CC BY
39
современное положение местного самоуправления в системе межбюджетных
отношений
О.в. михАйЛЮК, преподаватель кафедры «Финансы и кредит» ГОу вПО «Пятигорский государственный технологический университет»
Муниципальные образования испытывают хронический дефицит финансовых ресурсов, необходимых для реализации их интересов. При этом финансовая зависимость местного самоуправления от федеральных и региональных властей усиливается, что подтверждают результаты анализа межбюджет -ных пропорций как по РФ в целом, так и по отдельному региону — Ставропольскому краю. Решение проблем в сфере межбюджетных отношений требует оптимизации разграничения бюджетных полномочий между уровнями управления с учетом интересов муниципальных образований.
Обладая собственной финансовой базой, муниципальные образования вместе с тем испытывают серьезные трудности в связи с недостаточностью финансовых ресурсов для полноценного и сбалансированного удовлетворения сложившихся и развивающихся потребностей территорий и их населения. Формирование муниципальных финансов сопряжено с решением вопроса о полномочиях местного самоуправления в системе межбюджетных отношений и соответствующих им возможностях самостоятельного пополнения финансовых ресурсов. К настоящему времени не удалось создать такого механизма межбюджетных отношений, который позволил бы сократить неравенство между отдельными территориями и муниципальными образованиями, обусловленное особенностями их социально-экономического развития. Исходя из этого, существует необходимость постоянного совершенствования межбюджетных отношений в условиях развития бюджетного федерализма,
участником которого наравне с федеральными и региональными властями выступает местное самоуправление.
Определить пути совершенствования положения российского местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений можно, только предварительно выявив существующие здесь тенденции и проблемы.
На протяжении уже многих лет в РФ сохраняется процесс централизации доходов на федеральном уровне (табл. 1).
Роль федерального бюджета возрастает, перераспределение налоговых поступлений происходит в пользу центра. Наблюдаются сдвиги и в структуре доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ — увеличиваются доходы региональных бюджетов, что связано с тем, что регионы стали в большей степени принимать на себя расходные полномочия муниципалитетов. Такие тенденции, с одной стороны, свидетельствуют о стремлении федеральных и ре-
Таблица 1
Распределение доходов между уровнями бюджетной системы (в %)!
Годы Уровни бюджетной системы
консолидированный бюджет РФ Федеральный бюджет консолидированные бюджеты субъектов РФ Бюджеты субъектов РФ Местные бюджеты
а б а б а б а б а б
2000 100 29,7 52,3 14,6 47,7 15,1 23,4 8,7 24,3 6,4
2001 100 22,1 52,2 15,1 47,5 14,3 23 7,8 24,5 6,5
2002 100 28,3 54 13,5 46 14,8 22,5 8,3 23,5 6,5
2003 100 27,7 60,4 13,5 39,6 14,2 18,9 8 20,7 6,2
2004 100 29 60,7 15 39,3 14 27,1 8 12,2 6
2005 100 35,83 58,34 22,1 41,6 13,73 33,4 9,2 8,2 4,53
а) — налоговые доходы, % в структуре налоговых доходов консолидированного бюджета;
б) — доходы за вычетом расходов на оказание финансовой помощи бюджетам других уровней, в % к ВВП.
1 Рассчитано на основе данных Министерства финансов РФ (http://www. ттйп. ги), Федерального казначейства России (http://www. гoskazna. ги), Федеральной службы государственной статистки РФ (http://www. gks. ги).
_ 80,00 | 70,00 | 60,00 о 50,00 е 40,00 3 30,00 20,00 10,00 0,00
Ш
2000
гиональных властей к контролю за финансовыми ресурсами как источниками реализации интересов, причем преимущественно своего уровня, мало учитывая муниципальные интересы. С другой стороны, сосредоточивая финансовые ресурсы, федеральные и региональные субъекты имеют возможность их перераспределения в пользу нижестоящих структур, согласовывая противоречивые интересы разных уровней по вертикали, но не пользуются этим в полной мере.
Соотношение между налоговыми доходами и финансовой помощью из вышестоящих бюджетов является одной из важнейших пропорций в структуре доходов местных бюджетов (рис. 1). Вследствие реализации реформ налоговой системы доля налоговых доходов местных бюджетов снижается, а доля финансовой помощи увеличивается, что косвенно свидетельствует об усилении централизации в бюджетной системе России, а также об отсутствии у местного самоуправления надежных источников формирования собственной доходной базы, позволяющей полно удовлетворять местные потребности.
Индикатором степени фискальной автономии муниципальных образований может служить доля собственных доходов в доходах местных бюджетов. Под собственными доходами муниципалитетов, с некоторой долей условности, можно понимать сумму поступлений от налогов на имущество, налога с продаж, местных налогов и неналоговых доходов [1]. С учетом этого отметим, что собственные доходы! муниципалитетов в 2000 — 2005 гг. составляли в среднем 17,28 % от общего объема доходов местных бюджетов; наблюдается их снижение. Это позволяет сделать вывод о том, что у муниципальных образований снижались возможности по реализации специфических интересов за счет собственных ресурсов.
