CC BY
126
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
С.А. Денисов
Денисов Сергей Алексеевич — кандидат, юридических наук, доцент, доцент кафедры прав человека юридического факультета Гуманитарного университета (г. Екатеринбург)
Стратегии и тактики Президента РФ, осуществляемые в ходе законотворчества
Законотворчество является видом управленческого процесса, видом принятия решений особого рода. Для изучения этого процесса мы вполне можем выделять в нем стратегии и тактики, применяемые законодателем для реализации своих целей.
Термины «стратегия» и «тактика» наиболее активно используются в военной науке. С греческого «стратегия» переводится как «искусство полководца»1 и в военной науке рассматривается как искусство ведения войны. В последнее время термин «стратегия» стал широко использоваться в сфере управления предприятиями2. Есть попытки создать науку о стратегии — «стратегологию». Она изучает чает общие подходы к стратегии вне зависимости от того, в какой области она применяется3.
В данной статье предлагается использовать методологический потенциал терминов «стратегия» и «тактика» для изучения деятельности Президента РФ в области законотворчества. Можно говорить об искусстве достижения своих целей Президентом РФ в ходе осуществления законотворчества. Автор стремится понять стратегию и тактику Президента РФ вне зависимости от того, осознается ли она самим Президентом РФ, существует ли она в виде изложенного на бумаге плана или есть продукт интуитивного поведения. Поскольку автор не знаком с Президентом РФ лично, не работал в его Администрации, то судить о его стратегии и тактике приходится на основе тех скудных сведений, которые дает периодическая печать. Что-то приходится домысливать самому, опираясь на знания о законах действия аппарата управления. Очевидно, что стратегии и тактики, применяемые в государственной политике, часто носят скрытый характер. Иногда хитрость и скрытность являются неотъемлемыми частями стратегии. Таким образом, автор строит только гипотезы о стратегии и тактике Президента РФ и не может гарантировать верность своих умозаключений.
В статье не ставилось задачи выявления целей, которые преследует Президент РФ в ходе законотворческой деятельности. Они должны изучаться в рамках такого направления научной мысли, как правовая политика. Эти цели могут быть самыми разными в различных отраслях права. Здесь акцент делается на изучении способов того, как они достигаются в ходе законотворчества. Стратегия и тактика — это инструменты достижения самых разных целей.
Автор не является первооткрывателем в применении термина «стратегия» к описанию деятельности Президента РФ. Он не раз использовался и ранее4.
В стратегологии выделяют особое стратегическое мышление, которое несовместимо с позитивистским, догматическим подходом к праву и правотворчеству. Стратегическое мышление требует анализа реального мира, в то время как позитивизм тонет в массе юридических фикций, уводящих нас от ясного представления о правовой жизни. При материалистическом и социологическом подходе к анализу реального права, реальной правовой жизни, законами называются нормы права высшей юридической силы. Какую форму они имеют, в каком порядке они принимаются — не важно (в отличие от позитивистского подхода).
Анализ реальных правовых отношений показывает, что главную роль в процессе законотворчества в современной России играет Президент РФ. Он ставит цели развития законодательства, определяет стратегию реализации своих целей в ходе законотворчества, использует разного рода тактические приемы для достижения стратегических целей. Президент РФ определяет предмет законодательного регулирования, выбирает средства такого регулирования и формы, в которых будут выражены законы. Для понимания процессов законотворчества в современной России необходимо изучать именно его деятельность. В ходе изучения этой деятельности становится ясно, какое место в ней отведено иным участниками законотворческого процесса.
Военная стратегия разделяется на две важные части: а) стратегия подготовки к войне и б) стратегия ведения самой войны. Без осуществления ряда подготовительных действий война будет проиграна.
1 URL: http://ru.wikipedia.org/wiki/%D1%F2%F0%E0%F2%E5%E3%E8%FF (дата обращения: 23.06.2014).
2 Стратегия — понятия и определения. Классификация стратегий. URL: http://www.stplan.ru/articles/theory/strategy.htm (дата обращения: 22.06.2014).
3 Учебник по стратегии — практическое руководство . URL: http://strateg.org/ (дата обращения: 23.06.2014).
4 См.: Минаев Б. Ельцин. М., 2010. С. 445, 461—462.
Денисов С.А. Стратегии и тактики Президента РФ, осуществляемые в ходе...
245
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
По аналогии, изучение стратегии Президента РФ в сфере законотворчества следует начать с описания стратегии подготовки к законотворчеству. За последние годы Президентом РФ была проделана колоссальная работа в целях превращения его в главного субъекта законотворческого процесса. Сегодня у Президента РФ гораздо больше возможностей для воплощения своей воли в законы, чем у Николая II или у Президента РФ Б.Н. Ельцина. Два указанных правителя действовали в условиях плохо управляемого общества и при наличии рядом с собой конкурирующего за властные полномочия представительного органа.
