CC BY
128
Сер. 6. 2009. Вып. 2
ВЕСТНИК САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
А. В. Сидоренко
«НАВЯЗАННЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ» КАК ИНСТРУМЕНТ КОНФЛИКТОРАЗРЕШЕНИЯ
В своем классическом варианте федерализм является результатом компромисса между различными политическими силами внутри государственного образования. Однако в ряде случаев федеративная модель государственного устройства принимается под давлением внешних сил — уходящих колонизаторов или международных миротворцев, пытающихся предотвратить или разрешить с его помощью этнополитический конфликт. Попытаемся оценить степень эффективности такого рода «навязанного федерализма» на примере Боснии и Герцеговины, официально являющейся федерацией с 1995 г.
В стране представлены три главные национальные и религиозные общины: мусульмане-боснийцы (44 % населения в 1991, в основном сунниты); православные сербы (31 % населения) и католики-хорваты (17 %). Более 2 млн жителей Боснии и Герцеговины в 1991-1995 гг. из-за военных действий были вынуждены сменить место жительства, многие остались за рубежом как беженцы1. Официальным языком является сербскохорватский; используются и латинский алфавит, и кириллица.
По конституции Югославии 1946 г. Босния и Герцеговина была одной из шести федеративных республик страны. В декабре 1990 г., после проведения в Боснии и Герцеговине первых за послевоенный период демократических выборов на многопартийной основе, коммунисты передали власть коалиционному правительству, состоявшему из представителей трех национальных партий: Партии демократического действия (ПДД), за которой стояла основная масса мусульман-боснийцев; Сербской демократической партии (СДП) и Хорватского демократического содружества. Президентом стал Алия Изетбегович из ПДД.
СДП под руководством Радована Караджича еще до формального объявления независимости провозгласила своей целью объединение всех сербов в одном государстве. Многие сербы бойкотировали референдум по вопросу о независимости. В марте 1992 г. республика провозгласила свою независимость от Югославии. Сербы тотчас объявили о создании Сербской Республики Босния и Герцеговина, спровоцировав гражданскую войну, которая началась в апреле с нападения сербских войск на Сараево и другие города. Эти вооруженные отряды имели офицеров и почти на 20 % комплектовались военнослужащими Югославской Народной Армии, которой командовали сербы. В 1992-1993 гг. правительство Боснии и Герцеговины искало поддержку у Европейского Союза, США и ООН. В стране были размещены небольшие по численности силы безопасности ООН, ей оказывалась экономическая помощь. В конце 1992 г. в Женеве начались мирные переговоры, которыми руководили лорд Оуэн (Великобритания) и Сайрус Вэнс (США), представлявшие соответственно ЕС и ООН. В 1993 г. Вэнса сменил норвежский дипломат Торвальд Столтенберг. Правительственные войска не имели достаточного количества военнослужащих и оружия, т. к. в течение всей войны на территории Боснии и Герцеговине действовало военное эмбарго ООН. Небольшое количество вооружения поступало сюда через Хорватию. © А. В. Сидоренко, 2009
План, сформулированный посредниками ЕС и ООН, первоначально предполагал разделение страны на 10 этнически однородных областей в составе свободной федерации со слабой центральной исполнительной и экономической властью. Боснийские сербы под руководством Радована Караджича, захватившие значительную часть территории, должны были вернуть ее боснийцам-мусульманам. Поэтому, хотя боснийцы и хорваты согласились с этим планом, сербы вынуждены были его отклонить. Хорватские войска также начали воевать с боснийцами для того, чтобы присоединить к Хорватии районы, которые еще не контролировались сербами.
Президент США Билл Клинтон, вступивший в должность в январе 1993 г., выражал симпатию многонациональному боснийскому государству, но вскоре свернул свою кампанию обещаний вооружить боснийцев и использовать военную авиацию против сербских агрессоров.
В августе и сентябре 1995 г. военные самолеты НАТО приступили к бомбардировке военных позиций боснийских сербов. Это привело к прорыву на переговорах, которые проводились при посредничестве США.