Если рассматривать процессы, происходившие в области формирования расходных полномочий российских муниципалитетов, можно отметить сравнительную устойчивость структуры их функциональных расходов, связанных с необходимостью удовлетворения типичных муниципальных потреб-
2001
2002
2003
2004
2005
Годы
шш Налоговые доходы
ея^ Неналоговые доходы
—*— Регулирующие налоговые доходы
1 Финансовая помощь - Собственные доходы
Рис. 1. Укрупненная структура доходов местных бюджетов РФ в 2000 — 2005 гг.2
Годы
■ Государственное управление и местное самоуправление ш Отрасли социально-культурной сферы
■ Отрасли народного хозяйства □ Прочие расходы □ Жилищно-коммунальное хозяйство
Рис. 2. Укрупненная структура расходов местных бюджетов РФ в 2000 — 2005 гг.3
ностей и реализацией соответствующих интересов субъектов экономики (рис. 2).
Относительная стабильность структуры расходов местных бюджетов на протяжении анализируемого периода свидетельствует о значительной их предопределенности и об отсутствии у муниципалитетов возможностей для маневра и концентрации ресурсов на каком-либо приоритетном направлении. Такому положению, в частности, способствует наличие большого количества «федеральных мандатов», т е. расходных полномочий, возложенных на муниципалитеты в соответствии с законами и постановлениями федерального и регионального правительства, которые нередко передавались муниципалитетам без предоставления требуемых финансовых ресурсов в необходимом объеме.
Анализ, проведенный на основании материалов исполнения консолидированного бюджета Ставропольского края за тот же период, выявил следующие негативные тенденции межбюджетных отношений внутрирегионального уровня.
2 Составлено на основе отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ за 2000 — 2005 гг.
3 Составлено на основе Отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ за 2000 — 2005 гг.
ФИНАНСЫ И КРЕДИТ 27
Таблица 2
Распределение доходов консолидированного бюджета в Ставропольском крае4
Уровни бюджетной системы 2000 2001 2002 2003 2004 2005
а б а б а б а б а б а б
Консолидированный бюджет Ставропольского края 100 0,13 100 0,15 100 0,23 100 0,19 100 0,18 100 0,16
Бюджет Ставропольского края 38,85 0,05 52,89 0,09 55,04 0,14 61,64 0,11 66,17 0,11 73,2 0,07
Местные бюджеты 61,15 0,08 47,11 0,06 44,96 0,07 38,36 0,06 33,83 0,05 26,8 0,09
а) — налоговые доходы, % в структуре налоговых доходов консолидированного бюджета;
б) — доходы за вычетом расходов на оказание финансовой помощи бюджетам других уровней, в % к ВРП5.
80,00
§
2 40,00
8 зо.оо ш
V 20,00
у//////л Налоговые доходы
2000
2001
2004
2005
зФинансовая помощь
3 Неналоговые доходы
- Собственные доходы
- Регулирующие налоговые доходы
2002 2003 Годы
Рис. 3. Укрупненная структура доходов местных бюджетов Ставропольского края
в 2000 - 2005 гг.6
Централизация бюджетных доходов, наблюдавшаяся в целом в бюджетной системе в 2000 — 2005 гг., способствовала изменению распределения доходов консолидированного бюджета Ставропольского края в пользу краевого бюджета (табл. 2). Об этом свидетельствует рост доли налоговых доходов и доходов за вычетом расходов на оказание финансовой помощи нижестоящим бюджетам (в % к валовому региональному продукту (ВРП)) в краевом бюджете, и соответственно, их снижение в местных бюджетах региона. Складывающаяся ситуация на региональном уровне в целом подтверждает общероссийские тенденции, связанные с централизацией бюджетных доходов, и как следствие — недостаточностью финансовых ресурсов для реализации интересов местных формирований.
Сравнивая налоговые доходы местных бюджетов региона и объемы получаемой ими финансовой
4 Рассчитано на основе данных отчетов об исполнении консолидированного бюджета Ставропольского края за 2000 — 2005 гг. (Минфин России, http://www. тЫт. ги), данных Федеральной службы государственной статистики по Ставропольскому краю (http://www. stavstat. ги).
5 Справочно: валовой региональный продукт (ВРП) Ставропольского края в 2000 г. составил 57 474,1 млн руб., в 2001 г. — 71 843,3 млн руб., в 2002 г. — 85 482,3 млн руб., в 2003 г. — 110 409,8 млн руб., в 2004 г. — 141 002,1 млн руб., в 2005 . (прогноз) — 176 407,8 млн руб.
