CC BY
126
С.А. Денисов
Денисов Сергей Алексеевич — кандидат юридических наук, доцент кафедры прав человека юридического факультета Гуманитарного университета г. Екатеринбурга
Юридические конструкции, используемые для нейтрализации норм права
Правящие элиты в последние столетия управляют массой населения не столько с помощью насилия, сколько с помощью обмана. Средством обмана становятся нормы конституций, законов. В них населению обещают какие-либо права и свободы, закрепляются демократические институты. Но одновременно с этими нормами создается механизм их нейтрализации, который превращает эти нормы в «мертвые», или «спящие». Данный механизм включает множество элементов социального, экономического, политического и идеологического характера1. В данной статье нас интересуют правовые средства нейтрализации норм права, в состав которых включаются специально созданные для этого юридические конструкции. Россия уже более столетия имитирует наличие у себя конституционного строя. За этот период были выработаны определенные стандартные юридические конструкции, которые успешно применяются сегодня для того, чтобы нормы Конституции РФ и законов оставались пустыми декларациями.
Нейтрализовать норму права с помощью юридических конструкций можно двумя путями. Во-первых, законодатель отказывается построить юридическую конструкцию, необходимую для эффективного действия нормы права. Во-вторых, можно создать такую юридическую конструкцию, которая будет только мешать реализации нормы права.
1. Начнем с исследования первого варианта нейтрализации норм права с помощью «ущербных» юридических конструкций.
Хорошо известно, что для реализации материальной нормы права необходимо установить процессуальный порядок ее реализации. Законодатель может уклониться от создания этой юридической конструкции. Так, Конституция СССР 1977 года закрепляла право каждой союзной республики свободно выходить из состава СССР (ст. 72). Но закона о порядке этого выхода не существовало. Таким образом, законным способом реализовать свое право выхода из состава СССР республики не могли. С.А. Авакьян обращал внимание на то, что норма о праве выхода республик из состава СССР издавалась не для того, чтобы ее реализовали2. Она носила чисто идеологический характер.
Создание подобных «ущербных» юридических конструкций не раз применялось в СССР. Та же Конституция СССР 1977 года закрепляла право граждан на участие во всенародных обсуждениях и голосованиях (ч. 2 ст. 48). Но закон о порядке проведения референдума в СССР появился только через много лет после закрепления материальной нормы о праве на референдум. Естественно, право на референдум оставалось «мертвым».
Традиции нейтрализации норм права путем отказа от создания необходимой юридической конструкции, обеспечивающей ее реализацию, восприняты современным российским законодателем. До сих пор в России не принят закон о Конституционном Собрании и не может работать норма, закрепленная в статье 135 Конституции РФ. Правящая группа осознанно саботирует принятие этого закона, убеждая окружающих, что сегодня не нужно пересматривать положения глав 1, 2 и 9 Конституции РФ, не нужно принятие новой конституции.
«Ущербность» юридической конструкции, призванной обеспечить реализацию нормы материального права, не всегда бросается в глаза. Казалось бы, порядок отрешения от должности Президента РФ подробно прописан в статье 93 Конституции РФ 1993 года. Однако более глубокое исследование созданной юридической конструкции приводит к вопросу о том, как может Конституционный Суд РФ принять заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения, если этот порядок не закреплен в специальном законе. Скорее всего, Конституционный Суд РФ в этом случае даст заключение, что не может выполнить свою функцию, так как порядок выдвижения обвинения определен в статье 93 Конституции РФ только в общих чертах, то есть недостаточно полно. Необходимой юридической конструкции, позволяющей говорить об установлении законного порядка выдвижения обвинения Президенту РФ, не создано, конечно, вполне сознательно. Президенту РФ выгодно, чтобы норма, закрепленная в статье 93 Конституции РФ, оставалась «мертвой», никогда не могла быть применена.
1 См.: Денисов С.А. Механизм нейтрализации конституционных норм // Конституционное и муниципальное право. — 2007. — № 6. — С. 2—8.
2 См.: Авакьян С.А. Реализация норм советского государственного права // Авакьян С.А. Размышления конституционалиста: Избранные статьи. — М., 2010. — С. 104.