Дейтонский мирный договор, подписанный 21 ноября 1995 г., положил конец четырехлетней гражданской войне между хорватами, сербами и мусульманами, унесшей жизни 300 тыс. человек.
Лидеры боснийских мусульман, хорватов и сербов Алия Изетбегович, Франьо Туджман и Слободан Милошевич, с трудом переносившие друг друга, были заперты американцами на военно-воздушной базе Райт-Патер Святослав Григсон, вблизи городка Дейтон в штате Огайо, и после двухнедельного заточения фактически по принуждению заключили мирный договор.
В подписанных документах (Генеральное рамочное соглашение о мире в Боснии и Герцеговине плюс 11 приложений) закреплялась федеративная структура Боснии и Герцеговины, состоящей из Федерации Боснии и Герцеговины (ФБиГ) (боснийцы и хорваты) и Республики Сербской (РС) (сербы), а также района Брчко (РБ). К ФБиГ отошел 51 % территории, а к РС — 49 %. Каждое образование сохраняло свое правительство, полицию, аппарат управления, войска и законодательный орган. Руководителем Боснии и Герцеговины становился коллективный президиум, главное кресло в котором поочередно занимали лидеры боснийских мусульман, хорватов и сербов2.
В конституции фиксировалось временное участие представителей международного сообщества в работе основных секторов государственного управления. По мандату ООН в Боснии разместились силы стабилизации (СФОР) — 36 тыс. человек, ядром которых были военнослужащие НАТО.
С января 1996 г. международное сообщество приступило к осуществлению политического контроля над Боснией и Герцеговиной через посредство своего Верховного представителя. С января 1996 г. по июнь 1997 г. этот пост занимал Карл Бильдт, бывший премьер-министр Швеции. В июне 1997 г. его сменил Карлос Вестендорп, бывший министр иностранных дел Испании. Вестендорп использовал широкие полномочия для оказания давления на противоборствующие стороны в Боснии и Герцеговине. С декабря 1995 г. в условиях широкомасштабного внешнего военного и политического присутствия Босния и Герцеговина фактически превратилась в международный протекторат.
Таким образом, как и не раз до того, судьба Боснии снова была решена иностранными державами. Осенью 1995 г. интервенция НАТО приветствовалась боснийскими мусульманами и хорватами и вызвала резкий протест со стороны боснийских сербов.
Для того чтобы как можно быстрее получить согласие наиболее сильной в военном отношении стороны в конфликте, западные страны отдали боснийским сербам значительные куски территории, на которых до начала военных действий сербы были в меньшинстве. «Крестные отцы» Дейтона также согласились с принципиальным требованием сербских националистов — легализацией Республики Сербской. Ей было позволено сохранить свою конституцию и институты, а также такие атрибуты квази-независимого государства, как собственная армия и полиция, и поддерживать особые отношения с Сербией. Тем самым наносился серьезный ущерб территориальной целостности и единству БиГ.
Дейтонский мир покончил с вооруженным конфликтом в Боснии и Герцеговине, однако не разрешил глубинные противоречия между боснийскими мусульманами, православными сербами и католиками-хорватами.
Все конфликтующие стороны уже в момент подписания документов не скрывали и не скрывают сейчас своего разочарования достигнутыми договоренностями. Мусульмане утратили надежды на осуществление своей давней мечты — превращение Боснии в унитарное исламское государство. Сербы лишились возможности обрести независимость в границах их исконных земель в Боснии и даже потеряли часть своих территорий. Хорваты недовольны тем, что им не удалось добиться присоединения к Хорватии населенных ими боснийских земель. Даже фактический автор дейтонских соглашений — спецпосланнник президента США Билла Клинтона Ричард Холбрук3 — признал, что принципиальные пункты договоренностей не выполнены: все три группы населения держат свои армии, многие военные преступники остаются на свободе, сотни тысяч беженцев не смогли вернуться в свои дома. Другими словами, провозглашенной более десяти лет назад благородной цели — построить на боснийской земле единое демократическое многонациональное государство — достичь не удалось. Более того, по мнению многих наблюдателей, угроза межэтнического вооруженного конфликта в Боснии далеко не снята, она лишь приглушена благодаря присутствию миротворцев.
