CC BY
217
Миропорядок
Анатолий СИДОРЕНКО
БОСНИЯ И ГЕРЦЕГОВИНА: В ПОИСКАХ ВЫХОДА ИЗ «НАВЯЗАННОГО» ФЕДЕРАЛИЗМА
В настоящее время в Боснии и Герцеговине реализован специфический федеративный проект, навязанный США и рядом международных акторов. В данной статье анализируются проблемы пост-Дейтонского функционирования системы управления в Боснии и Герцеговине и дилеммы, возникающие в связи с настоятельной необходимостью институциональных реформ в этой стране.
The article studies peculiar federalist arrangements, imposed by the USA and international actors to Bosnia and Herzegovina. It looks into the malfunctioning of post-Dayton arrangements in B&H and the dilemmas of needed institutional reforms.
Ключевые слова:
этнополитический конфликт, федерализм, мультиэтничность, гражданское общество, коллективные права; ethno-political conflict, federalism, multi-ethnical structure, civil society, collective rights.
СИДОРЕНКО
Анатолий Васильевич, кандидат юридических наук
Визит вице-президента США Джо Байдена на Балканы, состоявшийся в середине мая 2009 г., вновь привлёк внимание к этому наиболее тревожному региону Европы. Особое беспокойство вызывает ситуация в Боснии и Герцеговине — государстве, практически находящемся под международным протекторатом. Для того чтобы понять, что же происходит сегодня в Боснии и Герцеговине (БиГ), необходимо вспомнить недавнюю историю этой бывшей югославской республики.
В декабре 1990 г., после проведения в Боснии и Герцеговине первых за послевоенный период демократических выборов на многопартийной основе, коммунисты передали власть коалиционному правительству, состоявшему из представителей трёх национальных партий: Партии демократического действия (ПДД), за которой стояла основная масса мусульман-боснийцев; Сербской демократической партии (СДП); и Хорватского демократического содружества. Президентом республики стал Алия Изетбегович из ПДД. Когда в марте 1992 г. республика провозгласила свою независимость от Югославии, сербы тотчас объявили о создании Сербской Республики Босния и Герцеговина. Началась самая кровопролитная на югославской земле гражданская война, унёсшая жизни 300 тыс. чел. и сделавшая ещё 2 млн беженцами1.
Конец этой войне был положен Дейтонским мирным договором, подписанным 21 ноября 1995 г. лидерами боснийских мусульман, хорватов и сербов — Алиёй Изетбеговичем, Франьо Туджманом и Слободаном Милошевичем фактически под принуждением американцев.
В подписанных документах (Генеральное рамочное соглашение о мире в Боснии и Герцеговине плюс 11 приложений) закреплялась федеративная структура Боснии и Герцеговины, состоящей из Федерации Боснии и Герцеговины (ФБиГ) (боснийцы и хорваты) и Республики Сербской (РС) (сербы), а также района Брчко (РБ). К ФБиГ отошёл 51% территории, а к РС — 49%. Каждое образование сохраняло своё правительство, полицию, аппарат управления, войска и законодательный орган. Руководителем Боснии и Герцеговины становился коллективный президиум, главное кресло в котором поочерёдно занимали лидеры боснийских мусульман, хорватов и сербов.
1 Босния и Герцеговина // http://www.bigpi.biysk.ru/encicl/articles/64/1006496/ 1006496A.htm
В конституции фиксировалось временное участие представителей международного сообщества в работе основных секторов государственного управления. По мандату ООН в Боснии разместились силы стабилизации (СФОР) — 36 тыс. чел. с ядром из военнослужащих НАТО.
С декабря 1995 г. в условиях широкомасштабного внешнего военного и политического присутствия Босния и Герцеговина фактически превратились в международный протекторат. Дейтонский мир покончил с вооружённым конфликтом в Боснии и Герцеговине, однако не разрешил глубинные противоречия между боснийскими мусульманами, православными сербами и католиками-хорватами.
Все конфликтующие стороны уже в момент подписания документов не скрывали, как не скрывают и сейчас, своего разочарования достигнутыми договорённостями. Мусульмане утратили надежды на осуществление своей давней мечты — превращение Боснии в унитарное исламское государство. Сербы лишились возможности обрести независимость в границах своих исконных земель в Боснии и даже потеряли часть своих территорий. Хорваты недовольны тем, что им не удалось добиться присоединения к Хорватии населенных ими боснийских земель. Даже фактический автор дейтонских соглашений — спецпосланнник президента США Билла Клинтона Ричард Холбрук1 признал, что принципиальные пункты договорённостей не выполнены: все три группы населения держат свои армии, многие военные преступники остаются на свободе, сотни тысяч беженцев не смогли вернуться в свои дома. Другими словами, провозглашённой более десяти лет назад благородной цели — построить на боснийской земле единое демократическое многонациональное государство — достичь не удалось. Более того, по мнению многих наблюдателей, угроза межэтнического вооружённого конфликта в Боснии далеко не снята.