Типичной юридической конструкцией является соединение регулятивной обязывающей (запрещающей) нормы с охранительной нормой, устанавливающей санкцию за отказ от выполнения обязанности (запрета). Поэтому насмешкой над принципом конституционности является закрепление в Конституции РФ требования к Президенту РФ не издавать указы и распоряжения, противоречащие Конституции РФ (ч. 3 ст. 90), не подкрепленное санкцией за их нарушение. При этом каждому, знающему мировую историю, известно, что правители склонны нарушать конституцию и законы.
2. Второй путь нейтрализации норм права заключается в создании таких юридических конструкций, структурные элементы которых затрудняют реализацию нормы права или полностью блокируют ее действие.
Важнейшей задачей при проведении управляемых выборов в органы власти в современной России является отсеивание неудобных для бюрократии кандидатов на выборные должности. В демократическом обществе сами избиратели решают, кого из кандидатов поддержать, а кого нет. В Российском бюрократическом государстве правящая группа решает, кому предоставить конституционное право быть избранным, а кому нет. Законодатель не делает поправок в текст Конституции РФ, но ограничивает ее действие с помощью норм федеральных законов. Конституция РФ ограничивает пассивное избирательное право гражданина только в случае его недееспособности, нахождения в местах лишения свободы (ч. 3 ст. 32), а также вводить возрастные цензы для кандидатов в Президенты РФ (ч. 2 ст. 81) и кандидатов в депутаты Государственной Думы (ч. 1 ст. 97). Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 38)1 и другие законы о выборах органов власти расширяют перечень этих ограничений, исходя из доктрины, что россияне глупы и безответственны. Они, например, могут избрать Президентом РФ экстремиста, ранее судимого за тяжкие преступления. Законодатель позаботился о том, чтобы этого не произошло, и через Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» дописал Конституцию РФ, введя запрет подобным лицам быть кандидатами на должность Президента РФ. Попутно он дополнил текст Конституции РФ еще массой ограничений пассивного избирательного права (ст. 3).
Типичной для бюрократического (административного) государства2 является юридическая конструкция, включающая нормы, обеспечивающие широкое усмотрение государственных служащих и иных должностных лиц. Например, практика показывает, что успешно собрать подписи граждан в поддержку кандидата на ту или иную выборную должность в установленные короткие сроки достаточно трудно. От руководства избирательной комиссии зависит признать их достаточными и удовлетворяющими требованиям или нет (ч. 3 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Такая конструкция позволяет чиновникам по своему усмотрению решать, кому разрешить использовать свое пассивное избирательное право, закрепленное в Конституции, а кого лишить этого права.
Достаточно распространенной является юридическая конструкция, включающая нормы, создающие огромное количество мелких препятствий для реализации человеком своего права, закрепленного в конституции или законе. От него требуют собрать массу документов, правильно их оформить, получить разного рода свидетельства, акты о регистрации, произвести каждое действие в строго установленные сроки. Где-нибудь и что-нибудь он все равно нарушит и возникает возможность лишить его закрепленного в законе права. Автор называет эти юридические конструкции «турникетным правом». Например, чтобы провести референдум в России или регионе, его инициаторы должны выполнить множество действий, часто формального характера (ст. 6, 7, 14—23 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»)3. Точность соблюдения разного рода бюрократических формальностей должны подтвердить должностные лица государственного аппарата. Если проведение референдума нужно правящей группе (например, объединение регионов), то процедура подготовки к референдуму и его проведение «идут как по маслу». На всех «перекрестках горит зеленый свет». Если референдум пытается провести оппозиция, то «все турникеты оказываются закрытыми» и преодолеть их невозможно или очень трудно. Пока еще ни одна попытка оппозиции провести референдум в России не увенчалась успехом. Право на референдум есть, а воспользоваться им невозможно. Та же юридическая конструкция применяется для «отсеивания» не устраивающих правящую группу лиц, стремящихся стать кандидатами на выборную должность (ст. 32—35, 37—38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Нормы права превращаются в «эшелонированную оборону», призванную не допустить представителей оппозиции к власти. Отказ в регистрации кандидата на выборную должность происходит по причине обнаруживающихся нарушений в процедуре его выдвижения, в неправильно составленных документах. В публицистике такого рода юридические конструкции называют «бюрократическим крючкотворством».
1 Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 24. — Ст. 2253.
2 См.: Денисов С.А. Общая теория административного государства. — Екатеринбург, 2010.
3 Российская газета. — 2004. — 30 апреля.
