CC BY
579
УДК 340.1 ББК 67.0 Д 43
С.Г. Дзыбова
Бикамерализм как правовое явление: история и современность
(Рецензирована)
Аннотация:
В статье раскрываются сущность, истоки и природа бикамерализма как принципа формирования представительных органов государственной власти. Обосновывается тезис о том, что двухпалатное строение парламента в определенных случаях способствует повышению качества работы представительного органа власти, позволяет учитывать особенности и интересы регионов при принятии им решений.
Ключевые слова:
Парламент, демократия, палата, двухпалатная структура, статус, полномочия.
Трудно переоценить значение парламента в современном государстве. Общепризнанно, что в основе демократической организации общества и становления конституционного правового государства заложен и главенствует принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, гарантирующий подконтрольность каждой ветви власти, их взаимодействие и сотрудничество на равных. Особая роль в обеспечении действенности данной системы отводится законодательной власти - парламенту.
Парламент - родовое название высшего представительного и законодательного органа в демократических государствах. Различаются однопалатная (монокамеральная) и двухпалатная (бикамеральная) структуры парламента. Однако, независимо от своей структуры современный парламент призван быть высшим органом народного представительства, выражающим суверенную волю народа и регулирующим важнейшие общественные отношения, главным образом путем принятия законов, что подтверждает насколько велико его значение в любом государстве.
Выбор объекта исследования обусловлен прежде всего тем, что Конституция Российской Федерации 1993 года конституционно оформила двухпалатную структуру Федерального Собрания - парламента Российской Федерации, являющегося высшим представительным и законодательным органом государства. Федеральное Собрание состоит из двух палат -Государственной Думы, депутаты которой представляют население всей страны в целом, и Совета Федерации, формируемого из представителей субъектов федерации.
Практика ставит на повестку дня новые вопросы, весьма актуальные в настоящее время и требующие своего решения. Нельзя забывать о том, что Российская Федерация преодолевает последствия тоталитаризма путём утверждения демократических основ конституционного строя и обеспечения единства, разделения и взаимодействия ветвей государственной власти. Реформирование Совета Федерации подтверждает то, что в сегодняшней России продолжается поиск наиболее актуальной и действенной модели функционирования двухпалатного парламента. Однако, определённые нарекания вызывает возможное снижение значимости Федерального Собрания Российской Федерации. Безусловное укрепление вертикали власти требует ответного возрастания роли и значимости двухпалатного Федерального Собрания.
Возникает и вопрос о числе палат парламента, который вызывает множество порой противоречивых мнений и суждений. Преимущества и действенность двухпалатной структуры парламента оспаривается некоторыми учеными, отрицающими бикамерализм как способ построения демократического представительного и законодательного органа. Если необходимость существования двухпалатного Федерального Собрания никто не ставит под сомнение, то возможность сохранения либо создания двухпалатных парламентов в субъектах федерации все чаще подвергается критике. В связи с этим возникает необходимость проведения сравнительно-правового исследования проблем становления, развития и совершенствования института бикамерализма в Российской Федерации, которая невозможна без изучения опыта функционирования двухпалатных парламентов наиболее развитых государствах мира, где они существуют уже достаточно долгий срок. Именно это предопределило выбор темы дипломного исследования.
Двухпалатная система (бикамерализм) - структура общенациональных представительных и законодательных учреждений - парламентов, при которой парламент состоит их двух палат, как правило, формируемых по разному и обладающих различной компетенцией. Бикамерализм являющийся исторически сложившейся, традиционной системой построения парламента многих государств, впервые появился в середине XIV века в Великобритании. В тогдашней Англии лорды стали заседать отдельно от представителей графств и городов, что и привело к возникновению двухпалатной структуры британского Парламента. Таким образом, тот факт, что бикамерализм как способ существования представительного и законодательного органа имеет многовековую историю, признается всеми. Однако двухпалатный парламент современного демократического государства качественно отличается от сословнопредставительного учреждения эпохи феодализма, каким был британский Парламент в XIV веке. В связи с чем, принято связывать начало истории бикамерализма с эпохой буржуазных
революций, с завершением которых в нескольких государствах парламенты стали двухпалатными. Так, в ходе Реставрации упраздненный во время диктатуры Британский Парламент был восстановлен в прежней двухпалатной структуре. В 1795 году во Франции также был учрежден двухпалатный парламент. В 1787 году однопалатный Конгресс США был заменен на двухпалатный [1, с.490].