Противоречивость боснийской конституции очевидна. Она была разработана иностранными (преимущественно американскими) экспертами, её текст был подписан лидерами трёх националистических партий. Но конституция никогда не выносилась на референдум и не получила
1 Holbrooke R. To End a War. - New York : The Modern Library, 1999, p.115—116.
одобрения со стороны боснийских граждан. Впервые в истории страна была официально трансформирована в федерацию, состоящую из трёх компонентов — двух составных частей, одна из которых совершенно нелогично, в свою очередь, также получила название федерации, и небольшого отдельного района Брчко. ФБиГ, со своей стороны, разделена на 10 «кантонов». Таким образом, создана асимметричная составная структура, включающая в себя 3 или 4 уровня управления, 13 парламентов, 13 правительств и около 180 министерств и министров. Граница между двумя составными частями прошла большей своей частью по линии прекращения огня. Поскольку она пересекает горные цепи, долины, реки, железнодорожные пути, дороги и т.п., то она является абсолютно искусственной и наносящей ущерб стране с социальной, экономической, экологической и прочих точек зрения.
«Крестные отцы» Дейтона создали в БиГ такую политическую систему, которая базируется на коллективных правах трёх эт-ноконфесииональных сообществ. Её структура изначально противоречила провозглашённой высокой цели восстановления мультиэтнического и мультикультурного общества в стране. Вместо этого западные державы навязали систему, которая в действительности цементирует политические, административные, экономические и культурные барьеры, разделяющие три национальных сообщества. В стране сегодня две экономические системы, две раздельные производящие и распределяющие энергосистемы, две транспортные системы, две системы водоснабжения и т.д. Понятие «боснийский гражданин» в конституции вообще отсутствует.
До сих пор несостоятельность БиГ искусственно компенсировалась за счёт международного протектората, иностранного военного и полицейского присутствия и квазидиктаторской власти, которой выборочно мог воспользоваться верховный представитель.
Не терпящая отлагательства задача по прекращению военных действий, насилия, распространения социальной нестабильности на другие регионы Европы была решена. Политическая ситуация стала значительно более безопасной. Однако, по утверждению группы боснийских экспертов, действующих от имени неправительственной организации «Движение за пе-
ремены в БиГ», система, созданная на основе дейтонских соглашений, стала препятствием на пути к достижению какого-либо прогресса и демократического развития страны. Эксперты добавляют, что дейтонскую систему невозможно исправить только «с помощью каких-либо конституционных изменений или дополнений»1.
В международном сообществе практически существует консенсус по поводу того, что дейтонская система в значительной степени себя изжила. Поэтому существующий в настоящее время в БиГ институциональный дизайн должен быть заменён более простой, более транспарентной и институционально гомогенной системой. Однако в самой БиГ нет консенсуса по поводу того, в чём же были причины того, что привело в прошлом страну к катастрофе, что конкретно неправильно в существующей в настоящее время системе и каким образом это может быть исправлено. Основные партии в сербской части выступают против каких-либо радикальных изменений дейтонской системы. С другой стороны, большинство партий в ФБиГ выступают за создание частично децентрализованной и регионализированной унитарной структуры на всей территории страны. Она должна быть основана на принципах правового государства и других общедемократических либеральных принципах, а не на коллективных этнических правах. Влиятельные мусульманские и некоторые сербские интеллектуалы видят корни проблемы БиГ именно в коллективных правах, предоставленных сообществам, и обвиняют «крёстных отцов» дейтонской системы в этом главном грехе. Самая сильная партия, представляющая интересы боснийских хорватов, — ХДС — также выступает за институциональную реформу, однако представляет её диаметрально противоположной тому, что хотят мусульманские политики.
Попытка реформировать дейтонскую систему была предпринята весной 2005 г. в форме неправительственной инициативы, предпринятой послом Дональдом Хейсом при поддержке расположенного в Вашингтоне Американского института мира. Речь шла о введении должности единого председателя президиума (по сути, прези-
1 Keil S. Federalism in Bosnia and Herzegovina: Complexities of a peculiar federal state // http://www.tauril-lon.org/
дента), расширении полномочий центрального правительства и укреплении единого парламента.
22 ноября 2GG5 г. на встрече в Вашингтоне лидеры Боснии и Герцеговины согласились начать предложенные США конституционные реформы, нацеленные, по замыслу авторов, на преодоление межэтнических противоречий и подготовку к вступлению страны в ЕС и НАТО. В десятую годовщину Дейтона лидеры 8 партий, приглашённые в Вашингтон, подписали совместное заявление, в котором объявили о своём согласии на конституционные изменения, которые должны были войти в силу в марте 2006 г.
