Анализ межбюджетных отношений в свете интересов местного самоуправления Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

МИХАЙЛЮК О.В.

АНАЛИЗ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СВЕТЕ ИНТЕРЕСОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Обладая собственной финансовой базой, муниципальные образования, вместе с тем, испытывают трудности в связи с недостаточностью финансовых ресурсов для полноценного и сбалансированного удовлетворения сложившихся и развивающихся потребностей территорий и их населения. Формирование муниципальных финансов сопряжено с решением вопроса о полномочиях органов местного самоуправления в бюджетной системе РФ и соответствующих им возможностях самостоятельного пополнения финансовых ресурсов. К настоящему времени не удалось создать такого механизма межбюджетных отношений, который позволил бы сократить неравенство между отдельными территориями и муниципальными образованиями, обусловленное особенностями их социально-экономического развития. Исходя из этого, существует необходимость постоянного совершенствования межбюджетных отношений, в условиях развития бюджетного федерализма, участником которого наравне с федеральными и региональными властями выступает местное самоуправление.

Определить пути совершенствования положения российского местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений можно, предварительно выявив и проанализировав существующие здесь тенденции и проблемы (табл. 1).

Таблица 1

Распределение доходов между уровнями бюджетной системы (в %)

Гад Урйшш Лю.1«д>гьшй енпии

КяЫЭДО.ЧВДМррВПЫ |ЗЬ1 Й СЩ^П РФ Федеральный бк»ДЖе1 Кднсалндофйшнныи бкщкпы суГтиютув РФ Бюджеты РФ Местные бнхнеты

■ 6 б а 5 а 5 и

200 100 29,1 5-2,3 14,6 +7.7 15,1 23.+ 24.3 м

гпп 100 22,1 12.2 15,1 143 23 7Л

200 100 28,3 5^ 13,? 4е> 14.8 11,5 ВнЗ 23,5

200 100 17.7 60,+ 13,5 1*2 18,9 20,7 й,2

200 10(1 60,1 1? »,3 1.4 27,1 8 12,1 6

200 100 35.83 58,34 22,1 +1.6 13.73 33.+ 92. 8.2 4.53

а) - налоговые доходы, % в структуре налоговых доходов консолидированного бюджета; б) -доходы за вычетом расходов на оказание финансовой помощи бюджетам других уровней, в % к ВВП.

На протяжении уже многих лет в РФ отмечается процесс централизации доходов на федеральном уровне, происходит перераспределение налоговых поступлений в пользу центра. Наблюдаются сдвиги и в структуре доходов консолидированных бюджетов регионов - увеличиваются доходы региональных бюджетов (это связано с тем, что регионы стали больше принимать на себя расходных полномочий муниципалитетов). Такие тенденции, с одной стороны, свидетельствуют о стремлении федеральных и региональных властей к контролю над финансовыми ресурсами как источниками реализации интересов, причем преимущественно своего уровня, с малых учетом муниципальных интересов. С другой стороны, сосредоточивая финансовые ресурсы, федеральные и региональные субъекты имеют возможность их перераспределения в пользу нижестоящих структур, согласовывая противоречивые интересы разных уровней по вертикали, но не пользуются этим в полной мере.

Соотношение между налоговыми доходами и финансовой помощью из вышестоящих бюджетов

N

01

г

03 □

□ си

о

I—

ф

I— ^

о

а

®

ей ^

X

>

О О

О

а

о

<

>

о о

о о

о

ей

о

I—

о о сь

о

X

о

о

является одной из важнейших пропорций в структуре доходов местных бюджетов (табл. 2). Вследствие реализации реформ налоговой системы, доля налоговых доходов местных бюджетов снижается, а доля финансовой помощи увеличивается, что косвенно свидетельствует об усилении централизации в бюджетной системе России, а также об отсутствии у местного самоуправления надежных источников формирования собственной доходной базы, позволяющей полно удовлетворять местные потребности.

Таблица 2

Укрупненная структура доходов местных бюджетов (в %)

Ншы дохцдм 2т\ 2001 ш 1004 1005

Нал и г у вые доходы ¿7,91 61,21 53,55 51ЛЗ 52, 37,05

Неналоговые доходы 4,32 4.« ■5,41 62С В.57

Собственные доты 1 25,Я 17,71 15,58 15^3 14,6] 14,3?