Создание массы нормативных требований, которые не может выполнить субъект, широко используется бюрократией для устранения свобод, декларированных в Конституции РФ. Например, Конституция РФ закрепляет свободу деятельности общественных объединений (ч. 1 ст. 30). Конституционный Суд РФ истолковал эту конституционную норму так, что она дает одновременно и свободу на создание объединений1. Однако Федеральный закон от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»2 установил огромное число оснований для ограничения деятельности общественных объединений и для возможности ликвидации их (ч. 2 ст. 15, ч. 3 ст. 18, 20, 21, 23, 27, 29, 42, 44).
Применение этой юридической конструкции к порядку создания политических партий (Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»3) обеспечивало нейтрализацию конституционного права граждан на создание своих политических партий на протяжении нескольких лет. С 2001 года руководство страны начало кампанию по лишению права граждан свободно создавать политические партии. В результате этой кампании число партий удалось сократить с более 100 до
7 разрешенных к 2012 году. Попытки зарегистрировать новые оппозиционные партии в этот период к успеху не приводили. После этого требования к гражданам, создающим партию, были уменьшены4, и количество их опять стало возвращаться к естественному для страны состоянию. Интересно, что большинство юридических барьеров (усмотрение должностных лиц при регистрации — часть 5 статьи 15, статья 20 Федерального закона «О политических партиях»), предусмотренных в Законе, осталось, но, видимо, принято решение до какого-то времени не использовать их в правоприменительной практике.
Юридическая конструкция, выстроенная из неисполнимых норм права, применена для того, чтобы сделать Президента РФ безответственным перед обществом, превратить его в самодержавного диктатора. Статья 93 Конституции РФ включает в состав субъектов, которые должны согласиться с отрешением Президента от должности, если он совершил тяжкое преступление, таких, которые сами зависят от Президента РФ в сложившихся в современной России условиях. Подтвердить наличие в деянии Президента РФ признаков тяжкого преступления должны судьи Верховного Суда РФ, подобранные на эти должности Президентом РФ. Дать заключение о соблюдении порядка выдвижения обвинения должны судьи Конституционного Суда, подобранные Президентом РФ. Полным издевательством над конституционностью является следующая норма: если процедура отрешения Президента РФ, совершившего государственную измену, или, например, организовавшего массовые убийства граждан (как Президент Египта X. Мубарак), не завершена в течение трех месяцев, то президент-убийца остается на своей должности и, скорее всего, уничтожит тех, кто осмелился выступить против него. В уголовном праве говорят о попытке совершить преступление негодными для этого средствами (например, попытка застрелить человека из пистолета, который оказывается игрушкой, муляжом). В данном случае в Конституцию РФ введена юридическая конструкция, в которой содержатся негодные для привлечения к юридической ответственности Президента РФ нормы.
Как уже отмечалось, введение в юридическую конструкцию трудно исполнимых норм широко используется для устранения свободы выборов (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ). Как показывает практика, собрать по всей стране или в регионе подписи в поддержку кандидата на выборную должность за установленное в законе время (40 дней при выборах в федеральные органы власти и 30 дней при выборах в субъектах Федерации — ч. 9 ст. 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации») удается только лицам, которых поддерживает правящая группа. Например, не было проблем с регистрацией у мало кому известного А. Богданова на выборах Президента РФ в 2008 году.
В демократических странах парламенты осуществляют контроль за деятельностью исполнительной ветви власти во исполнение ими законов. В России, после настоятельных требований оппозиции был принят Федеральный закон от 27 декабря 2005 года № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»5, который можно определить как Закон об имитации права парламентского расследования. Для того чтобы сделать закон неработающим, в нем использовано несколько юридических конструкций. Во-первых, затруднена сама возможность принятия решения о проведении расследования. В демократических странах это решение принимает меньшинство палаты парламента для того, чтобы оппозиция могла сдерживать произвол правящей партии. В России в соответствии с названным Законом это решение должно приниматься большинством двух палат Федерального Собрания (ст. 8), то есть правящей партии предлагается проверять деятельность должностных лиц, в нее входящих. Это можно делать и без парламентского расследования. Поэтому названный Закон является «спящим». Он заработает, если правящей группе понадобится
1 Пункт 2 Постановления Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2004 года // Вестник Конституционного Суда. — 2005. — № 1. — С. 28—38.
2 Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 21. — Ст. 1930.
3 Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 29. — Ст. 2950.
4 Статья 1 Федерального закона от 2 апреля 2012 года № 28-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О политических партиях”» // Российская газета. — 2012. — 4 апреля.
5 Российская газета. — 2005. — 29 декабря.