Противоречивость боснийской конституции очевидна. Она только в ограниченной степени является тем, что Уильям Райкер называл «федеральным торгом», поскольку была разработана иностранными (преимущественно американскими) экспертами и вставлена в международный договор в качестве Приложения. Текст конституции был подписан лидерами трех националистических партий, представляющих три основные национальные группы. Таким образом, конституция никогда не выносилась на референдум и не получила одобрения со стороны боснийских граждан.
Впервые в истории страна была официально трансформирована в федерацию, состоящую из трех компонентов—двух составных частей, одна из которых совершенно нелогично в свою очередь также получила название «федерация», и небольшого отдельного района Брчко. В Дейтонское соглашение вошло также несколько идей из провалившегося плана Вэнса-Оуэна (1993), включая разделение «Федерации БиГ» на 10 «канетонов». Таким образом, была создана асимметричная и весьма неуклюжая составная структура, включающая в себя 3 или 4 уровня управления, 13 парламентов, 13 правительств и около 180 министерств и министров. Граница между двумя составными частями проходила в значительной степени по линии прекращения огня. Поскольку она пересекает горные цепи, долины, реки, железнодорожные пути, дороги и т. п., то она является абсолютно искусственной и наносящей ущерб стране с социальной, экономической, экологической и прочих точек зрения.
Кроме конституции в пакет Дейтонских соглашений входило еще 10 важных документов, подписанных различным составом участников. И хотя они формально не входят
в конституцию, они оказали значительное влияние на ее реализацию на практике. Наиболее важным из этих документов является Приложение 10 «Гражданская реализация», в соответствии с которым создавалась структура международного протектората над демократически сформированными органами и институтами БиГ. Она включала в себя Верховного представителя международного сообщества (ВП), его офис и постоянный Комитет по установлению мира (КУМ) на уровне послов. В соответствии с Приложением Верховный представитель председательствует в Объединенной гражданской комиссии (ОГК), в которую также входят высшие должностные лица БиГ. Комиссия может создавать свои отделения на местном уровне. В соответствии с Приложением 11 Верховный представитель обладает властью «направлять» международные полицейские силы. Другие приложения регулируют такие важные вопросы, как границы внутри составных частей, права человека, военные аспекты мирного урегулирования (включая продолжительность пребывания иностранных войск), стабилизация в регионе, решение споров между двумя частями, выборы и т. п.
Действуя в спешке, «крестные отцы» Дейтона создали в БиГ такую политическую систему, которая базируется на коллективных правах трех этноконфессиональных сообществ. Ее структура изначально противоречила провозглашенной высокой цели восстановления мультиэтнического и мультикультурного общества в стране. Вместо этого западные державы навязали систему, которая в действительности цементирует политические, административные, экономические и культурные барьеры, разделяющие три национальных сообщества. При этом большинство в двух из них не воспринимают БиГ в качестве своего государства. В стране сегодня две экономические системы, две раздельные производящие и распределяющие энергосистемы, две транспортные системы, две системы водоснабжения и т. д. Дейтонское соглашение не решило колоссальную проблему беженцев и бездомных, не предоставило равные права меньшинствам. Дополнительные проблемы были порождены избирательным применением ряда положений Дейтонского соглашения. Все это привело к созданию дисфункциональной, избыточной и неэффективной бюрократической структуры, которой с самого начала не хватало легитимности, целостности и рациональности, но при этом в высокой степени коррумпированной.