В то время основным преимуществом двухпалатности считалось то, что верхняя палата, членство в которой отвечало более жестким условиям, удерживала нижнюю палату от поспешных било чрезмерно радикальных решений. Еще Ш.Монтескье, описывая британский Парламент того времени писал: «Законодательное собрание состоит здесь из двух частей, взаимно сдерживающих друг друга принадлежащим им правом отмены.. .»[2, с.92]. Однако эти преимущества, по мнению многих критиков бикамерализма, в настоящее время утратили свою фактическую значимость. Однозначного ответа на вопрос об оптимальной структуре парламента нет до сих пор. Однако практика подтверждает действенность и необходимость бикамеральной структуры парламента, именно такая структура сохраняется во многих демократических государствах. В настоящее время двухпалатная система, претерпев множество изменений и преобразований, сохраняется как в федеративных, так и в унитарных государствах. В федеративных государствах верхняя палата представляет субъектов федерации (США, Австрия, Бразилия, Мексика), а в унитарных государствах она также обычно формируется по политико-административным территориальным единицам (Италия, Испания, Франция, Япония).
Официально применяемые для обозначения высших органов законодательной власти наименования чрезвычайно разнообразны. Чаще всего употребляется термин «парламент», например в Великобритании. Некоторые конституции используют термин «легислатура». Встречаются и иные наименования двухпалатных парламентов (Федеральное Собрание - в России и в Швейцарии, Конгресс - в США, Генеральный конгресс - в Мексике и т.д.). Различны и наименования палат парламентов. Приведем лишь некоторые из них, используемые для обозначения палат: Палата Общин и Палата Лордов (Великобритания); Палата Представителей и Сенат (США); Народная палата и Совет штатов (Индия); Национальный совет и Совет кантонов (Швейцария).
В странах с двухпалатной системой выборную палату обычно именуют нижней, или первой, другую - верхней, или второй. Часто, говоря о парламенте, подразумевают центральную часть парламентского механизма. Как правило, это нижняя, выборная палата (например, Палата Общин в Великобритании).
Верхние и нижние палаты обычно различаются по численному составу, порядку формирования, статусу и компетенции. В большинстве государств, сохраняющих бикамеральную структуру национального парламента, нижние палаты формируются на началах выборности, избираются населением на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании (США, Великобритания, Бразилия и др.). Именно с нижними палатами обычно связывают идею народного представительства.
Особенности формирования нижних палат присущи некоторым мусульманским странам (Египет, Пакистан), в которых особым порядком гарантируется представительство женщин в парламенте. Так женщины - депутаты избираются самим парламентом, а не на общих выборах.
Одной из тенденций демократизации бикамеральной структуры парламентских учреждений стало то, что многие демократические страны ввели принцип выборности обеих палат. Например, в США косвенные выборы в Сенат были заменены прямыми в 1913 году. На сегодняшний день принцип выборности обеих палат парламента утвердился также в Японии, Италии и других странах. Однако чаще всего верхние палаты образуются путем проведения косвенных выборов (Австрия, Франция, Нидерланды). В ряде государств применяются смешанная система, при которой при формировании верхней палаты сочетаются элементы выборности, назначения и наследственности (Великобритания, Бельгия, Ирландия, Непал). Сохраняются и полностью назначаемые верхние палаты парламентов (Иордания, Таиланд, Белиз) [4, с.349].
Получившая развитие в последние десятилетия концепциях верхней палаты, как аккумулирующей особые знания, политический и профессиональный опыт, и в этом смысле служащей полезным дополнением нижней палаты, нашла отражение в конституциях некоторых стран (Индии, Италии), которые предоставили соответствующие полномочия по назначению членов верхних палат главе государства, Назначение связывается с особыми заслугами на государственной службе, в социальной, научной иных областях.
Представительство в верхних палатах субъектов федераций или территориальных единиц высшего уровня унитарных государств организуется на паритетной основе (США, Швейцария, Бразилия, Хорватия) или пропорционально численности населения, обычно с гарантией представительства малонаселенных единиц (Австрия, Франция, Индия). Однако, если в США в Сенате представлено население только штатов, то в Индии и Бразилии в верхние палаты избираются также представители населения федеральных территорий.
Различия в порядке формирования парламентов касаются установленных в каждой стране норм избирательного права для участия в выборах и выдвижения кандидатур в верхнюю и нижнюю палату. Одни страны не делают различия для участия в выборах в обеих палатах, другие устанавливают более высокий возрастной ценз для участия в выборах в разные палаты (США, Франция). Возрастной ценз для выдвижения кандидатуры колеблется в разных странах от 18 до 40 лет.
Нижние палаты избираются в среднем на срок от четырех до пяти лет, редко на два года (США). Есть страны, где срок полномочий одного созыва достигает девяти лет. Иногда обе палаты избираются на равный срок (Италия), но чаще верхние палаты избираются на более продолжительный срок (США, Франция, Япония). В некоторых странах предусмотрено частичное обновление состава верхних палат, что призвано обеспечивать преемственность их деятельности. Например, в США одна треть состава верхней палаты обновляется каждые два года. Обновление может относиться и к половине состава палаты (Австралия, Япония). Встречаются случаи, когда обе палаты избираются на одинаковый срок и обновляются целиком (Бельгия Италия). Международная практика знает и другие способы формирования палат в бикамеральных парламентах.