«сыграть какую-либо пьесу» под названием «В России есть демократия». Вторая юридическая конструкция, которая делает Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» неработающим, заключается в ограничении субъектов, чья деятельность может быть предметом расследования, и фактов, которые подлежат расследованию. Федеральное Собрание не может создать комиссию по расследованию деятельности Президента РФ (ч. 2 ст. 4). Эта комиссия не может расследовать факты и обстоятельства, которые находятся на рассмотрении суда или по ним принято судебное решение (ч. 4 и 5 ст. 4), то есть расследуемое деяние не может быть уголовным преступлением, гражданским или административным проступком. Тогда зачем создавать такую высокую комиссию? В публицистике это называется «стрелять из пушек по воробьям».
Часто законодатель, как опытный преступник, умело скрывает свои действия по нейтрализации неудобной для него нормы права. Не каждый может понять, почему та или иная норма перестала работать. В 2006 году правящая группа начала активно уничтожать слабые ростки гражданского общества, возникшие в России в период «оттепели». Право граждан на объединение (ст. 30 Конституции РФ) не отменили. Были просто введены налоги на гранты, получаемые общественными объединениями из зарубежных фондов. Фонды заявили, что они не собираются финансировать российское авторитарное государство. Огромное количество общественных объединений осталось без денег и свернуло свою деятельность, так как внутренние источники финансирования в России очень скудные.
Теория государства и права выделяет два типа правового регулирования: общедозволительный и разрешительный. Каждый из них предполагает использование своего набора норм, расположенных друг по отношению к другу в определенном порядке.
При общедозволительном типе регулирования в конституции или законе закрепляется, как правило, принцип свободы действия. В отраслевом законодательстве устанавливаются отдельные запреты этой деятельности, если они приносят вред охраняемым ценностям. Никакого порядка реализации свободы быть не может, иначе она перестает быть свободой. Наиболее наглядно эта конструкция представлена в Первой поправке к Конституции США: «Конгресс не должен издавать ни одного закона, относящегося к установлению религии или запрещающего свободное исповедание оной, либо ограничивающего свободу слова или печати либо право народа мирно собираться...»1.
При разрешительном типе регулирования, наоборот, законодатель подробно прописывает, что может делать субъект права, и устанавливает ответственность за переход установленных границ. Российский законодатель постоянно подменяет юридическую конструкцию, необходимую для общедозволительного типа регулирования поведения граждан, юридической конструкцией, применяемой при разрешительном типе регулирования. Если Конституция РФ (ч. 1 ст. 30) говорит о свободе деятельности общественных объединений, то это должно означать, что законодатель не вправе издавать закон, ограничивающий эту свободу деятельности, если она не приносит вред обществу (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Никакого закона о порядке деятельности общественных объединений и политических партий в России быть не должно. Ограничения свободы их деятельности могут осуществляться только через охранительные нормы административного, уголовного или гражданского права, предусматривающие санкции за общественно вредные действия, содержащие состав правонарушения. Российский законодатель не желает признавать этого. Действуя в традициях полицейского государства, он всякое объединение людей рассматривает как подозрительное, способное подорвать власть бюрократии в стране. Исходя из этого, он принимает Федеральный закон «Об общественных объединениях», в котором вводит разрешительный тип регулирования деятельности этих объединений. Все объединения граждан он поставил под административный надзор. Они должны систематически отчитываться о своей деятельности перед государственными органами, и могут быть ликвидированы не совершая никаких вредных для общества проступков, лишь на основании формального несоблюдения правил, установленных для их деятельности государством, а также нарушения требований должностных лиц. Явная подмена юридической конструкции общедозволительного типа регулирования разрешительной происходит в Федеральном законе «О политических партиях». О какой свободе деятельности, закрепленной в части 1 статьи 30 Конституции РФ можно говорить, когда законодатель прописал всю процедуру создания партии, формирования ее руководящих и территориальных структур (ст. 15, 16, 25 ФЗ). По инициативе Президента РФ Д.А. Медведева была принята норма, требующая от партий проводить ротацию кадров (ч. 5 ст. 24)2. Российское государство никак не может расстаться со своими тоталитарными привычками: управлять всеми делами общества и решать за подданных, как им следует жить.
С помощью такой же юридической конструкции законодатель устранил свободу выборов в органы государственной власти, предусмотренную частью 3 статьи 3 Конституции РФ. Как показано выше,
1 Мишин A.A. Конституция США. Политико-правовой комментарий / A.A. Мишин, В.А. Власихин. — М., 1985. — С. 173.
