неналоговых доходов субъектов РФ, несколько снизившись по сравнению со значениями, зафиксированными на начало года. (См. рис. 1.) Этот уровень еще позволяет наращивать заимствования, но многие территории уже подошли к пределу, установленному Бюджетным кодексом, в соответствии с которым объем государственного долга субъекта Российской Федерации не должен превышать 100% (для высокодотационных - 50%) утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта РФ (без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений)1.

За последние десять лет резко выросло число субъектов Российской Федерации, государственный долг которых превышает фиксированный уровень по отношению к доходам ре-

* — Статья из Оперативного мониторинга экономической ситуации в России «Тенденции и вызовы социально-экономического развития» № 13 (31) (июль 2016 г.), размещенного на сайте Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.

1 До 1 января 2018 г. указанное ограничение не распространяется на бюджетные кредиты.

2 Государственные гарантии, которые не являются безусловными обязательствами и потому в значительной степени формально увеличивают уровень долговой нагрузки региона, в настоящее время невелики (4% от общего объема госдолга по состоянию на май 2016 г.). В связи с этим исключение их из рассмотрения не оказывает существенного влияния на общий вывод об усугублении долговых проблем регионов.

гиональных бюджетов. (См. рис. 2 и 3.)2. Так, число территорий, соотношение долга к на-

Рис. 1. Динамика объема государственного долга субъектов РФ, в % к объему налоговых и неналоговых доходов

0,1

5 о

Годы I

Источник: рассчитано по данным Минфина России и Федерального казначейства.

Рис. 2. Динамика числа субъектов РФ, отношение уровня государственного долга (с учетом государственных гарантий) которых к налоговым и неналоговым доходам бюджета субъекта превышает заданный уровень, в %

75

-25% -50% 75% -100% -125%

Источник: рассчитано по данным Минфина России и Федерального казначейства.

логовым и неналоговым доходам бюджетов которых превышает 75%, выросло с 2006 г. с 6 до 55. У 12 из них в мае 2016 г. долг превысил отметку в 100%, в то время как в 2006 г. таких регионов было только два.

У пяти субъектов Российской Федерации (Костромская область, республики Северная Осетия-Алания, Карелия, Мордовия и Хакасия) объем государственного долга даже без учета государственных гарантий превысил отметку в 125% от общего объема доходов.

Таким образом, многие субъекты Российской Федерации уже подошли или подходят к законодательным ограничениям накопленного объема государственного долга, что является фактором вынужденного сокращения совокупного бюджетного дефицита регионов. При сохранении норм законодательства в отношении бюджетного дефицита и государственного долга можно предполагать, что в ближайшие годы уровень бюджетного дефицита регионов будет относительно низким.

Если рассматривать долговую проблему российских территорий вне контекста законо-

Рис. 3. Динамика числа субъектов РФ, отношение уровня государственного долга (без учета государственных гарантий) которых к налоговым и неналоговым доходам бюджета субъекта превышает заданный уровень, в %

-25% -50% 75% -100% -125%

Источник: рассчитано по данным Минфина России и Федерального казначейства.

дательных ограничений, связанных с учетом только налоговых и неналоговых доходов, а принимать во внимание все доходы без учета субвенций (т.е. доходы на исполнение собственных полномочий), то это качественно не изменит ситуацию - и в этом случае число регионов с высоким уровнем долговой нагрузки за последние десять лет существенно выросло. (См. рис. 4.)

В структуре государственного долга регионов заметна тенденция к увеличению доли бюджетных кредитов из федерального бюджета, которая на май 2016 г. составила 45,2%, что стало результатом замещения ими с 2014 г. дорогих коммерческих кредитов. (См. рис. 5.) Если в 2014-2015 гг. увеличение объемов бюджетных кредитов приводило скорее к сокращению заимствований в форме государственных ценных бумаг, то в 2016 г. замещались коммерческие кредиты, доля которых к концу мая сократилась до 31,4% - минимального уровня с декабря 2013 г.

При сохранении значительных объемов предоставления бюджетных кредитов и низ-

Рис. 4. Динамика числа субъектов РФ, отношение уровня государственного долга (без учета государственных гарантий) которых к доходам бюджета субъекта РФ (без учета субвенций) превышает заданный уровень, в %

-25% -50% 75% -100%

Источник: рассчитано по данным Минфина России и Федерального казначейства.