Если мы будем исходить из проводимого П. Кингом различия между федерализмом, определяемым им как «скорее философское или идеологическое, чем институциональное стремление к значительной региональной независимости и автономии»4, и федерацией, представляющей собой «институциональную конструкцию, принимающую форму суверенного государства, и отличающуюся от других государств исключительно тем фактом, что его центральное правительство включает региональные единицы в процесс принятия решений на основе определенных конституционных соглашений»5, то мы можем сделать вывод о том, что проблема боснийского федерализма заключается в его негативной интерпретации этнонациональных групп внутри Боснии, в то время как основная проблема боснийской федерации — почти что этнически гомогенное территориальное разделение страны. Боснийская конституция изобилует употреблением термина «этничность», а также упоминаниями о «сербах, хорватах и боснийцах». И при этом понятие «боснийский гражданин» в ней вообще отсутствует.
До сих пор несостоятельность БиГ искусственно компенсировалась за счет международного протектората, иностранного военного и полицейского присутствия и квазидиктаторской власти, которой выборочно мог воспользоваться Верховный представитель.
Однако в настоящее время страна находится на перепутье. Задача прекращения военных действий, насилия, распространения социальной нестабильности на другие регионы Европы была решена. Политическая ситуация стала значительно более безопасной. Однако, по утверждению группы боснийских экспертов, действующих от имени неправительственной организации «Движение за перемены в БиГ», система, созданная на основе Дейтонских соглашений, стала препятствием на пути к достижению какого-либо прогресса и демократического развития страны. Эксперты добавляют, что Дейтонскую систему невозможно исправить только «с помощью каких-либо конституционных изменений или дополнений»6. В своем недавнем докладе Международная комиссия по Балканам пришла к аналогичному заключению: «Необходимость конституционных изменений стоит на повестке дня. Все выражают согласие по поводу того, что современная система федерализма в БиГ испытывает серьезные проблемы. Частично это связано с отсутствием адекватной системы регионального управления. Это вызвано также тенденцией рассматривать федеративную систему скорее как проблему, от которой нужно избавиться, чем как перспективную модель, позволяющую этническим сообществам процветать рядом друг с другом и облегчить здоровую политическую конкуренцию. Современная конституционная архитектура дисфункциональна. Важно провести дебаты по конституции, в основе которых лежало бы признание необходимости облегчить и начать движение по пути реформирования боснийской конституционной системы»7.
В международном сообществе практически существует консенсус по поводу того, что дейтонская система в значительной степени себя изжила. Поэтому существующий в настоящее время в БиГ институциональный дизайн должен быть заменен более простой, более транспарентной и институционально гомогенной системой. Однако в самой БиГ нет единого мнения по поводу того, что привело в прошлом страну к катастрофе и что конкретно неправильно в существующей в настоящее время системе и каким образом это может быть исправлено. Основные партии в сербской части выступают против каких-либо радикальных изменений дейтонской системы. С другой стороны, большинство партий в «Федерации БиГ» выступает за создание частично децентрализованной и регионализированной унитарной структуры на всей территории страны. Она должна быть основана на принципах правового государства и других общедемократических либеральных принципах, а не на коллективных этнических правах. Влиятельные мусульманские и некоторые сербские интеллектуалы видят корни проблемы БиГ в коллективных правах, предоставленных сообществам, и обвиняют «крестных отцов» дейтонской системы в этом главном грехе. Самая сильная партия, представляющая интересы боснийских хорватов, — ХДС — также выступает за институциональную реформу, однако представляет ее диаметрально противоположно тому, что хотят мусульманские политики.
Выше упомянутая группа боснийских экспертов выдвинула предложения по поводу конституционных изменений, которые могли быть полезны лет 25 назад8. Если бы тогда была внедрена унитарная регионализированная система, возможно, это снизило бы риск гражданской войны на территории БиГ. На протяжении столетий при многих правителях и в условиях различных государственных образований и географических конфигураций БиГ была подразделена на несколько (чаще всего — шесть) регионов. Однако в основе этого деления лежали исторически сложившиеся и природно-географически определенные части страны, а не гомогенность этнического или конфессионального состава населения. Первый раз в истории Боснии почти этнически чистое сербское парагосударство было создано путем насилия и геноцида в 1992-1993 гг. Сербские националисты просто реализовали
на практике политические идеи, содержавшиеся в печально знаменитом «Меморандуме Сербской академии наук и искусств». Их примеру последовали хорватские националисты. Разделение силой БиГ в 1992-1993 гг. не могло бы произойти без активного вмешательства двух соседних государств. Поэтому не следует возлагать всю вину за раздел страны по этноконфессиональному принципу исключительно на «крестных отцов» Дейтонского соглашения, как это делают сегодня некоторые боснийцы. Разделение страны в действительности произошло «мечом и огнем» тремя годами раньше.
