CC BY
64
С.А. Денисов
Денисов Сергей Алексеевич - кандидат, юридических наук, доцент кафедры публичного права юридического факультета Гуманитарного университета г. Екатеринбурга
Аргументация правовых документов, оправдывающая власть и деятельность правителя и управленческих групп
Власть правителя и административного класса не может опираться на одно насилие. Она нуждается в оправдании (легитимации). Аргументы в пользу сохранения власти правителя, бюрократии в основном содержатся в правовых доктринах. Какие-то основные положения этих доктрин помещаются в правовые акты нормативного и индивидуального характера.
С древних времен власть правителя оправдывалась волей Бога. Боги Анум и Эллиль призвали царя Хаммурапи на царство, утверждает преамбула Законов Хаммурапи1.
В Новое время, когда авторитет Бога ослаб, власть правителя и различных групп стали оправдывать волей народа. Так, власть коммунистов в СССР оправдывалась тем, что КПСС «служит народу» (ч. 1 ст. 6 Конституции СССР 1977 г.). Борьба между разными группами за власть также оправдывается интересами общества и народа. В статье 7 Конституции РСФСР 1918 года новая коммунистическая бюрократия доказывала: «теперь, в момент решительной борьбы пролетариата с его эксплуататорами, эксплуататорам не может быть места ни в одном из органов власти»2.
В борьбе за власть различные группы, как правило, нарушают права человека. Это может быть оправдано крайней необходимостью. Так объяснялось большевиками введение красного террора3.
В данной статье автор делает акцент на изучении решений Конституционного Суда РФ, которые оправдывают ограничение в России закрепленного в Конституции РФ суверенитета народа (ст. 3), демократии, республики, федеративного государственного устройства (ст. 1), доказывают необходимость умаления прав человека и гражданина (запрещенное в ч. 2 ст. 55). Для автора, очевидно, что Конституционный Суд РФ является одним из звеньев в механизме поддержания административного характера Российского государства. Порядок формирования Конституционного Суда РФ, его место в системе органов государственной власти, сложившийся в России политический режим не позволяют ему стать беспристрастным защитником конституционных ценностей. Большинство судей Конституционного Суда РФ являются преданными сторонниками сложившегося в России и давно освещенного традицией административного государственного строя. Только некоторые судьи Конституционного Суда (которые сегодня уже в отставке) после 1993 года осмеливались доказывать неконституционность оправданных судом правовых актов в своих особых мнениях.
Сегодня накопилось уже много решений Конституционного Суда, оправдывающих отступления от конституционных ценностей. Поэтому возникла возможность обобщения аргументации, которой пользуется Конституционный Суда РФ в такого рода делах.
При вынесении решений, судьи опираются на определенные политико-правовые доктрины. Это отмечают исследователи Верховного суда США4. Анализ решений Конституционного Суда РФ позволяет сделать предположения о том, на какие политико-правовых доктрин опираются его судьи. Эти доктрины прямо сформулированы в решениях Суда в виде правовых позиций или выводятся из этих решений, путем их толкования.
Традиционной для России является доктрина этатизма. Рассмотренные дела показывают, что она не чужда большинству судей Конституционного Суда. В Постановлении от 31 июля 1995 года № 10-П Конституционный Суд РФ признал конституционным Указ Президента РФ и Постановление Правительства РФ, с которых началась первая война в Чечне5. Это решение открыло дорогу и для начала
1 Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран. Древность и Средние века. - М., 1999. - С. 6-7.
2 Кукушкин Ю.С. Очерки истории Советской Конституции / Ю.С. Кукушкин, О.И. Чистяков. - М., 1987. - С. 242.
3 Постановление СНК о красном терроре // Хрестоматия по отечественной истории (1914-1945 гг.). - М., 1996. - С. 198-199.
4 МишинА.А. Конституция США. Политико-правовой комментарий / А.А. Мишин, В.А. Власихин. - М., 1985. - С. 121.
5 Постановление от 31 июля 1995 года № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 “О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики”, Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 “О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта”, Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 1360 “Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа”, Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года № 1833 «Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 33. - Ст. 3424.