6 Составлено на основе данных отчетов об исполнении консолидированных бюджетов Ставропольского края за 2000 — 2005 гг. (Министерство финансов РФ, http://www. тЫт. ги).
помощи, можно отметить большую долю налоговых доходов, однако сформированы они в основном за счет отчислений по регулирующим налогам, а не за счет собственных доходов (рис. 3), что свидетельствует о слабости местной налоговой базы, обусловленной, в том числе, недостаточностью муниципальной собственности. Динамика собственных доходов местных бюджетов при этом неустойчива, что объясняется многочисленными изменениями в бюджетном законодательстве. Объемы финансовой помощи в структуре местных бюджетов из года в год относительно стабильны (за исключением 2005 г., что вызвано мероприятиями проводимой реформы), находятся на среднем уровне в 29,67 %.
Анализ структуры доходов и расходов местных бюджетов в целом свидетельствует о хроническом дефиците финансовых ресурсов у муниципалитетов, необходимых для реализации их интересов, который, в свою очередь, обусловлен высокой степенью вертикальной несбалансированности бюджетов. Фискальная автономия муниципалитетов за прошедший с момента начала рыночных реформ период не была достигнута. Доля местных финансов в консолидированных бюджетах Федерации и регионов уменьшается. Зависимость муниципалитетов от решений федеральных и региональных властей усиливается, поскольку большинство налогов относятся к федеральным; также на федеральном уровне принимаются решения о введении и отмене региональных и местных налогов. Решение проблем в сфере формирования доходов и расходов муниципальных бюджетов требует оптимизации разграничения бюджетных полномочий между различными уровнями управления в интересах муниципалитетов.
В настоящее время проблема распределения собственности и полномочий стоит перед всеми
Таблица 3
дореформенные модели организации местного самоуправления7
Модель Одноуровневая двухуровневая
Районная Поселенческая
Характеристика Местное самоуправление осуществляется в пределах административно-территориальных границ крупных городов и районов Местное самоуправление осуществляется в границах сельских округов и поселков Местное самоуправление осуществляется на двух уровнях: на уровне крупных городов и районов (второй уровень) и на уровне сельских округов и поселков (первый уровень)
Количество субъектов РФ 54 13 18
уровнями власти в РФ в связи с реформированием системы местного самоуправления. Реализация новой редакции Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] должна не только изменить структуру и функции муниципальных образований, но и оптимизировать межбюджетные отношения в целях согласования интересов их участников. Реформа в итоге направлена на создание условий эффективного функционирования муниципальных образований, обеспечение гарантированного и качественного оказания органами местного самоуправления услуг населению.
Как известно, к началу муниципальной реформы в субъектах Федерации сложились три основные схемы территориальной организации местного самоуправления (табл. 3), причем для большинства регионов характерна одноуровневая районная модель.
Внедрение двухуровневой модели, при которой местное самоуправление функционирует и на поселенческом, и на межпоселенческом (районном) уровнях, характеризующихся специфическими интересами, позволит полнее учесть интересы муниципальных образований.
Предлагаемые в ходе реформы изменения, касающиеся полномочий органов местного самоуправления и принципов их финансового обеспечения, потребуют перераспределения доходных источников между звеньями бюджетной системы в целях приведения их в соответствие с расходными обязательствами разных уровней. Положительным аспектом следует считать разграничение в местных бюджетах доходов, направляемых на исполнение непосредственных полномочий органов местного самоуправления, связанных с реализацией муниципальных экономических интересов, и субвенций, полученных для осуществления отдельных государственных полномочий, связанных с реализацией государственных интересов на муниципальном уровне.
7 Составлено по данным Федеральной службы государственной статистики РФ (по состоянию на 1 апреля 2002 г.) (http://www. gks. ги).
Представляется очевидным, что в условиях высокой дифференциации финансово-бюджетной обеспеченности муниципальных образований и неравномерности распределения доходообразующей собственности решить проблемы несбалансированности интересов без перераспределения средств финансовой помощи затруднительно. Это учитывается разработчиками мероприятий современной муниципальной реформы: основными каналами перераспределения финансовых ресурсов во внутрирегиональных межбюджетных отношениях призваны стать региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (ФФПМР (ГО), региональные и районные фонды финансовой поддержки поселений (ФФПП). Помимо них, законодательство предусматривает и иные средства финансовой помощи местным бюджетам (ст. 62 — 63 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ).
Поскольку в Ставропольском крае, являющемся одним из «пилотных» регионов по реализации реформы, уже имеется некоторый опыт построения межбюджетных отношений по новым схемам, интересно проследить, как изменилась структура финансовой помощи местным бюджетам региона в 2005 г. по сравнению с предыдущим (табл. 4).