Из-за массовых, но неравноценных людских потерь и перемещений населения три основные национальные группы в БиГ оказались в пространственном отношении в значительной степени отделенными друг от друга. Так, процент боснийских сербов в Республике Сербской вырос к концу войны с 54 до 95 %, а доля хорват на территории бывшей «Герцег-Босна» увеличилась с примерно 50 до 96,28 %9. Возвращение некоторого числа беженцев за линии этнического раздела не привели к сколько-нибудь существенным изменениям географического разделения национальных групп в стране. Предложение боснийских экспертов о разделении страны на 5 или 6 регионов на неэтнической основе, таким образом, не учитывает это важнейшее последствие недавней войны, а кроме того не предусматривает институционализации трансрегионального представительства коллективных этно-культурно-конфессиональных интересов, как это, например, предусмотрено в модели бельгийской федерации. Унитарная государственная структура, даже если она регионализирована, не учитывает сверхчувствительность глубоко разделенного по этническому и культурному признаку современного боснийского общества.
В то же время в предложении боснийских экспертов имеется несколько позитивных моментов. Во-первых, в отличие от нынешнего административного деления, предлагаемая география регионов в значительной степени соответствует исторически сложившимся моделям проживания, что в прошлом позволяло мирно сосуществовать многочисленным этническим, религиозным и национальным группам. Во-вторых, предлагаемые регионы достаточно велики по размеру для того, чтобы функционировать в качестве самодостаточных социальных и экономических целостностей. В-третьих, предлагаемый размер регионов соответствует критериям регионализации, сформулированным Европейским Союзом. Таким образом, проект боснийских экспертов может стать отправной точкой для дискуссии. Если же он будет изменен в направлении более национальной федеративной структуры, то тогда он станет более политически приемлемым для его нынешних оппонентов среди боснийских сербов и хорват Герцеговины. Исторический пример двух Югославий показывает, что угроза агрессивного национализма в мультиэтнических обществах не может быть устранена путем запрета или подавления видимых проявлений и символов национальности и путем игнорирования коллективных этнических или национальных прав. В целом же следует отметить, что проект экспертов не оказал сколько-нибудь серьезного влияния ни на ключевых лиц, принимающих решения, ни на общественное мнение в БиГ.
Следующая попытка реформировать дейтонскую систему была предпринята весной 2005 г. в виде неправительственной по форме инициативы, с которой выступил посол Дональд Хейс при поддержке расположенного в Вашингтоне Американского института мира. Хейс, бывший заместитель Верховного представителя в БиГ, провел конфиденциальные раздельные переговоры с лидерами основных политических партий, представленных в Парламентской Ассамблеи.
В ходе своей поездки по Балканам в октябре 2005 г. заместитель госсекретаря США Николас Берне высказался за конституционную реформу в Боснии и Герцеговине
в направлении укрепления, централизации власти, что фактически означало призыв к ревизии Дейтона. Речь шла о введении должности единого председателя президиума (по сути, президента), расширении полномочий центрального правительства и укреплении единого парламента.
22 ноября 2005 г. на встрече в Вашингтоне лидеры Боснии и Герцеговины согласились начать предложенные США конституционные реформы, нацеленные, по замыслу авторов, на преодоление межэтнических противоречий и подготовку к вступлению страны в ЕС и НАТО. Они должны были завершиться к марту 2006 г.
