CC BY-NC-ND
174
Проблемы публичного права
Е.С. Лапатухина
ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В системе разделения властей законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации занимают особое место. Они выступают выразителями интересов всей совокупности граждан, проживающих на территории субъекта Федерации. Именно поэтому весьма интересным представляется исследование бикамерализма и внутренней структуры указанных органов.
Ключевые слова: Законодательный (представительный) орган власти субъекта Российской Федерации; парламент; двухпалатный парламентский орган; бикамерализм; представительство избирателей; внутренняя организационная структура законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации; комитеты и комиссии законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации.
Согласно ч. 1 и ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации ее многонациональный народ, выступая в качестве носителя суверенитета и единственного источника власти, осуществляет ее как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, выступая выразителями интересов всей совокупности граждан, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, без сомнения, занимают особое место в системе органов государственной власти.
Одним из наиболее спорных моментов организации законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации является наличие двухпалатных парламентских органов. Под двухпалатным законодательным (представительным) органом
© Лапатухина Е.С., 2010
понимается парламентский орган, состоящий из двух структурных подразделений (палат), формируемых различными способами и осуществляющих свои полномочия, как правило, на раздельных заседаниях.
С теоретической точки зрения принцип двухпалатности парламентской системы изначально связан с принципом разделения вла-стей1. Карл Ловенштайн описывает двухпалатную систему как подсистему горизонтального разделения властей, где основное внимание уделяется взаимному контролю и балансу между палатами парламента2. Разделение власти является одним из основных принципов демократической организации парламента.
В знаменитой шестой главе одиннадцатой книги «Духа законов», описывая государственное устройство Англии (вернее, свое понимание этого феномена), Монтескье обосновал двухпалатность в качестве эффективного средства, для того чтобы «удерживать от крайностей» как исполнительную, так и законодательную власть. Причем роль аристократической составляющей законодательной власти, по Монтескье, должна была состоять не в праве постановлять, а в праве отменять. Конструкцию власти, «обеспечивающую свободу», мыслитель описал краткой, но емкой формулой: «Законодательное собрание состоит здесь из двух частей, взаимно сдерживающих друг друга принадлежащим им правом отмены, причем обе они связываются исполнительной властью, которая в свою очередь связана законодательной властью»3.
Основными преимуществами двухпалатной системы сегодня называют4 взаимно сдерживающий фактор; большую эффективность в сдерживании исполнительной власти; более тщательную проработку законопроектов; увеличение гарантий конституции, поскольку удлиняются сроки прохождения спорных законопроектов, что дает дополнительное время для рассмотрения законопроекта и его общественного обсуждения. Но, безусловно, главным достоинством бикамерализма является обеспечение более широкого представительства избирателей, особенно в многонациональных странах (например, в России).
В большинстве субъектов РФ функционируют парламенты с однопалатной структурой. Обращает на себя внимание тот факт, что две палаты создаются в парламентах субъектов РФ, отличающихся многонациональным составом населения.
Двухпалатность в субъектах Российской Федерации - способ управления территорией и способ согласования интересов, элемент механизма реализации демократической государственности; реализация принципа разделения властей как подсистема горизонтального разделения властей, где основное внимание уделяется взаим-
ному контролю и балансу между палатами парламента; характерная черта эпохи эволюционного развития5.
С учетом сложной политической, социальной и демографической обстановки в республиках Южного и Северо-Кавказского (с 2010 г.) федеральных округов, по мнению Луценко Е.В., более предпочтительны двухпалатные законодательные органы власти6. Формирование верхней палаты законодательного органа власти в республиках Южного и Северо-Кавказского федеральных округов из числа представителей административно-территориальных единиц, в каждой из которых проживают, как правило, различные народности, национальные и этнические общности, позволит обеспечить наряду с представительством как интересы населения в целом, так и интересы наций в многонациональных республиках, интересы отдельных групп и слоев общества, а также оптимизировать законодательный процесс, используя верхнюю палату как противовес поспешным и недостаточно продуманным законодательным решениям условно «нижней палаты»; стабилизировать государственность и политические отношения в обществе.
В настоящее время двухпалатные парламентские органы функционируют в следующих субъектах Российской Федерации:
- Великий хурал Республики Тыва, состоящий из палаты представителей и законодательной палаты (ч. 1 ст. 96 Конституции Республики Тыва);
- парламент Чеченской Республики, состоящий из Совета республики и Народного собрания (ч. 2 ст. 78 Конституции Чеченской Республики);
- Законодательное собрание Свердловской области, состоящее из двух палат - Областной думы Законодательного собрания Свердловской области и Палаты представителей Законодательного собрания Свердловской области (ч. 1 ст. 29 Устава Свердловской области).
Говоря о целесообразности функционирования данных органов и о возможности образования аналогичных органов в других субъектах Российской Федерации, следует обратить внимание на положительные и отрицательные моменты, которыми характеризуется деятельность двухпалатных законодательных (представительных) органов власти в субъектах Российской Федерации.
Положительным в функционировании двухпалатных законодательных (представительных) органов субъектов РФ является следующее.
Одной из главных идей при формировании второй палаты в региональных парламентских органах была идея увеличения представительных начал в их деятельности. В верхней палате данного ор-
гана заседают представители территории субъекта Российской Федерации, которые имеют возможность отстаивать интересы городов и районов субъекта Российской Федерации.