второй войны в Чечне. В ходе этих войн российские войска стерли с лица земли город Грозный. Жертвами войны стали тысяч мирных жителей. «Содержащиеся в актах решения обосновываются преимущественно необходимостью защиты суверенитета, территориальной целостности, конституционного порядка, государственной безопасности и прочих государственных интересов. Права человека стоят в этом перечне на последнем месте» - пишет в своем особом мнение судья Конституционного Суда
A.Л. Кононов. Конституционный Суд не заметил этого и вслед за Президентом РФ поставил государственные предпочтения выше прав человека. «Суверенитет Российской Федерации, ее независимость и государственная целостность - пишет в своем особом мнение судья Конституционного Суда В.О. Лучин -ценности очень высокого порядка, но они (я исключаю противопоставление) инструментальны по отношению к другой - высшей конституционной ценности - правам и свободам человека (статья 2)»1.
В 1995 году состав Конституционного Суда РФ еще не был «откалиброван». Поэтому устраивающие правящую группу страны решения не принимались единогласно. На то, что Конституционный Суд РФ занял по рассматриваемому делу этатистскую позицию, пренебрегая защитой основных конституционных прав человека, обратили внимание в своих особых мнениях судья Н.В. Витрук, Т.Г. Морща-кова и Б.С. Эбзеев.
Наиболее пренебрежительно судьи Конституционного Суда относятся к политическим правам граждан. Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года № 10- П2, в котором Суд заявил, что субъекты Федерации не имеют даже ограниченного Конституцией суверенитета, фактически построено на существенном ограничении прав граждан отдельных регионов самостоятельно участвовать в управлении делами своего региона (ограничение нормы, закрепленной в ч. 1 ст. 32 Конституции РФ). Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 года № 13-П3, признающее конституционным переход к фактической назначаемости глав регионов, построено на пренебрежении к праву граждан выбирать свои органы власти и быть избранными в них (закреплено в ч. 2 и 3 ст. 3, ч. 2 ст. 32 Конституции РФ). Принцип единства страны, усиление ее управляемости из центра здесь опять стоит выше прав граждан.
Не пользуется уважением у большинства судей Конституционного Суда РФ, судя по их решениям, право граждан на объединение (ч. 1 ст. 30 Конституции РФ). На этом строится ряд решений Конституционного Суда4, ограничивающих права граждан и оправдывающих присвоенные государством полномочия регулировать порядок объединения граждан и устанавливать требования к этим объединениям, которые не предусмотрены в Конституции.
Этатистские взгляды явно просматриваются в сознании Председателя Конституционного Суда
B.Д. Зорькина. В одной из газетных публикаций он пишет: «Любое умаление государственности» недопустимо, так как ведет к хаосу5. В другой своей статье он выступил с явным осуждением граждан, использующих свои конституционные права для защиты честных выборов6. Охранительная державни-ческая позиция В.Д. Зорькина заслужила одобрения Президента РФ. Не зря он выдвинул его кандидатуру в 2012 годуоду на должность Председателя Конституционного Суда на новый срок.
Ряд своих решений Конституционный Суд строит на доктрине незрелости российского общества, которому еще нельзя доверить пользоваться всеми закрепленными в Конституции РФ политическими правами и свободами. Эту доктрину постоянно отстаивает в своих публичных выступлениях Председатель Конституционного Суда В.Д. Зорькин. Он сравнивает состояние современной России с состоянием Веймарской Германии и намекает на то, что только существующий сегодня авторитарный режим может спасти страну от опасностей тоталитаризма7. В Постановлении от 15 декабря 2004 года
1 Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.О. Лучина // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 33. - Ст. 3424.
2 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» // Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 25. - Ст. 2728.
3 Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 года № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального Закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” в связи с жалобами ряда граждан» // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 3. - Ст. 336.
4 Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 2005 года № 1-П по делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального Закона «О политических партиях» в связи с жалобой общественно-политической организации «Балтийская республиканская партия» // Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 6. - Ст. 491; Постановление от 16 июля 2007 года № 11-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 3, 18 и 41 Федерального Закона «О политических партиях» в связи с жалобой политической партии «Российская коммунистическая рабочая партия - Российская партия коммунистов» // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 30. - Ст. 3989.
5 Зорькин В. Кризис доверия и государство // Российская газета. - 2009. - 10 апреля.