К усилиям Вашингтона в этом направлении подключились и европейцы. 21 ноября 2005 г. министры иностранных дел стран — членов ЕС договорились начать с Боснией переговоры о стабилизации, которые в будущем могут привести страну к членству в Евросоюзе. Планы Вашингтона по пересмотру Дейтонских соглашений не вызвали особого восторга у представителей всех трех этнических общин Боснии и Герцеговины, однако и противодействовать им никто не решился. В ноябре 2005 г., в десятую годовщину Дейтона, лидеры 8 партий были приглашены в Вашингтон, где они подписали совместное заявление. В нем объявили о своем согласии на конституционные изменения, которые должны были войти в силу в марте 2006 г. Содержание этих изменений, однако, в тот момент не стало достоянием гласности, и торг между участниками продолжался по возвращении. В качестве посредника выступало посольство США в Сараево. Результатом стало подписанное шестью партийными лидерами соглашение, которое было опубликовано 25 марта 2006 г. и передано Парламентской Ассамблее.
Опубликованный документ содержал 4 достаточно больших поправки к Конституции10. В соответствии с Поправкой 1 усиливалась конституционная власть центральных институтов БиГ за счет властных полномочий двух составных частей. Наиболее важным моментом была передача под контроль Центра вопросов обороны, обеспечения безопасности, внешней политики, внешней торговли, таможни, денежной эмиссии и ряда других важных моментов. В то же время совместными сферами компетенции остаются налогообложение, избирательная система, правосудие, сельское хозяйство, наука, местное самоуправление и т. п.
Поправка II модифицировала парламентскую систему БиГ, состоящую из Палаты представителей и Палаты народов. Депутаты первой должны избираться на всеобщих выборах в соответствии с демократическим принципом «один человек — один голос». Депутаты второй будут избираться не напрямую гражданами, а Палатой представителей. Палата народов будет иметь фиксированный этнический состав — 7 боснийских мусульман, 7 хорватов и 7 сербов. При этом какого-либо представительства национальных меньшинств не предусматривается. Возглавлять Парламентскую Ассамблею должны представители трех национальных групп.
В то время как Палата представителей будет заниматься законодательством, Палата народов будет участвовать только в принятии конституционных поправок, выбирать Президента и двух Вице-президентов БиГ. Эта палата может также наложить вето на любой закон, который угрожает «жизненно важным интересам» одной из национальных групп.
Поправка III заново определяет характер института президентства в БиГ. Вместо ротации коллективного президента, состоящего из 3 человек, в него будет входить один Президент и два Вице-президента, избираемых на 4-летний срок. Палата представителей будет избирать, точнее утверждать, состав Президентства на основе списка из трех кандидатов, предложенных тремя национальными парламентскими группами, объединяющими
депутатов обеих палат. Властные полномочия Президентства уменьшаются по сравнению с действующей системой в пользу Совета Министров. Все решения Президентства, касающиеся обороны, назначения судей Конституционного суда и руководителей Центрального банка должны быть результатом консенсуса.
В соответствии с Поправкой IV возрастают властные полномочия Совета Министров.
Поправки, на наш взгляд, имеют ряд позитивных и ряд негативных черт. Позитивным является то, что по сравнению с Дейтонской конституцией, в их разработку значительно больший вклад внесли сами боснийцы. Тем не менее, активное инициирование и посредничество со стороны официальных лиц американской политики оказалось жизненно необходимым, что свидетельствует о недостаточном развитии политии БиГ. Поправки усиливают центральную исполнительную власть, делая ее более эффективной. С другой стороны, была упущена возможность убрать главный источник слабости БиГ — наделение властью по этническому принципу, неестественную и дисфункциональную структуру государства с ее «составными частями» и «кантонами» и их разросшейся, ненужной бюрократией. Поправки подтвердили политическую монополию этнически определенных политических блоков и соответствующих элит. Более того, они закрепили и легитимизировали существование сербского парагосударства — теперь уже на основе как бы добровольно и демократически выраженной воли двух других сообществ, а не путем навязывания воли иностранных государств. Поправки дали бы возможность элите боснийских сербов блокировать и парализовать по своему желанию работу центральных институтов БиГ и воспрепятствовать любым конституционным изменениям, которые угрожали бы продолжению существования Республики Сербской.