Рсгулгрующиг дпоговыс доходы 45,6 47,3] 42,90 41.42 «.1 31,23

Ф-ннаисория иомечиь 27.64 33,13 40.1 41 43,4.1 5-1.34

исиги ДОШЛОй ИМ т 100 100 10У 100

N

01

г

03 □

□ си

о

I—

ф

I— ^

о

а

®

ей ^

X

>

О О

О

а

о

<

>

о о

о о

о

ей

о

I—

о о сь

о

X

о

о

Индикатором степени фискальной автономии муниципальных образований может служить доля собственных доходов в доходах местных бюджетов. Под собственными доходами муниципалитетов, с некоторой долей условности, можно понимать сумму поступлений от налогов на имущество, налога с продаж, местных налогов и неналоговых доходов [7, с. 98]. С учетом этого отметим, что собственные доходы муниципалитетов в 2000-2005 гг. составляли в среднем 17,28% от общего объема доходов местных бюджетов; наблюдается их снижение. Это означает, что у муниципальных образований снижались возможности по реализации специфических интересов за счет собственных ресурсов.

Если рассматривать процессы, происходившие в области формирования расходных полномочий российских муниципалитетов, можно отметить сравнительную устойчивость структуры их функциональных расходов, связанных с необходимостью удовлетворения типичных муниципальных потребностей и реализацией соответствующих интересов субъектов экономики (табл. 3).

Таблица 3

Укрупненная структура расходов местных бюджетов (в %)

Нндм р1С 21100 21Н11 211112 211113 21)04 2005

Государстве!! ное управление п местное самоуправление 6,Ой 6,70 7,16 7,25 9,44

Отрасли народного хозяйства 6,02 10,79 10,64 10,7« 11,04 5,02

Жнлнщно-ком мунадыте чтяйст во 24,6.1 19,52 19,64 18,54 20, Н2

Отрасли сд ци ал ьн о-культурноЙ сферы 51.84 52,25 5К,65 57,80 58,04 62,76

Прочие расходы 7,21 5.84 4,43 4,62 5.12 1,96

Псе гю расходов 100 100 100 100 100 100

Относительная стабильность структуры расходов местных бюджетов на протяжении анализируемого периода свидетельствует о значительной их предопределенности и об отсутствии у муниципалитетов возможностей для маневра и концентрации ресурсов на каком-либо приоритетном направлении. Такому положению, в частности, способствует наличие большого количества "федеральных мандатов", то есть расходных полномочий, возложенных на муниципалитеты в соответствии с законами и постановлениями федерального и регионального правительства, которые нередко передавались муниципалитетам без предоставления требуемых финансовых ресурсов в необходимом объеме.

Анализ межбюджетных отношений внутрирегионального уровня, проведенный на основании данных исполнения консолидированного бюджета Ставропольского края, выявил, что централизация бюджетных доходов, наблюдавшаяся в бюджетной системе РФ, поспособствовала изменению распределения доходов консолидированного бюджета Ставропольского края в пользу краевого бюджета (табл. 4). Об этом свидетельствует рост доли налоговых доходов и доходов за вычетом расходов на оказа-

ние финансовой помощи нижестоящим бюджетам в краевом бюджете, и, соответственно, их снижение в местных бюджетах региона. Ситуация на региональном уровне в целом подтверждает общероссийские тенденции, связанные с централизацией бюджетных доходов, и, как следствие, недостаточностью финансовых ресурсов для реализации интересов муниципалитетов.

Таблица 4

Распределение доходов консолидированного бюджета в Ставропольском крае

Уровни фкиуст- 1ЮЙ СИСТЕМ ЕЛ 2000 2001 2002 2003 ит 2005

(1 5 ц С1 ■ (л л 0 я 5 (1

Коюимилцромн-лмй йюмжет (, глгрлщ.и^к-ш и края 100 ОЛЗ 1.00 0.1 5 0,23 1<К) 0,19 1 СЮ- 0,16 100 л

Бкхтаст СЛпзрп-[КУ1ЫИОГО г■ ■ >-н 0.05 52ЯЧ 55.04 0.14 0,11 6&.17 0,11 па 0.07

Местньк &ШЛЖС1Ы 61,15 0,08 47,11 О.Ой 44.Чй 0.07 38,36 0,06 33,81 <>,05 26Я 0,0*?

а) - налоговые доходы, % в структуре налоговых доходов консолидированного бюджета; б) -доходы за вычетом расходов на оказание финансовой помощи бюджетам других уровней, в % к ВРП Ставропольского края.