2 См.: Федеральный закон от 28 апреля 2009 года № 75-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях» в связи с поэтапным снижением минимальной численности членов политических партий» // Российская газета. — 2009. — 5 мая.
эта свобода заменена «узкой дорожкой, выложенной» разрешающими нормами права и ограничена запрещающими нормами. Поэтому законы о выборах органов власти у нас столь массивны, что изучить их не могут даже все члены избирательных комиссий1. Неосторожный шаг представителя оппозиции в сторону ведет к лишению его пассивного избирательного права, закрепленного в Конституции РФ. Такая же дорожка из разрешающих норм выложена для избирателя с активным избирательным правом. Законодатель запретил ему проявлять всякую инициативу, запретил активно участвовать в избирательной кампании. Законодатель дал ему роль пассивного наблюдателя, которому по окончанию «комедии» разрешено отдать свой голос за того или иного «актера», допущенного государственным аппаратом к выборам («на сцену»)2. Очень часто юридическая конструкция института выборов в России подменяется юридической конструкцией института плебисцита, при котором избиратель лишен выбора. Лица, допущенные к голосованию, не могут конкурировать с кандидатом от правящей группы, и его победа заранее предрешена. Перед избирателями стоит вопрос лишь о доверии или недоверии кандидату, которого предлагает правящая группа. В 2004, 2008 и 2012 годах в России были не выборы Президента РФ, а плебисциты о доверии В.В. Путину и его назначенцу.
Конституционный Суд РФ оправдал подмену законодателем юридической конструкции общедозволительного типа регулирования, предусмотренного нормами Конституции РФ, юридической конструкцией разрешительного типа регулирования. В своих постановлениях Конституционный Суд признал конституционным законодательное устранение конституционной свободы граждан на создание политических партий. Постановление Конституционного Суда от 16 июля 2007 года № 11-П содержит правовую позицию, согласно которой если Конституция РФ не ограничила свободу людей по созданию политических партий, то это является основанием для установления таких ограничений в федеральном законодательстве («необходимость соответствующего правового регулирования и допустимость установления федеральным законодателем, действующим в соответствии с Конституцией РФ и в пределах имеющейся у него дискреции, требований, предъявляемых к созданию и деятельности политических партий»)3. В двух постановлениях, касающихся Федерального закона «О политических партиях»4, Конституционный Суд исходил из мысли, что законодатель лучше знает, какие типы партий нужны населению и признал конституционным ограничение конституционных прав граждан. Поскольку не разрешено, то значит запрещено по умолчанию в России создавать партии кадрового типа, как в США (демократическая и республиканская партии), которые не имеют членства. Таким образом, Конституционный Суд РФ показал, что он является ненадежным защитником Конституции РФ и готов оправдывать установленный в России пока мягко авторитарный режим, посягающий на конституционные права граждан.
При поддержке Конституционного Суда РФ законодатель России систематически осуществляет подмену конституционной юридической конструкции разрешительного типа регулирования деятельности должностных лиц юридической конструкцией общедозволительного типа регулирования, свойственной доконституционому государственному праву. Смысл принятия конституции заключается в том, чтобы ограничить свободу усмотрения высших должностных лиц государства, ограничить их полномочия тем перечнем, что дает конституция. Все, что прямо не разрешено — запрещено. Однако Конституционный Суд РФ отказался применять эту юридическую конструкцию к Президенту РФ. Он выдвинул теорию «скрытых полномочий» Президента РФ5, которые можно вывести из общих целей деятельности Президента, декларированных в Конституции. Другими словами, Конституционный Суд РФ обратился к неконституционному принципу: «Цель оправдывает средства», даже незаконные. Этот принцип предполагает, что отсутствие в нормах Конституции РФ какого-то полномочия государственного органа или какого-то ограничения прав граждан не мешает законодательному органу или Президенту РФ самостоятельно присвоить себе это полномочие или ввести дополнительные ограничения прав граждан исходя из каких-то высших целей. Эта позиция Конституционного Суда РФ была неоднократно осуждена судьей Конституционного Суда РФ В.О. Лучинным в его особых мнениях6. Он пи-
1 Студенты называют Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации» романом «Война и мир».
2 См.: Денисов С.А. Использование норм государственного (конституционного) права против оппозиции // Конституционное и муниципальное право. — 2008. — № 18. — С. 17—19.