В некоторых странах обе палаты включают равное число членов. Но, как правило, число членов нижней и верхней палат различно: нижняя характеризуется большей численностью, верхняя - меньшей. Однако, в Великобритании самая большая по количеству членов верхняя палата насчитывает более тысячи членов и почти вдвое превышает численность нижней палаты, что является редким исключением из правила.
В государствах с бикамеральными парламентами значительное внимание уделяется вопросу о статусе палат. Двухпалатность предполагает существование двух независимых друг от друга палат парламента, заседающих раздельно, имеющих собственный руководящий орган, подчиняющихся своему регламенту и что особенно важно самостоятельно принимающих решения. При всем этом двухпалатный парламент - это определенное единство, один орган государственной власти. Принимаемые им при осуществлении его основной, законодательной функции акты - результат согласованной воли обеих палат, и ни одна из них не вправе отказаться от обсуждения законопроекта, переданного на ее рассмотрение другой палатой.
При всем разнообразии в правилах, определяющих правовой статус и принципы взаимоотношений палат парламентов различных государств, выделяют две основные модели. К первой относят парламенты с равным статусом палат, ко второй - неравным статусом. [4, с.518]. Некоторые ученые выделают две основные разновидности двухпалатной системы -систему «слабой» верхней палаты и систему «:сильной» верхней палаты. [5, с.349] В основе данной классификации двухпалатных систем лежит анализ полномочий верхних палат бикамеральных парламентов в сравнении с нижними палатами. Так, «слабая» верхняя палата может лишь отсрочить принятие парламентского решения, с которым не согласна, но не может воспрепятствовать ему. Чаще всего это относится к законодательному процессу. То есть, в странах с неравным статусом палат нижняя палата является основным законодательным органом, Классическим примером «слабой» верхней палаты является Палата Лордов
британского Парламента, которая может задержать принятый Палатой Общин билль не более чем на год, а если билль финансовый, то не более чем на месяц. Например, польский Сейм может абсолютным большинством голосов в присутствии не менее половины законного числа депутатов отклонить постановление Сената, отклоняющее закон или предлагающее поправку к нему. В Великобритании более широкими являются полномочия нижней палаты в области финансового и бюджетного законодательства, а также в области контроля над правительством, несущим ответственность именно перед палатой. Как правило, для бикамеральных систем со «слабой» верхней палатой характерно участие только нижней палаты в формировании правительства и в процесс назначения или выборов высших должностных лиц.
В некоторых демократических странах равенство в законодательной сфере традиционно характеризовало статус палат, несмотря на то, что каждая из них наделялась специальными полномочиями. Так, в США обе палаты имеют одинаковые права в законодательной области, и вместе с тем каждая палата обладает специальными полномочиями. Сенат США принято считать «сильной» верхней палатой именно потому, что он на равных с Палатой Представителей участвует в законодательном процессе.
Тенденция к демократизации структуры парламентских институтов выразилась в расширении числа стран, установивших принцип равенства обеих палат национального парламента. Так, после второй мировой войны данный принцип был признан и реализован в ряде государств. Например, в Италии равенство палат было конституционно закреплено в ходе демократической реформы структуры парламента. Тем не менее, структура большинства бикамеральных палат по-прежнему основана на неравенстве палат. [3, с.24]
В странах с неравным статусом палат национального парламента нижняя палата обычно является основным законодательным органом. В соответствии с Конституцией Российской Федерации законопроект может быть внесен только в нижнюю палату, которая и принимает закон даже путем преодоления несогласия верхней палаты. Это, однако, не исключает участия верхней платы в законодательном процессе.
Таким образом, современный мир характеризуется глубокими различиями как в структуре бикамеральных законодательных органов, ток и в их функционировании. За время существования бикамерализма как структуры общенациональных, представительных и законодательных учреждений накоплен огромный опыт. Можно бесконечно долго рассуждать о своеобразии, достоинствах и недостатках двухпалатных парламентов различных государств, однако, в контексте проблем бикамерализма и восприятия положительного опыта организации и деятельности двухпалатных парламентов наибольший интерес, несомненно, представляет опыт развитых демократических государств. К их числу, бесспорно, относятся США, Великобритания, Франция и ряд других государств, где на практике реализуются демократические принципы организации государственной власти, созданы реальные конституционные и политические предпосылки для демократического и эффективного функционирования институтов законодательной власти. Выбор в качестве примера для рассмотрения двухпалатных парламентов названных государств обусловлен также и тем, что они позволяют получить наиболее полное представление о своеобразии и характерных отличиях функционирования бикамеральных парламентов в международной практике.
Примечания:
1. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. - М., 2006.
2. Монтескье Ш. Избранные произведения / Ш.Монтескье. - М., 1953.
3. Онишко Н.В. Парламентаризм как конституционно-правовой институт // Журнал российского права.
-2005. - №4 С.24.
4. Сравнительное конституционное право зарубежных стран. - М.,2004. - С.518
5. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран / В.Е.Чиркин - М. Юрист, 1997.