Предложенные конституционные изменения (т. н. "Дейтон-2") вызвали острую критику с самых разных сторон и практически политически раскололи все три национальных сообщества. Среди противников можно было найти видных деятелей «Партии за БиГ», Социал-демократического союза, недавно созданной хорватской партии «ХДС 1990», Конференции католических епископов, а также боснийцев, проживающих за рубежом и представленных «Патриотическим фронтом БиГ», радикальных политиков Сербии и ряда иностранных экспертов. Некоторые оппоненты даже называли эти предложения предательством и смертельной угрозой для существования БиГ как единого государства. Репрезентативный социологический опрос, проведенный 23-24 марта 2006 г., показал, что около 60 % граждан страны выступают против поправок, около 30 % относятся к ним положительно, а остальные не имеют своего мнения по этому вопросу. Результатом ожесточенной критики стал провал голосования по «Дейтону-2» в Парламентской Ассамблее 26 апреля 2006 г. Необходимых двух третей голосов получено не было. Окончательный результат 26 — «за», 16 — «против»11.
В любом случае представляется, что пакет документов «Дейтон-2» не был достаточным для того, чтобы превратить БиГ в хорошо функционирующее государство. Разочаровывал и сам метод, избранный для проведения конституционной реформы: никакого информирования общественности, без публичных дискуссий, обсуждений до передачи поправок в Парламентскую Ассамблею, без включения институтов гражданского общества в поиск оптимальных решений, в достижение более широкого политического консенсуса.
Несмотря на провал, США заявили о том, что они будут продолжать способствовать конституционным реформам в БиГ. Однако нынешняя ситуация в БиГ резко отличается от того, что было в 1990-е гг. На этот раз прежние инструменты не могут использоваться
западными державами для определения будущего страны. Верховные Представители с их диктаторской властью до сих пор играли решающую роль в пост-дейтоновской БиГ. Без них не были бы осуществлены многие абсолютно необходимые реформы, хотя некоторые из них и саботировались боснийцами. Однако наступил момент, когда деятельность Верховных Представителей в БиГ закончилась. На их место пришло нормальное представительство Европейского Союза, которое ставит перед собой задачу приблизить страну к ЕС и НАТО. А это значит, что вместо открытого давления и навязывания решений извне, должны быть выработаны новые принципы взаимодействия с боснийскими политическими элитами.
Будучи уникальной страной, БиГ требует и уникальной институциональной структуры. Однако здесь может пригодиться и опыт тех стран, которые обладают какой-либо схожей характеристикой, являясь также национально, культурно и/или конфессионально фрагментированными обществами. Наибольшим сходством в этом отношении обладают на европейском континенте Швейцария и Бельгия, в средиземноморском регионе — Кипр и Ливан. Их позитивный и негативный опыт, на наш взгляд, необходимо обязательно учитывать, предлагая конституционные решения для БиГ. Унитарная система управления в БиГ может вызвать новый политический взрыв и коллапс страны как единого государства. Вероятность такого результата связана с очень слабыми парламентскими традициями, широко распространенной привычкой к авторитарному правлению и практически отсутствием традиции политически нейтральной судебной системы. Поэтому представляется неправильным отказываться от федералистского решения из-за низкой эффективности функционирования существующих политических институтов. Для восстановления в стране единой политии, возможно, было бы целесообразно заимствовать ряд идей из швейцарской и бельгийской моделей.
В принципе существует несколько способов сделать государственную структуру БиГ более рациональной и гомогенной. Мы поддерживаем ту точку зрения, что наилучшим вариантом была бы замена ныне существующих двух составных частей 5 или 6 институционально схожими, но сохраняющими свою культурную индивидуальность субъектами федерации, соответствующими историческим регионам. Такое решение было бы поддержано боснийскими мусульманами и удовлетворило бы требование хорватов равного статуса с боснийскими сербами. Такая система приблизила бы БиГ к швейцарской модели. Требование хорватов можно было бы удовлетворить и путем разделения существующей Федерации Боснии и Герцеговины на две республики (герцеговинцев-хорватов и боснийских мусульман), убрав при этом несуществующий в Республике Сербской уровень квазикантонов. В последнем случае район Брчко останется отдельным субъектом федерации с тем же или несколько более низким статусом, чем три республики.