6 Зорькин В.Д. Дух закона // Российская газета. - 2011. - 12 декабря.
7 Зорькин В.Д. Путь к свободе // Российская газета. - 2009. - 16 сентября.
№ 18-П Конституционный Суд РФ пишет: «на современном этапе российское общество, в том числе политические партии и религиозные объединения, еще не приобрели прочный опыт демократического существования»1. Подчас, Конституционный Суд исходит из презумпции наивности избирателя. В одном из его постановлений отмечено: «Особое внимание законодателя к наименованию партии, в котором, по общему правилу, отражаются ее идеологические установки и программные цели, объясняется тем, что граждане, в том числе потенциальные члены партии и избиратели, в первую очередь по нему судят об основных политических целях партии»2. На этом строится оправдание того, что государственные чиновники вправе указывать граждан даже то, как должна называться их партия.
Анализ решений Конституционного Суда РФ позволяет предположить, что большинство его судей не признают закрепленного в Конституции РФ общедозволительного типа правового регулирования в отношении поведения человека и гражданина. Из решений Конституционного Суда вытекает, что декларирование свободы в нормах Конституции РФ ничего не значит. Государственные органы имеют право через федеральные законы вводить нормы, устанавливающие порядок реализации свобод, а также условия, при которых они могут быть реализованы. Судьи Конституционного Суда, видимо, не могут представить свободной жизни общества без тотального ее регулирования с помощью норм административного права. Для них явно чужда формула, хорошо отраженная в Первой поправке к Конституции США: «Конгресс не должен издавать ни одного закона, относящегося к установлению религии или запрещающего свободное исповедание оной, либо ограничивающего свободу слова или печати либо право народа мирно собираться...»3. Они исходят из прямо противоположной концепции, согласно которой если Конституция РФ не ограничила права и свободы граждан, значит это должен сделать федеральный законодатель. Постановление Конституционного Суда от 16 июля 2007 года № 11-П4 содержит правовую позицию, согласно которой если Конституция РФ не ограничила свободу людей по созданию политических партий, то это является основанием для установления таких ограничений в федеральном законодательстве («необходимость соответствующего правового регулирования и допустимость установления федеральным законодателем, действующим в соответствии с Конституцией РФ и в пределах имеющейся у него дискреции, требований, предъявляемых к созданию и деятельности политических партий»). В двух постановлениях, касающихся ФЗ «О политических партиях»5 Конституционный Суд исходил из мысли, что законодатель лучше знает, какие типы партий нужны населению и признал конституционным ограничение конституционных прав граждан. Конституционный Суд подменил общедозволительный тип регулирования создания объединений граждан разрешительным. Поскольку не разрешено, то значит запрещено по умолчанию в России создавать партии кадрового типа, как в США (демократическая и республиканская партии), которые не имеют членства.
Как и положено в бюрократическом государстве, Конституционный Суд РФ придерживается доктрины применения общедозволительного типа правового регулирования к деятельности государственных органов и должностных лиц. Выдвинутая Конституционным Судом доктрина «скрытых полномочий Президента РФ»6 предполагает, что отсутствие в нормах Конституции РФ какого-то полномочия государственного органа или какого-то ограничения прав граждан не мешает законодательному органу или Президенту РФ самостоятельно присвоить себе это полномочие или ввести дополнительные ограничения прав граждан. Позицию необходимости применения к органам государственной власти разрешительного типа правового регулирования (в Конституции РФ нет прямого разрешения, значит - нельзя), отстаивал судья В.О. Лучин. Указы Президента РФ, подменяющие федеральные законы, - пишет он в особом мнении, - «нелегитимны изначально, поскольку сама возможность их принятия Президентом не предусмотрена Конституцией РФ»7. В другом случае он пишет: «.попытка
1 П 4.1 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2004 года № 18-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 9 Федерального Закона “О политических партиях” в связи с запросом Коптевского районного суда города Москвы, жалобами общероссийской общественной политической организации “Православная партия России” и граждан И.В. Артемова и Д.А. Савина» // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 51. - Ст. 5260.
2 Пункт 4.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2004 года № 18-П // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 51. - Ст. 5260.