В результате реализации ряда стратегических планов Президенту РФ удалось подчинить себе большую часть населения страны, подавить ростки гражданского общества, угрожающие его власти. В рамках реализации этой стратегии удалось превратить большую часть ранее независимых от Президента РФ средств массовой информации в достаточно послушные средства массовой пропаганды. Сегодня они очень эффективно внедряют в сознание населения мысль о правильности решений, которые принимает Президент РФ в сфере законотворчества. В ходе подчинения средств массовой информации Администрации Президента успешно был применен тактический прием, который получил название «спор хозяйственных субъектов». Президенту РФ удалось устранить с информационного поля крупный независимый телеканал под предлогом того, что он нарушил нормы хозяйственного права. Результативный тактический прием был применен совсем недавно в отношении телеканала «Дождь». Его кабельное вещание удалось прекратить под предлогом того, что он поставил перед зрителями безнравственный вопрос. Все это позволяет в определенной степени отвести от Президента РФ и его Администрации обвинения в посягательстве на свободу массовой информации (закреплена в ч. 5 ст. 29 Конституции РФ). Третья стратегема из китайского трактата «Тридцать шесть стратегем» советует использовать третьих лиц для продвижения собственных интересов и обеспечения себе «алиби» или сохранения доброго имени1.
Известно, что главы буржуазных государств не могут взять в свои руки законодательную власть в силу того, что в стране существуют сильные, независимые от них группы предпринимателей, которые мобилизуют на свою поддержку население страны. На них и держится республика, демократия и федерализм. Понимая это, Президент РФ успешно осуществил стратегический план, направленный на подчинение себе крупных собственников капитала, так называемых «олигархов». Все они в той или иной степени заработали свой капитал в 1990-е годы через нарушения тех или иных норм закона. Результативным тактическим приемом было возбуждение уголовного дела и осуждение на длительный срок одного из богатейших людей России М.Б. Ходорковского. Этим Президент РФ показал всем «олигархам», что будет с ними, если они будут вести самостоятельную политику, поддерживать оппозицию в стране. Часть «олигархов» покинуло Россию, а оставшиеся подчинились воле Президента РФ, можно сказать, стали частью его команды. Используя тактику перераспределения крупных государственных заказов, удалось вырастить группу верных Президенту РФ «олигархов» из состава его личных друзей.
Установление контроля за крупными предпринимателями позволило решить другую стратегическую задачу — устранение финансовой основы для политической оппозиции в стране. Последняя была ослаблена и превратилась в декорацию многопартийности. Все крупные партии были превращены в партии «Его Величества». Они продолжали бороться между собой, но не могли выступать против Президента РФ и его законотворческих инициатив. Стратегия по борьбе с оппозицией включала в себя принятие ряда законодательных норм. С помощью Федерального закона «О политических партиях» в редакции 2006 года2 удалось «зачистить» политическое поле от небольших оппозиционных партий (введение требования к партиям иметь в своем составе не менее 50 тыс. членов — ст. 3), которыми невозможно было управлять из Администрации Президента РФ. Они не имели значительной силы, но были опасны своим потенциалом и непредсказуемостью. Контроль за финансированием политических партий (ст. 30, ч. 3 ст. 34 ФЗ «О политических партиях») позволил выявить предпринимателей, которые его осуществляли, и принять к ним соответствующие репрессивные меры. Осуществлению этой стратегии помог Конституционный Суд РФ, который признал ограничения права на объединение в политические партии конституционными3.
Необходимо указать на условия, позволившие Президенту РФ успешно осуществить стратегию по нейтрализации гражданского общества. Постоянное повышение цен на нефть привело к значительному росту жизненного уровня населения России. Средства массовой пропаганды сумели убедить его, что причиной этого является умелая политика Президента РФ. В сознании большинства на-
1 Тридцать шесть стратагем. URL: http://ru.wikipedia.org/wiki/%D2%F0%E8%E4%F6%E0%F2%FC_%F8%E5%F1 % F2%FC_%F1 %F2%F0%E0%F2%E0%E3%E5%EC (дата обращения: 23 июня 2014).
2 Собрание законодательства РФ. 2001. № 29, ст. 2950.
3 Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2004 г. № 18-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. № 1. С. 28—38; Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2007 г. № 11-П // Собрание законодательства РФ. 2007. № 30, ст. 3989.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
селения был возрожден миф о «добром царе». Фактически удалось создать «культ личности» Президента РФ. Люди пришли к выводу, что России не нужны ни республика, ни демократия1, ни парламент, ни оппозиция2. Они вручили власть над собой Президенту РФ, отказавшись от всякого контроля за ним и критической оценки его деятельности.