Оба этих варианта приведут к более гомогенной, простой и рациональной административной структуре по всей стране. Однако какая бы система ни была принята на вооружение, очевидно, что необходимо уделять большее внимание индивидуальным правам человека, не игнорируя при этом наличие коллективных прав.
К сожалению, пока что реализация на практике этих вариантов представляется трудноосуществимой из-за сопротивления первому варианту со стороны боснийских сербов и второму — со стороны политической элиты боснийских мусульман.
В то же время результаты недавних выборов внушают некоторый оптимизм. Начиная с первых выборов 1996 г., победителями неизменно становились националистические и национальные партии. Однако выборы 2006 г. показали несколько иную картину. В Республике
Сербской абсолютное большинство в парламенте, а также место в боснийском президентстве завоевали Независимые социал-демократы во главе с Милорадом Додиком. Боснийские мусульмане в значительном большинстве проголосовали за Партию Боснии и Герцеговины под руководством Хариса Силаджича. Впервые ХДС не смогла послать своего представителя в боснийское президентство, вместо нее это право получила СДП (Социал-демократическая партия)12. Таким образом, впервые в истории послевоенной Боснии никто из националистов не представлен в президентстве. В то же время необходимо признать, что Додик и Силаджич в своей предвыборной кампании достаточно широко использовали националистическую риторику, да и обращались они только к своей этнической группе.
До сих пор федерализм использовался скорее в качестве инструмента разделения национальных идентичностей, а не объединения их в рамках одной страны.
Трудно надеяться на жизнеспособность государства, являющегося продуктом навязанных извне условий, а не результатом вызревших межнациональных договоренностей. Для нормального же функционирования государства необходимо создание единого для всех гражданского общества.
Соответственно, и новый институциональный дизайн должен базироваться на широком политическом консенсусе, достижимом лишь на не-партийном и не-этническом основании и получившем поддержку во всех частях страны. Такого не случилось с «Дейтонном-2», что и предопределило его провал. Только тогда, когда будет достигнут демократический консенсус, можно будет рассчитывать на внутреннюю консолидацию страны, ее экономический и социальный прогресс.
1 Босния и Герцеговина. URL: http://www.bigpi.biysk.ru/encicl/articles/64/1006496/1006496A.htm
2 См.: Конституция Боснии и Герцеговины (Республики Боснии и Герцеговины) от 14 декабря 1995 г. URL: http://constitution.garant.ru/DOC_3864877.htm
3 См.: Holbrooke R. To End a War. New York, 1999. P. 115-116.
4 King P. Federalism and Federation. Baltimore, 1982. P. 74.
5 Ibid. P. 77.
6 См.: Keil S. Federalism in Bosnia and Herzegovina: Complexities of a peculiar federal state. URL: http:// www. taurillon. org/
7 The Balkans in Europe's Future, The Report of the International Commission on the Balkans. April, 2005. Washington, 2005. P. 24.
8 Подробнее см.: Bebler А. South-East European Federalism and Contemporary Bosnia and Herzegovina // Acta Slavica Iaponica. 2006. T. 24. P. 1-23.
9 См.: Denitch B. Ethnic Nationalism. The Tragic Death of Yugoslavia. Minneapolis; London, 1993. P. 219.
10 Constitution Drafting in Bosnia and Herzegovina. May 10, 2006. URL: http://www.wilsoncenter.org/ index. cfm?fuseaction=events.print&event_id=182193&stoplayout=true
11 URL: http://www.worldsecuritynetwork.com/showArticle3.cfm?article _id=12746&topicID=55)
12 Keil S. Op. cit.