3 Мишин А.А. Конституция США. Политико-правовой комментарий / А.А. Мишин, В.А. Власихин. - М., 1985. - С. 173.
4 Постановление от 16 июля 2007 года № 11-П // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 30. - Ст. 3989.
5 Постановления Конституционного Суда РФ от 1 февраля 2005 года № 1-П // Собрание законодательства РФ. -
2005. - № 6. - Ст. 491; Постановление от 16 июля 2007 года № 11-П // Собрание законодательства РФ. - 2007. -№ 30. - Ст. 3989.
6 Постановление от 31 июля 1995 года № 10-П // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 33. - Ст. 3424.
7 Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.О. Лучина по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 19. - Ст. 2320.
выйти на общеправовой принцип «разрешено все, что не запрещено законом» некорректна, во-первых, в связи с недопустимостью распространения данного принципа на сферу действия публичной власти, во-вторых, это означало бы наделение Президента дискреционными полномочиями, правом принимать акты и совершать действия, руководствуясь только усмотрением, целесообразностью, а не законом»1. Судья А.Л. Кононов в своем особом мнении2 обращал внимание на то, что применяемый к органам власти общедозволительный тип регулирования не соответствует требованию правового государства, что Президент РФ не может расширить конституционный перечень своих полномочий3.
Дух конституционализма основан на недоверии к государству и его органам. Конституции, как феномен, появились для ограничения государства. Большинство судей Конституционного Суда РФ, при принятии решений, исходят из противоположной доктрины, свойственной административной правовой системе, находящейся на доконституционном уровне развития. Согласно этой доктрине государство, а не общество является двигателем прогресса. Государство создает необходимое ему общество. Конечно, такому государству следует предоставить широкую свободу действий и усмотрения. Эти позиции Конституционного Суда ярко проявляются в следующих фразах: «При решении вопроса о численном составе политических партий и территориальном масштабе их деятельности законодатель обладает достаточной степенью дискреции, учитывая, что данный вопрос в значительной степени связан с политической целесообразностью»4. Аксиомой для Конституционного Суда является то, что государство имеет право строить такую партийную систему, которую сочтет нужной: «.федеральный законодатель вправе устанавливать требования к численному составу политических партий исходя из конкретно-исторических условий развития Российской Федерации; данные требования, предъявляемые к политическим партиям, могут меняться в ту или иную сторону, поскольку они не произвольны, а объективно обусловлены решаемыми в законодательном порядке задачами в сфере развития политической системы и обеспечения ее адекватности принципам конституционного строя РФ и не влекут отмену или умаление конституционного права граждан на объединение в политические партии или его несоразмерное ограничение» - отмечено в одном из постановлений5. Конституционный Суд легко соглашается с тем, что государственным чиновникам лучше знать, кого допускать к выборам, а кого надо отстранить от них. В одном из постановлений Суда записано: «Установление критериев для допуска партий к выборам «федеральный законодатель правомерно связывает с реальной способностью политической партии выражать интересы значительной части общества и выполнять возложенную на нее публичную функцию»6.
Как уже отмечалось, Конституционный Суд исходит при принятии решений из того, что гражданам опасно доверять пользоваться своими конституционными правами без присмотра чиновников. Лучше, если государство определит когда и при каких условиях граждане могут воспользоваться своими правами. «.федеральный законодатель вправе и обязан на основе Конституции Российской Федерации и с учетом положений международно-правовых актов, участницей которых является Российская Федерация, определить законодательные основы реализации гражданами Российской Федерации права на объединение в политические партии, создания и деятельности политических партий, их статуса, в том числе условия признания общественного объединения политической партией» - отмечено в одном из постановлений Суда7. Некоторые аргументы Суда, видимо, исходят из теории «суверенной демократии». Так, в Постановлении от 1 февраля 2005 года № 1-П сказано, что свобода объединения граждан в политические партии является фактором «ослабления развивающейся российской демократии, народовластия»8. Подчас Суд исходит из презумпции недобросовестности граждан и неизбежности того, что они будут злоупотреблять своими правами. В одном из своих постановлений Конституционный Суд пишет: «.в условиях сохраняющейся напряженности межэтнических и межкон-фессиональных отношений, а также возрастающих политических претензий со стороны современного
1 Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.О. Лучина // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 33. - Ст. 3424.