Акцию по присоединению Крыма к России так же следует относить к элементу хорошо продуманной стратегии по укреплению авторитета Президента РФ внутри страны. После нее даже значительная часть демократов, левых радикалов и националистов прониклась доверием к Президенту РФ и перешла в стан его сторонников.
Используя такую стратегию, Президент РФ сумел превратить население страны из своего критика (оппонента) в сфере законотворчества в своего союзника или, по крайней мере, в молчаливую и пассивную массу, которая не может быть использована ослабленной оппозицией.
Важным конкурентом для Президента РФ Б.Н. Ельцина в сфере законотворчества были региональные элиты. Автор не верил, что Президент РФ В.В. Путин сумеет устранить этого субъекта из процесса законотворчества. Но и эту стратегическую проблему с помощью осуществления ряда тактических операций удалось решить. Стратегия Президента РФ заключалась в опоре на глав бедных регионов для наступления на права элит самодостаточных регионов. Бедные регионы полностью зависели от финансирования их из Москвы. Они с энтузиазмом поддержали стратегию на «раскулачивание» богатых регионов в надежде получить от этого рост своего достатка. С помощью реформы порядка формирования Совета Федерации РФ Президент РФ лишил главы регионов и глав законодательных органов регионов статуса членов Совета Федерации. Они перестали непосредственно участвовать в законотворческом процессе. Постепенно степень участия региональных элит в формировании состава Совета Федерации РФ сокращалась. Все назначения стали происходить под контролем Администрации Президента РФ3.
Самостоятельность региональных элит удалось подорвать в ходе осуществления налоговых реформ. Большая часть доходов от взимания налогов стала уходить в центр. Даже богатые регионы стали дотационными, зависимыми от трансфертов из Москвы. К 2014 году в России осталось 4 региона-донора4. Вскоре авторитетные региональные лидеры были отправлены в отставку и заменены «наместниками», присланными из Москвы.
Конституция РФ позволяла региональным элитам осуществлять законотворчество в рамках реализации статей 72 и 73 (предметы совместного ведения России и субъектов Федерации и исключительного ведения субъектов Федерации). Не без помощи Конституционного Суда РФ Президенту РФ удалось внедрить доктрину, согласно которой субъекты РФ могут осуществлять законотворчество только по остаточному принципу5, то есть в той мере, в какой это им позволяет центр. Активное законотворчество центра привело к тому, что в регионах принимают нормативные предписания под контролем чиновников центра по очень ограниченному кругу вопросов. Большая часть региональных законов просто дублирует нормы федеральных законов.
К эффективной стратегии Президента РФ следует отнести создание федеральных округов6 с чиновниками, контролирующими каждый шаг региональных элит. Важнейшим инструментом контроля за ними стали органы прокуратуры. В качестве надежной узды используются следственные органы и суды. Привлечение к уголовной ответственности высших руководителей региона (за исключением самих глав регионов) стало обычным делом.
Итогом реализации этих стратегий является почти полное устранение региональных элит из процесса законотворчества. Это ярко иллюстрирует процесс принятия поправок к Конституции РФ. Региональные элиты наперегонки рапортуют об одобрении внесенных в Конституцию изменений. Ни одного неодобрительного отзыва не слышно7.
Стратегический подход к управлению страной позволил Президенту РФ фактически произвести реколонизацию России. Не вполне управляемыми из Москвы остаются только регионы Кавказа и Татарстан.
В странах с республиканской формой правления функция законотворчества присвоена парламентом. Глава государства может влиять на принятие законов только в рамках системы сдержек и противо-
1 См.: Горяшко С. Граждане сохранили любовь к порядку // Коммерсантъ. 2014. 2 апреля. С. 2.
2 См.: Иванов М. Оппозиция не нужна каждому четвертому гражданину // Коммерсантъ. 2014. 17 июня. С. 2.
3 См.: Денисов С.А. Введение централизованного управления Советом Федерации // Парламентаризм в современной России: 15 лет становления: материалы межвузовской научно-практической конференции 11 декабря 2008 года. М., 2009. С. 69—73.
4 См.: Примаков Е. Важнейшая проблема экономической политики // Российская газета. 2014. 21 мая. С. 10.
5 Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 8-П // Собрание законодательства РФ. 2004. № 18, ст. 1833; Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П // Собрание законодательства РФ. 2006. № 3, ст. 336; Определение Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2005 г. № 468-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 2.
6 О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе: указ Президента от 13 мая 2000 г. № 849 // Собрание законодательства РФ. 2000. № 20, ст. 2112.
7 Поправки к Конституции почти одобрены / М. Иванов [и др.] // Коммерсантъ. 2014. 18 июня. С. 2.
Денисов С.А. Стратегии и тактики Президента РФ, осуществляемые в ходе...