3 Постановление от 16 июля 2007 года № 11-П // Собрание законодательства РФ. — 2007. — № 30. — Ст. 3989.
4 Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 2005 года № 1-П // Собрание законодательства РФ. — 2005. — № 6. — Ст. 491; Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2007 года № 11-П // Собрание законодательства РФ. — 2007. — № 30. — Ст. 3989.
5 Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 года № 10-П // Собрание законодательства РФ. —
1995. — № 33. — Ст. 3424.
6 См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ В.О. Лучина по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 года № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом // Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 19. — Ст. 2320.
шет: «...попытка выйти на общеправовой принцип «разрешено все, что не запрещено законом» некорректна, во-первых, в связи с недопустимостью распространения данного принципа на сферу действия публичной власти, во-вторых, это означало бы наделение Президента дискреционными полномочиями, правом принимать акты и совершать действия, руководствуясь только усмотрением, целесообразностью, а не законом»1. Судья Конституционного Суда РФ А.Л. Кононов в своем особом мнении2 обращал внимание на то, что применяемый к органам власти общедозволительный тип регулирования не соответствует требованию правового государства, что Президент РФ не может расширить конституционный перечень своих полномочий3.
Законодатели, подконтрольные Президенту РФ, и сам Президент стали активно использовать созданную Конституционным Судом РФ «лазейку» и дополнять перечисленные в Конституции РФ полномочия Президента РФ все новыми и новым полномочиями, которые совершенно несовместимы с конституционализмом и принципом разделения властей. Как уже указывалось, юридические конструкции института президента в России оказались подмененными юридическими конструкциями, характерными для дуалистических и даже абсолютных монархий. Законодатель создал возможность для Президента РФ формировать весь государственный аппарат страны сверху вниз, устранив признаки республики. Сегодня в России не право, а так же, как при И.В. Сталине, кадры решают все. Кроме того, что в соответствии с Конституцией РФ Президент РФ формирует Правительство (п. «а» и «д» ст. 83), подбирает кандидатов на должности судей, Генерального прокурора (п. «е» ст. 83), Председателя Центрального Банка (п. «г» ст. 83), законодатели, в нарушение Конституции РФ и принципа разделения властей, предоставили ему право подбирать состав Счетной палаты4, Председателя Конституционного Суда РФ5. Он продолжает управлять провинциями России через своих наместников6 (ни одних выборов глав регионов пока не состоялось). Используя возникшую свободу, Президент РФ издает указы, подрывающие основы федерализма в России. Он разделил страну на федеральные округа7 (подобия генерал-губернаторств) и сформировал в них фактически свои органы власти, которые встали над органами власти в регионах. Субъекты Федерации были превращены в администравно-территориальные образования. Юридические конструкции, применяемые в федеративных государствах с разделением суверенных прав между центром и регионами, были подменены юридическими конструкциями, типичными для унитарных государств. Права субъектов Федерации были нейтрализованы разными правовыми и неправовыми средствами.
Конституционный Суд РФ отказался от применения юридической конструкции разрешительного типа регулирования в отношении федерального законодателя. Он проигнорировал конституционное ограничение его полномочий правами и свободами граждан. В одном из своих постановлений он записал: «При решении вопроса о численном составе политических партий и территориальном масштабе их деятельности законодатель обладает достаточной степенью дискреции, учитывая, что данный вопрос в значительной степени связан с политической целесообразностью»8. Аксиомой для Конституционного Суда является то, что государство имеет право строить такую партийную систему, которую сочтет нужной: «.федеральный законодатель вправе устанавливать требования к численному составу политических партий исходя из конкретно-исторических условий развития Российской Федерации; данные требования, предъявляемые к политическим партиям, могут меняться в ту или иную сторону, поскольку они не произвольны, а объективно обусловлены решаемыми в законодательном порядке задачами в сфере развития политической системы и обеспечения ее адекватности принципам конституционного строя РФ и не влекут отмену или умаление конституционного права граждан на объединение в политические пар-
1 Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.О. Лучина // Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 33. — Ст. 3424.
2 См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Л. Кононова // Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 3. — Ст. 336.
3 См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Л. Кононова // Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 3. — Ст. 336.
4 См.: Федеральный закон от 1 декабря 2004 года № 145-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О Счетной палате Российской Федерации”» // Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 49. — Ст. 4844.