2 Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Л. Кононова // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 3. - Ст. 336.
3 Там же.
4 Пункт 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 1 февраля 2005 года № 1-П // Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 6. - Ст. 491.
5 Пункт 3.2. мотивировочной части Постановления от 16 июля 2007 года № 11-П // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 30. - Ст. 3989.
6 Пункт 3.3. мотивировочной части Постановления от 16 июля 2007 года № 11-П // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 30. - Ст. 3989.
7 Пункт 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 1 февраля 2005 года № 1-П // Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 6. - Ст. 491.
8 Пункт 3.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 1 февраля 2005 года № 1-П // Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 6. - Ст. 491.
религиозного фундаментализма, когда привнесение в сферу политики (а значит, в сферу борьбы за власть) дифференциации по религиозному признаку, которая может приобрести и национальный оттенок, чревато расколом общества на национально-религиозные составляющие (в частности, на славянско-христианскую и тюркско- мусульманскую).»1.
В нулевые годы Конституционный Суд проникся распространяемыми сверху идеями консерватизма, закрепления на веки сложившейся государственной системы. В Постановлении от 16 июля 2007 года № 11-П он поддержал цели законодателя, связанные с введение барьера для прохождения в Государственную Думу малых партий, чтобы «избежать раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп, с тем чтобы обеспечить нормальное функционирование парламента, стабильность законодательной власти и конституционного строя в целом»2.
В спорах между регионами и центром Конституционный Суд твердо опирается на концепцию необходимости укрепления централизма в России. Это ярко проявляется в следующей правовой позиции Суда: «Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти»3. Унитаристские наклонности большинства судей Конституционного Суда проявились и в Постановлении от 7 июня 2000 года № 10-П4, в котором они отказались признать наличие ограниченного суверенитета у субъектов Российской Федерации. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 года № 13-П можно усмотреть даже имперские взгляды судей Конституционного Суда, на основании которых они признали конституционным фактическое назначение глав регионов Президентом РФ5. Федеративный по конституции Пакистан перешел к назначению проконсулов провинций при введении военного режима генералом Зия-уль-Хаком6. Заметным шагом к построению Третьего рейха в Германии было учреждение в землях поста рейхсштатгальтера (имперского наместника)7. «В России сложилась невиданная для зарубежных федеративных государств практика, когда Федерация устанавливает не только порядок формирования и деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, но Президент РФ фактически «назначает» высшее должностное лицо субъекта РФ (под угрозой роспуска парламента субъекта Федерации)» - пишет И.А. Стародубцева8.
Традиционная для России доктрина необходимости монократического правления видимо является основой мировоззрения большинства судей Конституционного Суда РФ. В своих решениях после 1993 года они неизменно оправдывают расширение полномочий Президента РФ. Этому хорошо служит закрепленная в решениях Конституционного Суда доктрина наличия в Конституции РФ скрытых полномочий Президента РФ. На ее основе Конституционный Суд РФ признал конституционным захват Президентом РФ законодательных полномочий, принадлежащих Федеральному Собранию9. «Можно выразить лишь сожаление, - пишет в своем особом мнении судья Конституционного Суда В.О. Лучин, - что Конституционный Суд своим авторитетом оправдывает антиконституционную указную практику, основанную на целесообразности и так называемых «скрытых» полномочиях Президента Российской Федерации»10.
1 Пункт 4.1 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2004 года № 18-П // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 51. - Ст. 5260.
2 Пункт 3.1 мотивировочной части Постановления от 16 июля 2007 года № 11-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 3, 18 и 41 Федерального Закона “О политических партиях” в связи с жалобой политической партии “Российская коммунистическая рабочая партия - Российская партия коммунистов”» // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 30. - Ст. 3989.
3 Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 года № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» // Собрание законодательства РФ. - 1996. -№ 4. - Ст. 409.
4 Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года № 10-П // Собрание законодательства РФ. -2000. - № 25. - Ст. 2728.
5 Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 года № 13-П // Собрание законодательства РФ. -2006. - № 3. - Ст. 336.
6 МедушевскийА.Н. Теория конституционных циклов. - М, 2005. - С. 324-325.