247
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
весов. Исходя из этого, стратегически важно для Президента РФ было подчинение себе Федерального Собрания РФ. О стратегии и тактике подчинения ему Совета Федерации РФ уже было сказано выше.
Подчинить Президенту РФ Государственную Думу РФ удалось с помощью партиеобразного объединения чиновников и их кпиентелы. Его представители с 2003 года стали занимать большинство мест в Государственной Думе РФ и обеспечивают беспрепятственное воплощение воли Президента РФ в законах. Тактику овладения Государственной Думой РФ пришлось изменить после 2011 года, когда выяснилось, что «Единая Россия» не может поддержать свой авторитет среди населения. Пришлось создать «Общероссийский народный фронт» из сторонников Президента РФ, которым не нашлось места в партиеобразном объединении чиновников и их кпиентелы. Был принят новый Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы»1. Пропорциональные выборы были заменены на смешанные. Предполагается, что в 2016 году сторонники Президента РФ войдут в Думу отчасти по спискам «Единой России», отчасти по одномандатным округам, где будет обеспечена победа активистам «Общероссийского народного фронта».
Николай II за 10 лет существования Государственной думы трижды вынужден был распускать ее. Эмир Кувейта не раз вынужден был прибегать к роспуску непокорного представительного органа2. В России Государственная Дума настолько умело формируется Президентом РФ (его подчиненными), настолько послушна его воле, что ее ни разу не приходилось распускать, несмотря на наличие такого полномочия у Президента РФ (п. «б» ст. 84 Конституции РФ). Сегодня за Г осударственной Думой России закрепилась репутация «машины для голосования при Администрации президента и Правительства»3.
Как известно, верхняя палата парламента создавалась правителями разных государств мира с целью нейтрализации действий нижней палаты (примером может служить Великобритания). Нижняя палата обычно более связана с обществом и не всегда поддается управлению со стороны правителя. Порядок формирования верхней палаты дает больше шансов правителю найти там себе союзников. Стратегии, описанные выше, позволяют Президенту РФ с одинаковым успехом манипулировать деятельностью как нижней, так и верхней палат.
Интересным является вопрос о том, служит ли введение в Совет Федерации РФ 17 представителей Президента РФ реализации его стратегии на подчинение ему этой палаты4. Конечно, формально позиции Президента РФ в этой палате становятся еще более сильными. Но Совет Федерации РФ и так достаточно послушное Президенту РФ собрание. Вполне возможно, что В.В. Путин уже готовится к передаче своей власти преемнику. Но более правдоподобным является другое объяснение причин принятия этого Закона. Президент РФ, видимо, готовит места для особо заслуженных пенсионеров. Члены Совета Федерации, назначенные Президентом РФ, уподобляются членам палаты дордов в Великобритании.
Стратегическое мышление Президента РФ и руководства его Администрации позволило устранить механизм формирования независимых политиков и сильной оппозиции в стране, которые могут мешать Президенту РФ осуществлять его законотворческие функции. Федеральный закон от 4 ноября 2014 года № 328-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 и 26.11 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”»5 и Федеральный закон от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»6 позволяют превратить мэров крупных городов в назначаемых главами регионов чиновников. Выборы мэров городов являлись, пожалуй, последним «лифтом» для выдвижения независимых политиков высокого ранга, которые осмеливались конкурировать за власть с главами регионов, фактически назначенными Президентом РФ. Механизм формирования независимых политиков повсеместно заменяется механизмом формирования кадров послушных чиновников, готовых выполнять приказы «сверху».
Реализация указанных выше стратегий позволила ввести в России тип законотворчества, совершенно отличный от того, что существует в демократических странах с республиканской формой правления. Там процесс законотворчества носит достаточно стихийный характер. Множество политических центров выступает со своими законодательными инициативами. Сам законотворческий процесс носит характер борьбы с непредсказуемым результатом. В современной России процесс законотворчества осуществляется под единым руководством Президента РФ. В результате консультаций с различными политическими силами, учитывая социальные условия, Президент РФ вырабатывает свою волю (установки), которая затем в короткий срок реализуется в законах через подчиненные ему органы.
1 О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: федеральный закон от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2014. № 8, ст. 740.
2 Александров И.А. Монархии Персидского залива. Этап модернизации. М., 2000. С. 174.
3 Депутаты вносят поправки в стиль работы / С. Самохина [и др.] // Коммерсантъ. 2013. 24 декабря. С. 2.
4 Российская газета. 2014. 30 мая. С. 17.
5 Российская газета. 2014. 7 ноября.
6 Российская газета. 2014. 30 мая. С. 17, 20.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
В самом законотворчестве, осуществляемом Президентом РФ, можно выделить несколько видов стратегий в зависимости от применяемых процедур и используемых форм закона.