Опубликованное 25 марта 2006 г. соглашение, подписанное шестью партийными лидерами, содержало достаточно большие поправки к Конституции2. В соответствии с поправкой 1 усиливалась конституционная власть центральных институтов БиГ за счёт властных полномочий двух составных частей. Поправка 2 модифицировала парламентскую систему БиГ, состоящую из палаты представителей и палаты народов. Так, палата народов будет иметь фиксированный этнический состав — 7 боснийских мусульман, 7 хорватов и 7 сербов. При этом какого-либо представительства национальных меньшинств не предусматривается. Возглавлять Парламентскую ассамблею должны представители трёх национальных групп. В то время как палата представителей будет заниматься законодательством, палата народов будет участвовать только в принятии конституционных поправок, выбирать президента и двух вице-президентов БиГ. Эта палата может также наложить вето на любой закон, который угрожает «жизненно важным интересам» одной из национальных групп.
Поправка З заново определяет характер института президентства в БиГ. Вместо ротации коллективного президента, состоящего из З человек, в него будет входить один президент и два вице-президента, избираемых на 4-летний срок. Властные полномочия президентства уменьшаются по сравнению с действующей системой в пользу Совета Министров. Все решения президентства, касающиеся обороны, на-
2 Constitution Drafting in Bosnia and Herzegovina. May 10, 2006 // http://www.wilsoncenter.org/index. cfm?fuseaction=events.print&event_id=182193&sto-playout=true
значения судей Конституционного суда и руководителей Центрального банка, должны быть результатом консенсуса.
Предложенные конституционные изменения (так называемый «Дейтон-2») вызвали острую критику с самых разных сторон и практически раскололи все три национальных сообщества. Репрезентативный социологический опрос, проведённый 23—24 марта 2006 г., показал, что около 60% граждан страны выступают против поправок, около 30% относятся к ним положительно, а остальные не имеют своего мнения по этому вопросу. Результатом ожесточённой критики стал провал голосования по «Дейтону-2» в Парламентской ассамблее 26 апреля 2006 г.
Несмотря на провал, власти США заявили о том, что они будут продолжать способствовать конституционным реформам в БиГ. Однако нынешняя ситуация в БиГ резко отличается от того, что было в 1990-е гг. На этот раз прежние инструменты не могут использоваться западными державами для определения будущего страны. На место открытого давления и навязывания решений извне должны прийти новые принципы взаимодействия с боснийскими политическими элитами.
С точки зрения управленческой рациональности существует несколько вариантов, как сделать государственную структуру БиГ более рациональной и гомогенной. Представляется, что наилучшим вариантом была бы замена ныне существующих двух составных частей пятью или шестью институционально схожими, но сохраняющими свою культурную индивидуальность субъектами федерации, соответствующими историческим регионам. Такое решение было бы поддержано боснийскими мусульманами и удовлетворило бы требование хорватов о равном статусе с боснийскими сербами. Такая система приблизила бы БиГ к швейцарской модели. Требование хорватов можно было бы удовлетворить и путём разделения существующей Федерации Боснии и Герцеговины на две республики (герцеговинцев-хорватов и боснийских мусульман), убрав при этом не
существующий в Республике Сербской уровень квазикантонов. В последнем случае район Брчко останется отдельным субъектом федерации с тем же или несколько более низким статусом, чем три республики.
Оба этих варианта позволят повысить эффективность административного управления по всей стране. Однако какая бы система ни была принята на вооружение, очевидна необходимость уделять больше внимания индивидуальным правам человека, не игнорируя при этом наличие коллективных прав.
К сожалению, пока что реализация на практике этих вариантов представляется трудно осуществимой из-за сопротивления первому варианту со стороны боснийских сербов и второму — со стороны политической элиты боснийских мусульман. В то же время результаты последних выборов начинают внушать некоторый оптимизм. На выборах 2006 г. впервые в истории послевоенной Боснии никто из националистов не представлен в президентстве. В то же время необходимо признать, что Додик и Силаджич в своей предвыборной кампании достаточно широко использовали националистическую риторику, да и обращались они только к своей этнической группе.
До сих пор федерализм использовался, скорее, в качестве инструмента разделения национальных идентичностей, а не объединения их в рамках одной страны. Трудно надеяться на жизнеспособность государства, являющегося продуктом навязанных извне условий, а не результатом вызревших межнациональных договорённостей. Для нормального же функционирования государства необходимо создание единого для всех гражданского общества.
Соответственно, и новый институциональный дизайн должен базироваться на широком политическом консенсусе. Только тогда можно будет с большим оптимизмом рассчитывать на внутреннюю консолидацию страны, её экономический и социальный прогресс.