7 Патрушев А. Г ерманская история: через тернии двух тысячелетий. - М., 2007. - С. 454.
8 Стародубцева И.А. Коллизии в регулировании организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 12. - С. 28.
9 Постановление от 31 июля 1995 года № 10-П // Собрание законодательства РФ. - 1995. - 33. - Ст. 3424; Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 года № 11-П // Собрание законодательства РФ. - 1996. -№ 19. - Ст. 2320.
10 Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ В.О. Лучина по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 19. - Ст. 2320.
Теория «скрытых полномочий» позволила превратить Президента РФ в диктатора, который принимает ключевое участие в формировании состава Счетной Палаты РФ, руководства Конституционного Суда РФ, формирует федеральные округа и назначает туда своих полномочных представителей. Эта доктрина была использована для оправдания перехода к фактическому назначению глав региона. К этим закрепленным в законодательстве или указах Президента РФ полномочиям следует прибавить десятки неофициальных, которые априори следует также признать конституционными. Фактически Конституционный Суд через свою доктрину открыл дорогу для формирования в России режима личной власти В.В. Путина, наподобие той, что существуют в большинстве стран Африки1 и Центральной Азии (Казахстан, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан).
Теория «скрытых полномочий» позволила Конституционному Суду одобрить захват Президентом РФ функции надзора за Федеральным Собранием РФ и вынесения решения о том, соблюдена ли была процедура законотворчества2. Фактически, Конституционный Суд признал конституционным присвоение Президентом РФ судебных функции вынесения решения о соответствии закону действий органа законодательной власти.
Суды, осуществляющие конституционный контроль в разных странах часто встают на сторону президента в споре с парламентом. Это не удивительно, так как именно глава государства формирует состав этих судов. Конфликт с президентом грозит подорвать авторитет судебной инстанции, так как глава государства может открыто не выполнить требования суда, у которого нет средств заставить выполнять свои решения. Конституционное правосудие в США началось с того, что Верховный Суд США встал на сторону Президента в деле по иску У. Марбури3.
Доктрина сильного главы региона и слабого представительного органа реализуется Конституционным Судом РФ в постановлениях от 1 февраля 1996 года № 3- П4, от 7 июня 2000 года № 10- П5.
Доктрина «верховного правителя», стоящего над всеми ветвями власти, осуществляющего, если ему покажется это необходимо, законотворчество и суд, очень близка государственному праву России начала ХХ века «Императору Всероссийскому принадлежит Верховная Самодержавная власть» -гласила статья 4 Основных государственных законов Российской империи. Он «осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой» (ст. 7 Основных законов)6. Эта доктрина противостоит доктрине парламентаризма, которая предполагает, что парламенту принадлежит большая власть в стране, чем другим ветвям власти.
Из ряда решений Конституционного Суда следует, что он отказывается признавать доктрину, согласно которой для конституционного строя свойственен метод координации, в то время, как метод субординации свойственен доконституционному государственному праву. В своих решениях Конституционный Суд постоянно рассматривает Президента РФ как начальника над другими органами власти. Как начальник, по мнению Конституционного Суда, он может три раза предложить Государственной Думе одну и ту же кандидатуру на должность Председателя Правительства РФ, а затем распустить Государственную Думу, если она не согласится с его ультиматумом7. Вышестоящим начальником, по мнению большинства судей Конституционного Суда, является Президент для региональных представительных органов и для глав регионов. Он может распустить региональный представительный орган, если он дважды откажется утвердить на должность высшего должностного лица региона человека, которого он им нашел8. Это положение начальника еще более ярко высвечивается с учетом норм ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», которые дают ему право отправлять в отставку главу региона в любой момент в случае, если он потерял доверие Президента РФ. Именно «Верховный Правитель», стоящий над всеми органами власти, видится в Президенте РФ в следующей правовой позиции, сформулированной судьями Конституционного Суда: «Президент Российской Федерации в силу
1 OgbazghiPetros B. Personal Rule in Africa: The Case of Eritrea // African Studies Quarterly. - 2011. - V. 11. - Iss. 2.
2 Пункт 4 и 5 Постановления от 22 апреля 1996 года № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 18. - Ст. 2253.