ком бюджетном дефиците субъектов Российской Федерации можно ожидать в ближайшие годы дальнейшего сокращения объема и доли дорогих кредитов коммерческих организаций в структуре государственного долга регионов. Что приведет к замедлению темпов роста и,

возможно, к некоторому снижению бюджетных расходов на обслуживание регионального государственного долга.

Доходы и расходы

В соответствии с предварительными данными, за первое полугодие 2016 г. доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации выросли по сравнению с аналогичным периодом прошлого года на 2,7%. Достичь этого удалось благодаря высоким темпам увеличения доходов в мае и июне, когда они выросли соответственно на 15,1 и 8,7% по отношению к тем же периодам 2015 г. (См. рис. 6.)

В целом за первое полугодие 2016 г. темпы роста доходов, учитывая годовой уровень инфляции (107,5% в июне 2016 г. к июню 2015 г.), невысоки, а в реальном выражении эти темпы являются отрицательными.

Вместе с тем динамика налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ за май и июнь 2016 г. (117,6 и 114,9% соответственно в годовом выражении) дает некоторую надежду на более высокие темпы роста доходов во втором полугодии. Так, рост поступлений налога на прибыль, после слабых показателей в марте и апреле, в

Рис. 5. Структура государственного долга субъектов РФ, в %

о

(—>(—1С-»*- г\|г»чгч1ттт*+*+*+|П|П|П1П1п

-Ценные бумаги -Кредиты от кредитных организаций

-Государственные гарантии -Бюджетные кредиты

Источник: рассчитано по данным Минфина России.

мае-июне находился на уровне 120% (к соответствующему периоду 2015 г.), что позволило выйти на график поступлений прошлого года (100,7% по итогам первого полугодия).

Темпы роста НДФЛ в мае и июне текущего года, хотя были и не столь внушительными (113,9 и 108,4% к тем же периодам предыдущего года соответственно), тем не менее также оказались выше уровня инфляции, а по итогам первого полугодия составили 108,5%. При этом необходимо отметить и положительную динамику налоговой базы НДФЛ, которая с начала 2016 г. вышла из длинного понижательного тренда.

Составляя более половины общего объема доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, эти два налога - налог на прибыль и НДФЛ - в мае-июне 2016 г. оказывали существенное положительное влияние на общие темпы роста региональных доходов. Акцизы, налог на имущество организаций, а также неналоговые доходы регионов в этот период также росли темпами, превышающими темпы инфляции.

Фактором, существенно сдерживающим рост доходов регионов, оставались межбюджетные трансферты, темп роста которых по

итогам января-июня текущего года составил 89,6%. В соответствии с параметрами Закона о федеральном бюджете на 2016 год по итогам года темпы прироста трансфертов из бюджетов других уровней ожидаются несколько выше, чем по итогам первого полугодия, хотя и останутся в отрицательной зоне (-2%).

В территориальном разрезе ситуация с доходами достаточно разнородна: в каждом федеральном округе есть регионы с относительно высокими и относительно низкими темпами роста бюджетных доходов. По итогам первого полугодия 2016 г. относительно хуже ситуация с доходами консолидированных бюджетов субъектов РФ обстояла в Центральном, Южном, Уральском и Сибирском федеральных округах, а относительно лучше - в Северо-Западном и Дальневосточном. В 24 регионах рост доходов консолидированных бюджетов превысил текущий уровень годовой инфляции.

По итогам первого полугодия 2016 г. общий рост расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составил 105,3%, что ниже уровня инфляции.

Основное сдерживание в росте расходов происходило за счет оплаты труда и предос-

Рис. 6. Темпы роста общего объема доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, в %

С1 и"! СП

~ и О ° О О ^

Источник: рассчитано по данным Федерального казначейства.

тавления субсидий бюджетным и автономным учреждениям, которые в номинальном выражении остались примерно на уровне прошлого года. В то же время можно отметить довольно существенный рост социальных выплат (116,6% к первому полугодию 2015 г.) и капитальных вложений (149,7%).

Рост социальных выплат был обусловлен их значительной индексацией, и по итогам года расходы на эти цели должны увеличиться примерно на 18%. Увеличение капитальных вложений, в отличие от социальных выплат, свя-

зано не с ростом плановых назначений (по итогам года они, напротив, должны сократиться примерно на 1%), а с более оперативным их освоением: за первое полугодие 2016 г. было израсходовано почти 30% годовых назначений, в то время как за тот же период прошлого года - только 20%. И значительный уровень индексации социальных выплат, и более высокие темпы освоения бюджетных средств, выделенных на капитальные вложения, могут объясняться текущими фазами электоральных циклов в стране. ■