Как видно из табл. 4, несколько снизилась роль Фонда компенсаций в межбюджетном регулировании, возросла роль новых фондов — Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (на 12,3 %), Фонда софинансирования социальных расходов (на 10,9 %). Это свидетельствует о более четком разграничении сфер полномочий и реализации интересов государственных и муниципальных властей; в большей степени учтены специфические интересы муниципальных районов; повысилась роль социально значимых мероприятий. В целом направленность мероприятий реформы свидетельствует о стремлении к более полному удовлетворению потребностей населения муниципальных образований.
Вместе с тем досрочно начатая муниципальная реформа в Ставропольском крае не привела к резким позитивным изменениям в межбюджетных отношениях. Объем финансовой помощи муниципалитетам
Таблица 4
структура финансовой помощи местным бюджетам ставропольского края в 2005 г.8
Финансовая помощь 2004 г. 2005 г. темп роста, % Отклонение доли, %
Млн руб. доля в бюджете края,% Млн руб. доля в бюджете края, %
Всего 1 478,2 100 8 296,8 100 5,6 -
Фонд финансовой поддержки 160,9 10,9 1 749,2 21,1 10,9 + 10,2
— ФФПМР (ГО) - - 1 020,3 12,3 - + 12,3
— ФФПП 160,9 10,9 728,9 8,8 4,5 -2,1
Фонд сбалансированности бюджетов муниципальных образований 43,8 3,0 338,7 4,1 7,7 +1,1
Фонд компенсаций 1203,8 81,4 5 216,9 62,9 4,3 -18,5
Фонд софинансирования социальных расходов - - 902,4 10,9 - + 10,9
Фонд реформирования муниципальных финансов 10,0 0,7 20,0 0,2 2,0 -0,5
Другие виды финансовой помощи 59,7 4,0 68,8 0,8 1,2 -3,2
после перехода на новые принципы увеличился в 5,6 раза. На выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов приходится тратить почти треть краевого бюджета [4]. В то же время количество муниципалитетов-доноров сократилось более чем в 2 раза. Увеличилось число муниципальных образований, бюджеты которых формируются в основном за счет финансовой помощи, а не за счет собственных налоговых поступлений, что свидетельствует о растущей недостаточности собственных ресурсов для реализации муниципальных интересов.
Выходом из складывающейся ситуации может стать постепенная замена перераспределения финансовых ресурсов закреплением на постоянной основе части федеральных и региональных налогов за муниципалитетами, причем по дифференцированным нормативам, с учетом налогового потенциала поселений и районов. В этих целях, в связи с необходимостью учета интересов муниципальных образований с разным уровнем бюджетной обеспеченности изменению подлежит механизм отрицательных трансфертов. По результатам апробации положений реформы в Ставропольском крае порог изъятия доходов решено снизить с двукратного превышения среднего уровня бюджетной обеспеченности по субъекту до 1,3 [5].
В целом межбюджетные отношения при формировании муниципальных бюджетов должны основываться на следующих положениях:
во-первых, распределение доходов в системе межбюджетных отношений в условиях бюджетного федерализма необходимо осуществлять с учетом достаточного объема бюджетных расходов на каждом из уровней бюджетной системы исходя из распределенных полномочий;
во-вторых, расходы, возлагаемые на местные бюджеты в связи с решением вопросов местного значения, не должны дублироваться на других уровнях;
8 Рассчитано по данным [3].
в-третьих, необходимо обеспечивать сбалансированность взаимоотношений субъектов разного уровня в бюджетных отношениях.
Конечной целью межбюджетных отношений является «создание необходимых исходных условий по сбалансированию региональными и местными органами власти своих территориальных бюджетов (не лишая заинтересованности и ответственности их по обеспечению роста собственных доходов, экономному и эффективному расходованию средств) для реализации полномочий, возложенных на каждый уровень власти, предоставления равных возможностей на всей территории страны в получении бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня» [6].
Литература
1. Чернявский А., Вартапетов К. Финансовая децентрализация и местное самоуправление в период реформ / Анализ развития муниципальных финансов в России в 1992 - 2002 годах. М.: ИЭГ, 2003. С. 98.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Российская газета. 08.10.2003. № 202. Ст. 2.
3. Немчинова Л. Опыт реформирования межбюджетных отношений в Ставропольском крае в 2005 году. Материалы семинара-совещания руководителей финансовых органов субъектов РФ на тему: «Межбюджетные отношения в 2006 году», Кисловодск, 15 - 16 июня 2005 г.
4. Михина Е. Ставрополье — экспериментальная площадка реформы местного самоуправления // Пятигорская правда. 2005. № 56 (6537). С. 2.
5. Реформа местного самоуправления - проблемы и решения // Пятигорская правда. 2005. № 111 (6592). С. 2.
6. ИгудинА. Г. Региональная асимметрия и межбюджетные отношения в свете требований бюджетного федерализма / НИФИ Минфина России. М., 2001. С. 5.