3 Евдокимов Е.Б. Возникновение конституционного судопроизводства в США // Журнал конституционного правосудия. - 2008. - № 1. - С. 53-56.
4 Пункт 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 7. - Ст. 700.
5 Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года № 10-П // Собрание законодательства РФ. -2000. - № 25. - Ст. 2728.
6 Государство Российское. Власть и общество с древнейших времен до наших дней: Сборник документов. - М., 1996. - С. 270.
7 Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 года № 28- П // Собрание законодательства РФ. -1998. - № 52. - Ст. 6447.
8 Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года № 10-П // Собрание законодательства РФ. -2000. - № 25. - Ст. 2728.
возложенных на него конституционных полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (часть 2 статьи 80) обязан принимать необходимые меры по обеспечению непрерывности законодательного процесса, в том числе по соблюдению палатами Федерального Собрания предусмотренного Конституцией РФ срока направления принятого федерального закона главе государства»1.
Метод субординации (власти и беспрекословного подчинения) видится основой Постановления Конституционного Суда, не признающего за субъектами Федерации ни толики суверенитета2.
При оправдании расширения полномочий Президента РФ и ограничений прав граждан Конституционный Суд использует то расширительное, то ограничительное толкование норм Конституции. Как уже отмечалось, Конституционный Суд расширительно толкует нормы, заложенные в ч. 2 ст. 80 Конституции РФ. На это обратил внимание в своем особом мнении судья В.О. Лучин3. Конституционный Суд фактически исходил из доктрины, свойственной неправовым государствам: «Цель оправдывает средства». Для того, чтобы оправдать лишение прав субъектов Федерации самостоятельно устанавливать систему своих органов государственной власти, Конституционный Суд расширенно истолковал понятие «принципы организации органов власти» (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). В это понятие он включил все, самые конкретные нормы, закрепленные под заглавием Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»4. Достаточно широко Конституционный Суд толкует понятие «демократия» (ст. 1 Конституции РФ). По мнению Суда, демократия вполне совместима с лишением граждан права избирать глав регионов, по своему усмотрению создавать те или иные политические партии.
Для ограничения прав субъектов Федерации Конституционному Суду пришлось ограниченно истолковать норму, согласно которой субъекты самостоятельно устанавливают у себя систему органов государственной власти (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ), а так же ч. 2 ст. 11 Конституции РФ, согласно которой «государственную власть в субъектах осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Конституционному Суду пришлось существенно поправить общепризнанную концепцию государства, согласно которой оно отличается от иных властных субъектов суверенитетом. Конституция РФ ясно говорит о субъектах Федерации, как о государствах (ст. 5, 11, 73, 77 и др.), но, по мнению Конституционного Суда, эти государства не обладают признаком суверенитета5.
По своему усмотрению Конституционный Суд то использует какие-то нормы для принятия решения, то напрочь их игнорирует. В Постановлении от 18 января 1996 года, пишет в своем особом мнении судья А.Л. Кононов, Конституционный Суд, ссылаясь на ст. 3 и 32 Конституции РФ, признал неконституционным лишение граждан выбирать главу своего региона. В Постановлении от 21 декабря 2005 года № 13-П, оправдывая введение назначаемости глав регионов, он счел возможным проигнорировать эту норму6.
В зависимости от потребности Конституционный Суд меняет свою аргументацию. В Постановлении от 18 января 1996 года № 2-П Конституционный Суд исходит из правовой позиции, заключающейся в том, что субъекты Российской Федерации в основном должны исходить «из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти»7. В Постановлении от 21 декабря 2005 года № 13-П Конституционный Суд уже так не считает и допускает возможность, что федеральные органы формируются на основании одних принципов, а региональные на основе других принципов8, что противоречит ч. 1 ст. 77 Конституции РФ.
1 Пункт 4 Постановления от 22 апреля 1996 года № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 18. - Ст. 2253.
2 Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года № 10-П // Собрание законодательства РФ. -2000. - № 25. - Ст. 2728.
3 Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.О. Лучина по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 19. -Ст. 2320.
4 Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 года № 13-П // Собрание законодательства РФ. -2006. - № 3. - Ст. 336.
5 Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года № 10-П // Собрание законодательства РФ. -2000. - № 25. - Ст. 2728.