Президент РФ Б.Н. Ельцин после 1993 года вынужден был широко использовать стратегию законотворчества, связанную с принятием указов. Существенную помощь в этом ему оказал Конституционный Суд РФ, который с помощью доктрины «скрытых полномочий» признал конституционной деятельность Президента РФ, не предусмотренную нормами Конституции РФ и законов1. Отвергнув принцип правового государства, он объявил конституционным применение к регулированию деятельности Президента РФ общедозволительного типа правового регулирования: «Все, что прямо не запрещено — то дозволено»2. Другим своим постановлением Конституционный Суд РФ признал конституционным издание Президентом РФ указов, которые носят характер законов3. Для осуществления указного законотворчества Президент РФ вынужден был использовать тактику выставления барьеров на пути законотворчества, осуществляемого неподконтрольным ему Федеральным Собранием РФ. Чем меньше законов принимало Федеральное Собрание РФ, тем шире было поле для указного законотворчества Президента РФ. В рамках этой тактики Конституционный Суд РФ признал, что свои решения Государственная Дума РФ должна принимать большинством голосов не от присутствующих на сессии депутатов и даже не от числа выбранных в Государственную Думу депутатов, а от должного числа депутатов Государственной Думы (от 450 депутатов)4. Это приводило к некоторым трудностям для получения кворума на заседаниях Думы и для принятия решений Государственной Думой РФ. Конституционный Суд РФ признал право Президента РФ отправлять принятый закон в палаты Федерального Собрания РФ без рассмотрения, если при принятии его были допущены нарушения процедурных правил5. Поскольку процедура принятия законов постоянно нарушалась (депутаты Государственной Думы не любят ходить на заседания), то Президент РФ получил возможность затягивать принятие законов, которые его не устраивали.
После 2003 года, когда Президент РФ получил по сути «карманный» представительный орган, стратегия указного законотворчества стала применяться редко, хотя до сих пор деление страны на федеральные округа и создание в них органов государства регулируется с помощью принятия указов Президента РФ, а не законов, принятых в конституционном порядке. С помощью своих указов Президент РФ формирует систему органов исполнительной власти. Отстоять эту область правового регулирования Президенту РФ от претензий Федерального Собрания РФ издавать в ней федеральные законы также помог Конституционный Суд РФ6.
Основной стратегией Президента РФ в законотворчестве стало принятие законов через послушное ему Федеральное Собрание РФ, которое фактически превратилось в законорегистрационный орган. Содержание этой стратегии сводится к тому, что Президент РФ тем или иным способом доводит до палат Федерального Собрания РФ свою волю. Те в короткие сроки оформляют ее в виде федеральных законов. Различной является тактика реализации этой стратегии. Если Президент РФ хочет, чтобы принятый закон был прямо связан с его именем, то он выражает свою волю в ежегодном послании Федеральному Собранию РФ или в ином публичном выступлении. При этом верное Президенту РФ большинство в палатах Федерального Собрания РФ получает сигнал, что данный вопрос не подлежит обсуждению. Воплощение воли Президента РФ в закон производится в достаточно короткие сроки, даже если это поправки в Конституцию РФ сомнительного с точки зрения духа конституционализма свойства. Если вопрос законодательного регулирования не является важным с точки зрения Президента РФ, то законодательная инициатива осуществляется от имени Правительства РФ, находящегося под полным контролем Президента РФ. Духу стратегии президентского законотворчества не противоречит обсуждение таких законопроектов в палатах Федерального Собрания РФ, внесение поправок в такие законы, саботирование их принятия. Здесь дается простор для лоббирования своих интересов разным политическим силам. Автор уверен, что работники Администрации Президента РФ не упускают из своего поля зрения процесс движения такого рода законопроектов и могут через зависимых от них лиц влиять на их судьбу. Верховным арбитром в спорах между разными субъектами законотворческого процесса остается Президент РФ.
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П // Собрание законодательства РФ. 1995. № 33, ст. 3424.
2 Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.О. Лучина // Собрание законодательства РФ. 1995. № 33, ст. 3424.
3 Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П // Собрание законодательства РФ. 1996. № 19, ст. 2320.
4 Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. // Собрание законодательства РФ. 1995. № 16, ст. 1451.
5 Постановления Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П // Собрание законодательства РФ. 1996. № 18, ст. 2253.
6 Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П // Собрание законодательства РФ. 1999. № 6, ст. 866.
Денисов С.А. Стратегии и тактики Президента РФ, осуществляемые в ходе...
249
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Законопроекты сомнительного свойства, которые могут вызвать негативную реакцию каких-то групп российского общества или за рубежом, вносятся через депутатов Государственной Думы РФ и членов Советов Федерации РФ в соответствие с частью 1 статьи 104 Конституции РФ. В последнее время стала использоваться тактика поддержки президентским большинством депутатов Государственной Думы РФ законопроектов, вносимых депутатами от оппозиции «Его Величества».