Анализ структуры местных бюджетов, сложившейся в результате межбюджетного перераспределения полномочий и ресурсов, характеризующегося вертикальной несбалансированностью, в целом свидетельствует о хроническом дефиците муниципальных финансов, необходимых для реализации ^ интересов муниципальных образований. Фискальная автономия муниципалитетов за прошедший с момента начала рыночных реформ период не была достигнута. Доля местных финансов в консолиди- □ рованных бюджетах Федерации и регионов уменьшается. Зависимость муниципалитетов от решений О федеральных и региональных властей усиливается, поскольку большинство налогов относятся к федеральным; также на федеральном уровне принимаются решения о введение и отмене региональных и местных налогов. Решение проблем в сфере формирования доходов и расходов муниципальных а бюджетов требует оптимизации разграничения бюджетных полномочий между различными уровня- ® ми управления в интересах муниципалитетов. о

В настоящее время проблема распределения собственности и полномочий стоит перед всеми ®

ей

уровнями власти в РФ в связи с реформированием системы местного самоуправления. Реализация |

нового закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ^

[5] должна не только изменить структуру и функции муниципальных образований, но и оптимизиро- о

вать межбюджетные отношения в целях согласования интересов их участников. Реформа в итоге х

направлена на создание условий эффективного функционирования муниципальных образований, £5

обеспечение гарантированного и качественного оказания органами местного самоуправления услуг о.

населению. Внедрение двухуровневой модели, при которой местное самоуправление функционирует <

и на поселенческом, и на межпоселенческом (районном) уровнях, характеризующихся специфичес- о

кими интересами, позволит полнее учесть муниципальные экономические интересы. 0

Предлагаемые в ходе реформы изменения, касающиеся полномочий органов местного самоуп- о

равления и принципов их финансового обеспечения, потребуют перераспределения доходных источ- т

ников между звеньями бюджетной системы в целях приведения их в соответствие с расходными обя- £

зательствами разных уровней. Положительным аспектом следует считать разграничение в местных £

бюджетах доходов, направляемых на исполнение непосредственных полномочий органов местного ;=

самоуправления, связанных с реализацией муниципальных экономических интересов, и субвенций, ^

полученных для осуществления отдельных государственных полномочий, связанных с реализацией ®

государственных интересов на муниципальном уровне. >|

Представляется очевидным, что в условиях высокой дифференциации финансово-бюджетной о

обеспеченности муниципальных образований и неравномерности распределения доходообразующей |

собственности решить проблемы несбалансированности интересов без перераспределения средств ^

финансовой помощи затруднительно. Это учитывается разработчиками мероприятий современной §

О

Ю2

муниципальной реформы: основными каналами перераспределения финансовых ресурсов во внутрирегиональных межбюджетных отношениях призваны стать региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (ФФПМР(ГО)), региональные и районные фонды финансовой поддержки поселений (ФФПП). Помимо них, законодательство предусматривает и иные средства финансовой помощи местным бюджетам [5].

Поскольку в Ставропольском крае, являющемся одним из "пилотных" регионов по реализации реформы, уже имеется некоторый опыт построения межбюджетных отношений по новым схемам, интересно проследить, как изменилась структура финансовой помощи местным бюджетам региона в 2005 году по сравнению с предыдущим (табл. 5).

Как видно, несколько снизилась роль Фонда компенсаций в межбюджетном регулировании, возросла роль новых фондов - Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (на 12,3 %), Фонда софинансирования социальных расходов (на 10,9 %). Это свидетельствует о более четком разграничении сфер полномочий и реализации интересов государственных и муниципальных властей; в большей степени учтены специфические интересы муниципальных районов; повысилась роль социально значимых мероприятий. В целом направленность мероприятий реформы свидетельствует о стремлении к более полному удовлетворению потребностей населения муниципальных образований.

Таблица 5

Структура финансовой помощи местным бюджетам Ставропольского края в 2005 г.

7.

СО □

□

о

I—

®

I—

§ Вместе с тем, досрочно начатая муниципальная реформа в Ставропольском крае не привела к

® резким позитивным изменениям в межбюджетных отношениях. Объем финансовой помощи муници-

СО

| палитетам после перехода на новые принципы увеличился в 5,6 раза. На выравнивание бюджетной

^ обеспеченности муниципалитетов приходится тратить почти треть краевого бюджета [3, с. 2]. В то

0 же время количество муниципалитетов-доноров сократилось более чем в 2 раза [1]. Увеличилось число

1 муниципальных образований, бюджеты которых формируются в основном за счет финансовой помоем щи, а не за счет собственных налоговых поступлений, что свидетельствует о растущей недостаточного сти собственных ресурсов для реализации муниципальных интересов.