6 Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Л. Кононова // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 3. - Ст. 336.
7 Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 года № 2-П // Собрание законодательства РФ. -1996. - № 4. - Ст. 409.
8 Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 года № 13-П // Собрание законодательства РФ. -
2006. - № 3. - Ст. 336.
С изменением курса главы государства, Конституционный Суд вынужден отказываться от своих правовых позиций, вынесенных ранее. Так, в 1990-е годы Конституционный Суд РФ помогал Президенту РФ вести борьбу с представительными органами регионов, большинство в которых были коммунисты. Поэтому в Постановлении от 18 января 1996 года № 2-П он исходил из позиции, что участие представительного органа субъекта Федерации в назначении губернатора области нарушает принцип разделения властей (ст. 10)1. Но в 2004 году под давлением Президента РФ была введена фактическая назначаемость глав регионов, которую прикрыли видимостью наделения полномочиями высшего должностного лица региона представительным органом региона. Конституционному Суду пришлось отказаться от своей правовой позиции под предлогом изменившихся обстоятельств2.
Иногда Конституционный Суд РФ вынужден делать вид, что он не знает, как исследуемая на конституционность норма толкуется на практике и к каким последствиям привело ее применение. Так, в Постановлении от 31 июля 1995 года № 10-П Конституционный Суд сделал вид, что ему неизвестны как были истолкованы указы Президента РФ о применении оружия в Чечне и к каким последствиям эти указы привели на деле. Это вызвало возмущение нескольких судей Конституционного Суда3.
Часть 3 ст. 74 ФКЗ «О конституционном Суде РФ» требует от него принимать решение по делу, оценивая буквальный смысл рассматриваемого акта, а также исходя из его места в системе правовых актов. Иногда Конституционный Суд игнорирует это требование. Так, в Постановлении от 21 декабря 2005 года № 13-П он отказался рассматривать введенный порядок назначения глав регионов в связи с нормами об ответственности их перед Президентом РФ4. Это позволило ему не увидеть в назначении глав регионов нарушения принципа федерализма (ст. 1 Конституции РФ) и нормы, говорящей о том, что субъекты Федерации осуществляют государственную власть через образуемые ими органы государственной власти (ч. 2 ст. 11 Конституции РФ), а не через федерального «наместника». О безосновательности этого решения Суда говорит в своем особом мнении судья А.Л. Кононов5.
В рассмотренных решениях Конституционного Суда не усматривается использование принципа pro et contra. Он опирается только на те аргументы, которые работают на его решение. Аргументы «против» безосновательно игнорируются.
При рассмотрении вопросов ограничения политических прав граждан, судьи Конституционного Суда отказываются вообще обращаться к ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, которая запрещает умалять в законах права и свободы человека и гражданина6.
Судьи Конституционного Суда РФ в своих особых мнениях обращают внимание на то, что некоторые решения Суда вообще не аргументированы7. В рассмотренных выше решениях Суда часто нет аргументации того, почему он признает те или иные ограничения прав человека и гражданина соответствующими ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Фактически эти ограничения исходят из потребности государственной бюрократии принять нормы, облегчающие ее деятельность по управлению обществом, подчинению его своей воле. Невооруженным глазом видно, что отказ от выборности глав регионов существенно подорвал федеративные основы государства. Бюрократизация партийной жизни стала существенным препятствием в развитии демократии в стране.
Конечно, в рамках одной статьи невозможно перечислить все приемы, которые используются для оправдания власти правителя и его чиновников, в том числе и Конституционным Судом РФ. Здесь описаны только некоторые из них.
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 года № 2-П // Собрание законодательства РФ. -1996. - № 4. - Ст. 409.
2 Пункт 6 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 года № 13-П // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 3. - Ст. 336.
3 Например, Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.О. Лучина // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 33. - Ст. 3424.
4 Пункт 1 мотивировочной части и пункт 2 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 года № 13-П // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 3. - Ст. 336.
5 Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Л. Кононова // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 3. - Ст. 336.
6 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 года № 13-П // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 3. - Ст. 336; Постановление от 16 июля 2007 года № 11-П // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 30. - Ст. 3989.
7 Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.О. Лучина // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 33. - Ст. 3424.