Президент РФ, обладая стратегическим мышлением, наверняка понимает, что ситуация в стране может измениться и не стоит связывать свое имя с потоком законов, носящих запретительный и карательный характер. Всегда можно будет возложить ответственность за принятие этих репрессивных законов на группу «экзальтированных депутатов», которые по своей инициативе добились их принятия. Полезность этой тактики доказывается историческим опытом России. До сих пор верные сталинисты утверждают, что Сталин не виноват в осуществляемых репрессиях. Вина лежит на его подчиненных. Так же будут говорить будущие историки, описывающие законотворчество на современном этапе. Ответственность за репрессивные законы будет возложена на И. Яровую, Е. Мизулину и других, подобных им депутатов.
При принятии законов, явно ограничивающих права человека и гражданина, иногда применяется следующая тактика. Проект такого закона вносят в Государственную Думу РФ депутаты или Правительство. После потока возмущений со стороны гражданской интеллигенции нормы законопроекта несколько смягчаются. При этом они по-прежнему остаются неконституционными, но создается видимость учета общественного мнения. Были случаи, когда Президент РФ выступал в роли защитника демократии в стране и не подписывал законы, явно нарушающие права граждан.
Хорошим тактическим приемом при принятии законов неконституционного характера является ссылка на международный опыт. Применение любого конституционного принципа сопровождается наличием исключения из общего правила. Ссылаясь на эти исключения, можно оправдать все, что угодно. Теоретически, если это понадобится Президенту РФ, в России можно ввести монархическую форму правления, ссылаясь на наличие монархии во многих развитых демократических странах Запада (Великобритания, Швеция и др.).
Как уже обращалось внимание выше, одна из стратегий Президента РФ предполагает включение Конституционного Суда РФ в законотворческий процесс. Приостановление деятельности Конституционного Суда РФ в 1993 году послужило хорошим уроком для судей. После этого все их решения, касающиеся полномочий Президента РФ, носящих значимый для него характер, соответствовали воле Президента РФ. Несмотря на это, Президент РФ принял ряд законодательных мер, направленных на укрепление своего влияния на Конституционный Суд РФ. Федеральный конституционный закон от 2 июня 2009 года № 2-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации”»1 устранил право судей Конституционного Суда самостоятельно выбирать себе Председателя Суда и его заместителей. В соответствие с ним кандидатуры на эти должность стал подбирать Президент РФ. Затем они утверждаются через подконтрольный ему Совет Федерации РФ. Видимо, Президент РФ не очень доволен деятельностью Конституционного Суда РФ в целом. Поэтому Федеральный конституционный закон от 3 ноября 2010 года № 7-ФКЗ2 запретил Суду принимать решения в составе двух палат. Все решения должны быть приняты только на пленарном заседании. Это привело к тому, что Суд стал принимать в два раза меньше решений.
Стратегия использования Конституционного Суда РФ сводится в основном к тому, что он подтверждает конституционность законодательных решений, принятых Президентом РФ через Федеральное Собрание. Вместе с тем, Конституционный Суд РФ используется для признания неконституционными законов, принятых в субъектах Федерации. Интересным представляется решение Конституционного Суда РФ об отмене запрета проводит досрочное голосование на выборах органов власти3. Как отмечает в своем особом мнении судья С.М. Казанцев4, это решение открывает дорогу для массовой фальсификации итогов голосования, без которой, видимо, трудно будет добиваться нужного результата на выборах, если в стране начнется полномасштабный экономический кризис. Это решение было принято по запросу законодательного органа Владимирской области. Представители центральных органов власти не настаивали на его принятии. Конституционный Суд РФ взял на себя ответственность за это важное для Президента РФ решение.
Социологический подход к изучению права (в отличие от позитивистского) позволяет выявить другие стратегии, используемые Президентом РФ в законотворчестве. Нормы законов могут не оформляться в виде нормативных правовых актов официального характера. Они могут быть выражены в виде политико-правовых доктрин. Например, хорошо известно, что вместо декларируемого в Кон-
1 Российская газета. 2009. 4 июня. С. 2.
2 О внесении изменений в ФКЗ «О конституционном Суде РФ: федеральный конституционный закон от 3 ноября 2010 г. № 7-ФКЗ // Российская газета. 2010. 10 ноября. С. 16.
3 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 11-П // Российская газета. 2014. 23 апреля.
4 Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ С.М. Казанцева. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_161829/ (дата обращения: 14 мая 2014).