5 См.: Федеральный конституционный закон «О внесении изменений в ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» от
2 июня 2009 года № 2-ФКЗ // Российская газета. — 2009. — 4 июня.
6 Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 1999. — № 42. — Ст. 5005; Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 24. — Ст. 2253. Данный Закон уже отменен, но страна по-прежнему управляется через лиц, назначенных на основании этого Закона.
7 Указ Президента РФ от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Собрание законодательства РФ. — 2000. — № 20. — Ст. 2112.
8 Пункт 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 1 февраля 2005 года № 1-П // Собрание законодательства РФ. — 2005. — № 6. — Ст. 491.
тии или его несоразмерное ограничение»1. Конституционный Суд легко соглашается с тем, что государственным чиновникам лучше знать, кого допускать к выборам, а кого надо отстранить от них. В одном из постановлений Суда записано: «Установление критериев для допуска партий к выборам “федеральный законодатель правомерно связывает с реальной способностью политической партии выражать интересы значительной части общества и выполнять возложенную на нее публичную функцию”»2.
Российские законодатели умеют профессионально подменять одну юридическую конструкцию другой. Федеральный закон от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании»3 декларирует уведомительный порядок проведения публичных мероприятий. Однако юридические конструкции, используемые в законе, вводят разрешительный порядок их проведения. Запрет на проведение публичного мероприятия законодатели скрыли под формулой «отказ в согласовании его». Федеральный закон от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральны закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»4 установил повышенную меру ответственности за проведение публичных мероприятий без разрешения чиновников. От «мягкого» варианта авторитарного режима государство переходит к «жесткому» варианту. Запрет на создание партии в Федеральном законе «О политических партиях» облекается в конструкцию отказа в регистрации партии. Таким же образом скрывается запрет на создание общественного объединения в Федеральном законе «Об общественных объединениях».
Часть 2 статьи 15 Конституции возлагает на все органы государственной власти обязанность соблюдать Конституцию РФ. Эта норма не находит ясного подкрепления в части 2 статьи 80 Конституции РФ. В ней говорится, что Президент РФ является гарантом Конституции РФ. Не ясно, он обязан ее охранять или имеет право? В России есть древний обычай. Кто, что охраняет, тот то и имеет. Часть 3 статьи 115 Конституции РФ подтверждает сомнения в надежности созданной юридической конструкции охраны Конституции РФ. Оказывается, у Президента РФ не обязанность, а только право отменять постановления и распоряжения Правительства, если они противоречат Конституции РФ. Свое право, как известно, можно и не использовать. То есть, хочу — отменяю неконституционное постановление Правительства, а хочу — не отменяю, пусть действует. Это соответствует российской практике монократического самодержавного правления.
Мастерство подмены одних юридических конструкций другими проявил Конституционный Суд РФ. Несмотря на то, что Конституция РФ ясно говорит о том, что субъекты Федерации являются государствами, выполняют государственные функции (ч. 2 ст. 5, ст. 73 и др.), а значит обладают определенной долей (предусмотренной Конституцией РФ) суверенитета, Конституционный Суд РФ заявил, что у них нет никаких суверенных прав5. Не смотря на то, что Конституция РФ прямо говорит о самостоятельности регионов в формировании своих органов власти (ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 77), Конституционный Суд потребовал от регионов копировать структуру органов власти центра6, хотя вскоре сам же отказался от продекларированного им принципа, когда центральной власти это стало не выгодно7.
Иногда для нейтрализации каких-то норм Конституции РФ законодателю приходится искажать достаточно ясные понятия. Часть 1 статьи 77 Конституции РФ указывает, что право субъектов Федерации самостоятельно устанавливать систему своих органов государственной власти ограничено принципами организации органов власти, установленными федеральным законом. Федеральный законодатель делает вид, что ему неизвестно, что означает слово «принципы». Он издает Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который наполнен конкретными нормами права, лишающими субъекты Федерации всякой самостоятельности в формировании системы собственных органов власти. Федеральный законодатель указывает им даже то, как должны назваться эти органы власти (ч. 6 ст. 18). Как уже отмечалось выше, российский законодатель постоянно
1 Пункт 3.2 мотивировочной части Постановления от 16 июля 2007 года № 11-П // Собрание законодательства РФ. — 2007. — № 30. — Ст. 3989
2 Пункт 3.3 мотивировочной части Постановления от 16 июля 2007 года № 11-П // Собрание законодательства РФ. — 2007. — № 30. — Ст. 3989
3 Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 25. — Ст. 2485.