В науке конституционного права существует мнение, согласно которому разделение палат в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации способствует формированию сдерживающего фактора, который придает большую эффективность взаимодействию законодательной и представительной властей субъекта Российской Федерации, более тщательную проработку законопроектов. Таким образом, верхняя палата данного органа является сдерживающим фактором при принятии нижней палатой недостаточно проработанных законопроектов, способом контроля.
Внутренняя организационная структура законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации состоит из постоянных и временных органов законодательного (представительного) органа - президиумов, постоянных комитетов и комиссий, рабочих групп и т. д.
Внутренняя организационная структура законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации определяется субъектами Федерации самостоятельно. Положениями регламента законодательного (представительного) органа власти, либо отдельным законом субъекта Российской Федерации образуются постоянные комитеты и комиссии, временные комиссии и рабочие группы, возглавляемые депутатами, постоянные и временные депутатские объединения.
В законодательстве субъектов Российской Федерации нередко не закреплен статус комитета и комиссии законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации. В связи с этим заслуживает внимания опыт Архангельского областного собрания депутатов, закрепившего в регламенте основы статуса комитета и комиссии областного собрания следующим образом:
«...Комитет областного Собрания - орган областного Собрания, сформированный из числа депутатов областного Собрания одного созыва для реализации полномочий по предметам ведения комитета. В составе комитета могут быть образованы комиссии для реализации отдельных направлений деятельности комитета. Комиссия областного Собрания - структурная единица комитета областного Собрания, сформированная из числа депутатов областного Собрания одного созыва для реализации отдельных направлений деятельности комитета областного Собрания. Временная комиссия -орган, созданный областным Собранием для реализации определенных задач, деятельность которого прекращается после выполне-
ния возложенных на него задач или по истечении установленного срока...»
Аналогичное понимание внутренней структуры законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации целесообразно закрепить в законодательстве субъектов РФ, в котором данные вопросы не нашли своего нормативного отражения.
Создаются специальные комитеты по контролю: за реализацией приоритетных национальных проектов7; за управлением и распоряжением акциями и государственной собственностью8; за электронной системой голосования9 и др.
Двухпалатный парламент традиционно считается элементом федерализма10.
Бикамеральная структура парламента позволяет в определенной степени выравнять статус территорий, входящих в состав субъектов Российской Федерации, что особенно важно для многонациональных субъектов, к коим причисляют большинство субъектов Российской Федерации.
Кроме того, федерализм не только определяет количество палат парламента, но влияет и на внутреннюю структуру законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, создавая необходимость в образовании в составе парламента специальных комитетов и комиссий.
Примечания
1 Schwarz-Liebermann v. Wahlendorf und function der sogenannten zweiten Kammer. Tubingen, 1958.
2 Karl Loewenstein (Verfassungslehre. Tubingen, 1969) описывает двухпалатную систему в качестве своеобразного образа горизонтального внутреннего контроля, принимая во внимание предложение о многосторонней взаимной системе сдержек п противовесов между двумя палатами.
3 См.: Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 298.
4 См.: Mastlas J, Grange L (eds). Les secondes chambres du parlement en Europe occidentale. P., 1987. Р. 23.
5 См.: Медвецкий О.М. Бпкамералпзм в субъектах Российской Федерации // Черные дыры в российском законодательстве. 2005. № 3; Двухпалатные парламенты Росспп: современность п перспективы // Законодательство п экономика. 2005. № 10.
6 См.: Луценко Е.В. Федеративная природа института законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Ростов н/Д, 2008.
7 См.: Постановление ГС РТ от 30.03.2006 № 2154-111 ГС «О создании комиссий Государственного Совета Республики Татарстан по контролю за реализацией приоритетных национальных проектов» // Республика Татарстан. 2006. № 66; Постановление ГС РТ от 22.04.2009 № 84-ГУ ГС «О внесении изменений в Постановление Государственного Совета Республики Татарстан от 30 марта 2006 года № 2154-111 ГС "О создании комиссий Государственного Совета Республики Татарстан по контролю за реализацией приоритетных национальных проектов"» // Консультант Плюс.
8 См.: Постановление ГС (Ил Тумэн) РС(Я) от 31.03.2005, ГС № 989-111 (ред. от 25.04.2006) «О комиссии по защите интересов Республики Саха (Якутия) в акционерной компании 'АЛРОСА' (ЗАО) и контролю за исполнением Закона Республики Саха (Якутия) от 24 апреля 2003 года 8-З № 17-111 "Об управлении и распоряжении акциями и государственной собственностью Республики Саха (Якутия) в акционерной компании 'АЛРОСА' (закрытом акционерном обществе)"» // Якутия. 2006. № 79.
9 См.: Постановление Госсобрания РМ от 12.12.2007 № 16-^ П «О составе Комиссии Государственного Собрания Республики Мордовия по Регламенту, организации работы сессий Государственного Собрания и контролю за электронной системой голосования» // Ведомости ГС РМ. 2008. № 1(85). Ст. 27.
10 Цит. по: Тоорнста Д. Бикамерализм в европейских парламентах: учет интересов и согласование позиций // Международный семинар. Стенограмма пленарного заседания от 22 мая 2003 г. // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2003. № 22 (215).