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
ституции РФ принципа «разделения властей» (ст. 10) в России давно введен принцип «вертикали власти». Президент РФ не может открыто закрепить его в виде статьи Конституции РФ. Не следует забывать, что ему приходится действовать в определенных международных условиях, где существует «мода» на демократию и республику. Президент РФ не может открыто выступать против этой «моды». Поэтому принцип «вертикали власти», составляя основу государственного строя России, оформлен не в виде статьи Конституции РФ, а в виде политико-правовой доктрины, на основе которой строится вся жизнь современной России. Принцип «разделения властей», закрепленный в Конституции РФ, толкуется в смысле разделения труда между органами власти, подчиненными Президенту РФ. Ни о какой самостоятельности, независимости их от Президента РФ никто не помышляет.
Другой иногда применяемой стратегией Президента РФ является создание судебных прецедентов, носящих силу законов. Выше уже говорилось о прецедентном характере дела М.Б. Ходорковского. Этот прецедент породил норму, носящую характер основы государственного строя современной России: «Предприниматели не должны заниматься политической деятельностью, направленной на подрыв власти Президента РФ». Политический плюрализм (ч. 3 ст. 13 Конституции РФ) в России допускается только в пределах, не опасных для власти Президента РФ, власти назначенных им лиц (например, в регионах) и поддерживаемого им государственного строя, который автор определяет, как административный строй1.
Российское общество имеет некоторые черты традиционного. Важную роль в регулировании поведения людей здесь играют правовые обычаи. Президенту РФ не нужно их менять. С помощью подчиненного ему аппарата государства, средств массовой пропаганды, органов образования он, например, поддерживает правовой обычай подданства. Большинство населения страны не желает быть ее гражданами, активно участвовать в управлении общественными делами (право, закреплено в ч. 1 ст. 32 Конституции РФ), нести ответственность за все происходящее в стране. Они предпочитают передать страну и свою судьбу в доверительное управление Президенту РФ, став его подданными. Большинство отказывается поддерживать нормы Конституции РФ, декларирующие республику, федерализм, демократию и правовой характер общества и государства. Без участия большинства населения эти нормы не могут быть реализованы. Они остаются пустыми декларациями. Люди предпочитают поддерживать традиционные для России нормы монократического правления, империи, авторитаризма и ручного управления страной. Перечисленные нормы обычного права носят характер основ государственного и общественного строя России. Обычаи, а не нормы Конституции РФ определяют жизнь страны. Сохранению этих обычаев способствует доктрина консерватизма, открыто провозглашаемая основой государственной политики современной России.
Б.Н. Ельцин в 1993 году вынужден был прибегнуть к стратегии принятия Конституции РФ через референдум. У него не было другого выхода. Он не мог сформировать послушный ему представительный орган, который проголосовал бы за предложенный им текст. К стратегии референдумов часто прибегали харизматические диктаторы мира, начиная с Наполеона Бонапарта. Сегодня Президент РФ так же мог бы эффективно использовать эту стратегию. Но он не использует свои возможности. Может быть, как представитель спецслужб, он не любит массовых мероприятий и предпочитает управлять страной без лишнего шума. Вполне возможно, что в будущем он будет использовать стратегию референдума для отмены ограничения пребывания на должности Президента РФ двумя сроками подряд. Вместе с тем, Президент РФ принял законодательные нормы, направленные на то, чтобы силы оппозиции не могли организовать проведение общероссийского референдума2. Конституционный Суд РФ помог Президенту РФ закрепить принятые в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» ограничения конституционных прав граждан3.
В СССР широко применялась стратегия принятия законов через аппарат коммунистической партии. Сегодня иногда «Единую Россию» отождествляют с КПСС. Но это совершенно не так. В СССР закон сначала принимался аппаратом КПСС, а затем уже оформлялся в должную форму органами Советов. Сегодня аппарат «Единой России» не принимает никаких законодательных решений. Он осуществляет только ту деятельность, которую ему поручает Президент РФ. Она в основном сводится к тому, чтобы обеспечить наполнение представительных органов в центре и в регионах людьми, верными Президенту РФ.
Необходимо обратить внимание, что осуществление многих описанных выше стратегий осуществляется Президентом РФ в достаточно неблагоприятной среде норм позитивного права. В Конституции РФ много норм, мешающих Президенту РФ реализовать свою волю в виде законов. Однако при наличии управляемого Конституционного Суда РФ и армии служилых юристов пока удается успешно
1 См.: Денисов С.А. Административное общество. Екатеринбург, 2011.
2 О референдуме Российской Федерации: федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ // Российская газета. 2004. 30 апреля.
3 Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. № 10-П // Собрание законодательства РФ. 2003. № 25, ст. 2564; Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 2007 г. № 3-П // Собрание законодательства РФ. 2007. № 14, ст. 1741.
Денисов С.А. Стратегии и тактики Президента РФ, осуществляемые в ходе...