4 Российская газета. — 2012. — 9 июня.
5 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2000. — № 25. — Ст. 2728.
6 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 года № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» // Собрание законодательства РФ. —
1996. — № 4. — Ст. 409.
7 Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 года № 13-П // Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 3. — Ст. 336.
путает юридическую конструкцию, необходимую для федерации, с юридической конструкцией, типичной для империи.
Статьи конституции часто декларируют только определенные принципы, которые должны быть конкретизированы в нормах закона. В условиях полной безответственности законодатель принимает законы, которые прямо противоречат требованию основ конституционного строя. Так, Конституция РФ объявляет Россию федеративным государством, которое отличается от унитарного наличием широких прав у субъектов, объединившихся в Федерацию. Естественным для федерации является формирование органов власти субъекта населением этого субъекта. Этим она отличается, например, от империи, которая привычна для России. Законодатель, а затем и Конституционный Суд РФ сделали вид, что им неизвестны эти азбучные истины. В 2004 году был принят Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон “«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» и Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”», который лишал регионы права самостоятельно выбирать себе главу региона. Страна вернулась к привычной для нее системе имперских наместников, когда провинция отдается в распоряжение чиновника, присланного из Москвы. В 2012 году был сделан вид, что страна возвращается к выборности глав регионов, но порядок выборов был установлен таким, что система наместников сохраняется1. Изменения произошли только в том, что ранее наместник Президента РФ одобрялся под угрозой роспуска региональным представительным органом, а сейчас будет проводиться плебисцит с вопросом о доверии ему населением региона. Таким же путем в СССР назначали председателей колхозов. Выше уже была описана юридическая конструкция, которая не позволит создать наместнику Президента РФ в регионе конкурентные условия во время проведения плебисцита. Очевидно, что сильных противников присланному из Москвы наместнику к выборам не допустят.
Конституция РФ сама полна юридическими конструкциями, нацеленными не на реализацию, а на нейтрализацию основ конституционного строя, закрепленных в главе 1. Статья 1 Конституции РФ декларирует республику, а нормы главы 4 фактически вводят традиционный для России институт Верховной власти в лице Президента РФ. Сравнение юридической конструкции Российского императора, используемой в Своде основных государственных законов Российской Империи 1906 года2, с юридической конструкцией Президента РФ, показывает, что они отличаются в основном только порядком получения должности Правителя. Примененная в Конституции РФ юридическая конструкция, дополненная нормами законов и указов Президента РФ, больше похожа на конструкцию не республики, а дуалистической монархии.
Юридическая конструкция, примененная в Конституции РФ, октроированной Президентом РФ Б.Н. Ельциным, нацелена не на реализацию, а не нейтрализацию декларированного в этой Конституции принципа разделения властей (ст. 10). Фактически, он подменяется разделением труда между разными органами государственной власти, создаваемыми и действующими под контролем Президента РФ (ст. 11 главы 4).
Исследованные юридические конструкции следует разделить на четыре группы. Первые делают норму полностью неработающей, «мертвой». Вторые делают норму «спящей», не работающей только в данных условиях, но способную заработать при изменении условий в стране. Третий вид юридической конструкции только затрудняет действие нормы. Она становится действующей при увеличении усилий со стороны заинтересованных лиц. Четвертый вид конструкций позволяет реализовать норму только при наличии особого дозволения со стороны властных субъектов (регистрация партий, проведение общероссийских референдумов). Конечно, на практике, точно отнести ту или иную юридическую конструкцию к какому-то из названных видов не всегда возможно. Эта классификация указывает на степень эффективности нейтрализации норм права, которую обеспечивает та или иная юридическая конструкция.
Российские исследователи любят говорить и писать об идеалах. Но для развития правовой теории необходимо изучать и реальную правовую практику, в которой много неидеальных, можно сказать, неприличных правовых явлений. Одним из них является мошенничество, осуществляемое законодателем, который декларируют какие-то нормы права, а затем принимает правовые меры, создает юридические конструкции, обеспечивающие нейтрализацию (или полное блокирование) этих норм. Автору неизвестно ни одной диссертации, защищенной по этой интересной и важной для познания правовой действительности теме.
1 Статья 1 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ // Российская газета. — 2012. — 4 мая.
2 Свод законов Российской империи. — СПб., 1906. — Т. I. — Ч. I. — С. 5—48.