< Выходом из складывающейся ситуации может стать постепенная замена перераспределения о финансовых ресурсов закреплением на постоянной основе части федеральных и региональных нало-0 гов за муниципалитетами, причем по дифференцированным нормативам, с учетом налогового потен-о циала поселений и районов. В этих целях, в связи с необходимостью учета интересов муниципаль-^ ных образований с разным уровнем бюджетной обеспеченности, изменению подлежит механизм от-£ рицательных трансфертов. По результатам апробации положений реформы в Ставропольском крае, порог изъятия доходов решено снизить с двукратного превышения среднего уровня бюджетной обеспеченности по субъекту до 1,3 [6]. Ё В целом, межбюджетные отношения в аспекте интересов местного самоуправления должны ос® новываться на следующих положениях:

>| во-первых, распределение доходов в системе межбюджетных отношений в условиях бюджетно-

и го федерализма необходимо осуществлять с учетом достаточного объема бюджетных расходов на

® каждом из уровней бюджетной системы исходя из распределенных полномочий; ^ во-вторых, расходы, возлагаемые на местные бюджеты в связи с решением вопросов местного

§ значения, не должны дублироваться на других уровнях; О

Уровни бюджетной -системы 2000 2001 2002 2003 2004 200?

а б а б а б а б а б а

Консол нднроаан-иьш бюджет Ставрополье во го •фая 100 0,13 100 0,15 100 0,23 100 0,19 100 0,1» 100 0,16

Бнвджет Ставропольского ирлн 38,-85 0,05 52,89 55,04 0,14 61,64 0,11 66,17 0,11 73,2 0,07

Местные бюджсть: 61,15 0,0* 47,1 1 0,06 44,% 0,07 38,36 0,06 33,53 0,0? 26Л 0.09

юз

в-третьих, необходимо обеспечивать сбалансированность взаимоотношений субъектов разного уровня в бюджетных отношениях.

Конечной целью межбюджетных отношений является "создание необходимых исходных условий по сбалансированию региональными и местными органами власти своих территориальных бюджетов (не лишая заинтересованности и ответственности их по обеспечению роста собственных доходов, экономному и эффективному расходованию средств) для реализации полномочий, возложенных на каждый уровень власти, предоставления равных возможностей на всей территории страны в получении бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня" [2, с. 5].

Литература.

1. Жилякова Е. Методом проб // Босс. 2005. № 6.

2. Игудин А.Г. Региональная асимметрия и межбюджетные отношения в свете требований бюджетного федерализма / НИИФИ Минфина России. М., 2001.

3. Михина Е. Ставрополье - экспериментальная площадка реформы местного самоуправления // Пятигорская правда. 2005. № 56 (6537).

4. Немчинова Л. Опыт реформирования межбюджетных отношений в Ставропольском крае в 2005 году // Материалы семинара-совещания руководителей финансовых органов субъектов РФ на тему: "Межбюджетные отношения в 2006 году", г. Кисловодск, 15-16 июня 2005 г.

5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 // Российская газета. 08.10.2003. № 202.

6. Реформа местного самоуправления - проблемы и решения // Пятигорская правда. 2005. № 111 (6592).

7. Чернявский А., Вартапетов К. Финансовая децентрализация и местное самоуправление в период реформ / Анализ развития муниципальных финансов в России в 1992-2002 годах. М.: ИЭГ, 2003.

ПАСТУШЕНКО A.B.

СИСТЕМА ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ МАЛОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА С ОРГАНАМИ

РЕГИОНАЛЬНОЙ ВЛАСТИ

01

01

7.

СО □

□ о

I— ®

I—

_ ^

- о

а

ей ^

X

Формирование системы отношений власти и бизнеса было и остается вопросом, непосредствен- ^ но обусловливающим состояние и уровень развития рыночной экономики. Сегодня уже мало кто из £ руководителей и специалистов государственных структур управления, представителей депутатского х корпуса разного уровня ставит под сомнение аксиому, что одной из важнейших задач является формирование нормального предпринимательского климата. Успехи развития малого бизнеса зависят от о.

о

совместных усилий и действий самих деловых людей и властных структур. <

о о

о

Экономические отношения государства и субъектов малого бизнеса могут характеризоваться одной из следующих моделей: 1) государство диктует субъектам малого бизнеса все параметры отношений (все их вводные и ожидаемые исходящие ими результаты); 2) государство контролирует клю- о

о

ей О

чевые точки экономических отношений с субъектами малого бизнеса, активно осуществляет их регулирование; 3) государство и субъекты малого бизнеса - партнеры с заранее оговоренными функциями и сферами действий каждого, которые могут корректироваться лишь с обоюдного согласия при ° взаимном интересе; 4) государство в экономических отношениях с субъектами малого бизнеса усту- ^ пает им инициативу, оставляя за собой контрольную функцию арбитра; 5) государство ограничивает ся защитой интересов субъектов малого бизнеса от внешних конкурентов и действий извне в целом ® [2, с. 108]. Наиболее эффективными с точки зрения дальнейшего развития малого бизнеса являются две модели экономических отношений государства и субъектов малого бизнеса - вторая и третья - и соответствующее этим отношениям поведение.

Качество взаимодействия, прежде всего, определяется отношением органов региональной власти и местного самоуправления к малому бизнесу в целом, а также тем, как они определяют свою роль

о