251
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
нейтрализовать имеющиеся правовые препятствия. Например, Конституция РФ толкуется у нас не как акт, дающий ограниченный перечень полномочий Президента РФ, а как документ, содержащий примерный набор того, что может Президент РФ. Перечень полномочий Президента РФ, изложенный в статьях 83—90 Конституции РФ, может сколько угодно дополняться с помощью федеральных законов, указов Президента РФ и неписаных норм, что и делается на практике.
Важным стратегическим направлением в законотворчестве Президента РФ является имитация реализации принципа демократизма в правотворчестве. Как уже отмечалось, в мире господствует «мода» на демократию и республику. Даже династия Кимов в Северной Корее делает вид, что в стране существует республика и демократия.
Контроль Президента РФ над населением страны и органами государственной власти облегчает реализацию стратегии имитации демократизма. В обществе создано достаточно много общественных объединений, финансируемых за счет государства, которые с энтузиазмом поддержат любой законопроект, исходящий от Президента РФ, в ходе его всенародного обсуждения. При желании эти обсуждения можно сделать не менее массовыми, чем те, что осуществлялись в СССР при принятии текстов Конституции СССР 1936 и 1977 годов1. Видимо, Президент РФ просто не желает тратить деньги и время на организацию таких мероприятий. Сегодня достаточно дешево можно провести общественное обсуждение проекта закона через Интернет. Общество пассивно, и вопросы, вынесенные на обсуждение, не привлекают к себе большого внимания. Попытки ослабленной оппозиции организовать какое-то общественное движение в связи с нормами законов не имеют успеха. Участие в обсуждении проектов законов отдельных энтузиастов никак не влияет на судьбу этих проектов.
В стратегию имитации демократизма законотворчества в России встроены представительные органы страны. Законы принимаются с формальным соблюдением всех демократических норм, принятых в странах с республиканской формой правления. Парламентская оппозиция осуществляет критику проектов законов. Ее депутаты голосуют против их принятия. Как уже отмечалось, в последнее время в рамках рассматриваемой стратегии используется тактика предложения некоторых законов депутатами от оппозиции.
Депутаты региональных представительных органов иногда жалуются, что их проекты законов не рассматриваются в Г осударственной Думе РФ. Это явная недоработка. Конечно, для имитации федерализма и демократии следовало бы принять несколько законов, которые были бы инициированы в регионах. Даже российские императоры стремились к тому, чтобы некоторые законодательные реформы производились как бы по инициативе мест. При И.В. Сталине «закон о колосках», предполагавший расстрел за хищение государственного и колхозного имущества, был принят «по просьбам трудящихся»2.
Необходимо отметить, что все перечисленные стратегии хорошо работают, пока на должности Президента РФ находится В.В. Путин. Многие стратегии не оформлены институционально и связаны с личностью действующего Президента РФ. Не факт, что их сможет успешно реализовать другой человек на этой должности.
Сбой в реализации перечисленных стратегий возможен при изменении экономической обстановки в стране. В случае затяжного экономического кризиса (свыше 3 лет) или даже стагнации, которая началась в декабре 2013 года, население страны может выйти из под контроля Президента РФ. Не следует забывать, что доверие большинства населения к М.С. Горбачеву и Б.Н. Ельцину в начале их карьеры не выдержало испытаний экономическим кризисом. Поэтому действующему Президенту РФ не следует почивать на лаврах и думать о будущем.
Хорошо работающие стратегии законотворчества в СССР оказались совершенно непригодными в условиях падения цен на нефть. Центральные органы потеряли возможность покупать лояльность населения и элит. Для выхода из экономического кризиса пришлось предоставить самостоятельность разного рода группам. Президент РФ и его окружение должны разрабатывать стратегии резервного характера на случай повторения ситуации.
Подорвать описанные выше стратегии может развитие капитализма в России. Укрепление региональной буржуазии приведет к тому, что она постарается взять под контроль представительные органы в регионах и через них осуществлять законотворчество не согласованное с Президентом РФ. Конечно, для «усмирения» региональных элит у Президента РФ есть право роспуска региональных представительных органов, если они принимают законодательное решение, противоречащее федеральному законодательству. Но в регионах могут воспользоваться практикой неписаных законов, как это наиболее наглядно делается сегодня в Чечне и Дагестане.
Из сказанного следует, что применение терминов «стратегия» и «тактика» к законотворческой деятельности Президента РФ является очень продуктивным, дающим приращение знаний, выход за рамки догматических представлений, свойственных юридическому позитивизму.
1 См.: Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерки истории Советской Конституции. М., 1987. С. 137—236.
2 Об охране имущества государственных предприятий, колхозов и кооперативов и укрепление общественной (социалистической) собственности: постановление ЦИК и СНК СССР от 7 августа 1932 г. // Собрание законов и распоряжений рабоче-крестьянского Правительства СССР. № 62, ст. 360.
Юридическая техника. 2015. № 9
