CC BY
27
ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВЫХ ОТНОШЕНИЙ В РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЕ (НА ПРИМЕРЕ КУРСКОЙ ОБЛАСТИ)
Л. Т. ВОРОБЬЕВА,
доцент, заместитель заведующего кафедрой бухгалтерского учета и налогообложения E-mail: [email protected] Курский институт государственной и муниципальной службы
Рассмотрены вопросы построения бюджетных взаимоотношений между регионом, муниципальными районами и территориальными поселениями. Сделан вывод о том, что в условиях планирования текущих расходов бюджетного учреждения необходимо применять нормативный метод, а капитальные расходы планировать с помощью метода, ориентированного на конечный результат. При этом можно определить действительную потребность бюджетного учреждения в финансовых ресурсах, а на уровне поселения и муниципального района создать бюджет, отвечающий потребностям населения.
Ключевые слова: бюджетно-налоговые отношения, регион, реформа, поселение, минимальная потребность, стандарт.
В условиях новых экономических отношений проблема создания эффективной бюджетной системы на разных уровнях власти (федеральном, региональном, муниципальном) имеет большую актуальность. Одной из основных задач, намеченных государством, является стимулирование экономического и социального развития регионов и муниципальных образований. Решение этой задачи проблематично в связи с ограниченным количеством ресурсов, сконцентрированных внутри страны. Вследствие этого возникает необходимость государственного регулирования экономического и социального развития регионов и муниципальных образований с помощью бюджетной системы.
Бюджетно-налоговые отношения — это отношения по созданию централизованного фонда денежных средств на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, отношения по распреде-
лению и контролю за созданием и распределением средств этого фонда. Посредством бюджетного механизма осуществляется перераспределение денежных средств между уровнями бюджетной сис -темы государства. Реформирование бюджетной и налоговой систем Российской Федерации связано с созданием эффективной системы распределения доходов и расходов между бюджетами для эффективного развития каждого региона и государства в целом.
История реформы бюджетно-налоговых отношений в современной России, как и реформ российской экономики в целом, насчитывает уже два десятилетия. В результате этих реформ в формировании доходов и расходов региональных и местных бюджетов, в развитии новых бюджетных процедур, в способности региональных органов власти и органов самоуправления муниципалитетов «отвечать на вызовы» федеральной и региональной политики произошли огромные изменения. Однако проблема распределения доходов и расходов между бюджетами с целью создания сбалансированных бюджетов остается нерешенной.
Существенной частью бюджетно-налоговых отношений выступают межбюджетные отношения. С точки зрения совокупности экономических отношений межбюджетные отношения — это денежные распределительные отношения, возникающие между органами власти различных уровней и обусловленные необходимостью максимально эффективного обеспечения равной возможности реализации на всей территории Российской Федерации установленных Конституцией Российской
Федерации социальных гарантий. Финансирование социальных гарантий осуществляется посредством предоставления услуг из бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов местных органов самоуправления. В связи с различием территорий по географическим, природно-климатическим и социально-экономическим признакам существует и неравномерность распределения денежных средств в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.
Абсолютного совпадения налогового потенциала и объективных потребностей данной конкретной территории практически не бывает, поэтому компенсировать дисбаланс региональных бюджетов возможно за счет средств федерального бюджета путем вертикального и горизонтального выравнивания. Достижение вертикальной сбалансированности — первый этап выравнивания бюджетной системы. Даже при равенстве совокупных доходов (включая субсидии) и расходов бюджетов на субнациональных уровнях, как правило, сохраняются существенные различия в бюджетном положении отдельных регионов и территорий. Часто это обусловлено не зависящими от местных властей факторами, например: уровнем экономического развития, хозяйственной специализацией, численностью и плотностью населения, урбанизацией, наличием природных ресурсов, природно-климатическими особенностями зоны. Практически все страны принимают меры по сглаживанию бюджетных различий. Это осуществляется путем повышения налогового потенциала (доходности бюджета) регионов и территорий до соответствующих средних уровней либо посредством выравнивания фактического объема расходов по конкретным направлениям государственной компетенции центральных властей, а на уровне территории — региональных.
Горизонтальное выравнивание осуществляется с помощью систем бюджетных отчислений, предполагающих формирование трансфертных фондов. Разработка механизма формирования и распределения фондов в целях выравнивания налогового потенциала является непростой экономической задачей, требующей общего согласия и учета интересов не только «бедных», но и «богатых» регионов. При этом страны обычно не стремятся к полному выравниванию налогового потенциала регионов, опасаясь усиления иждивенческих тенденций и ослабления стимулов к расширению собственных бюджетных поступлений. Для решения этой задачи нередко приходится создавать довольно сложные
математические конструкции, учитывающие объективные возможности и потребности региональных бюджетов.
В России оба направления бюджетного выравнивания сопряжены с огромными трудностями. Распределение компетенции по расходам является первоочередным этапом по построению эффективной модели бюджетной системы. Только после доведения до каждого уровня власти надлежащих функций и определения общего объема расходов можно говорить о закреплении за этими уровнями власти доходных источников, а также передаче по вертикали финансовыхсредств, необходимыхдля бюджетного регулирования.
Вертикальное бюджетное выравнивание, несомненно, должно сочетаться с горизонтальным с целью достижения нормативного уровня потребления государственных услуг на всей территории страны, обеспечения социальной справедливости в региональном и местном разрезах. Выполнение этих задач и является целью проведения бюджетной реформы.
Процесс реформирования бюджетно-налоговых отношений в России можно условно разделить на несколько этапов.
С 1990 по 1993 г. с принятием новой Конституции страны было образовано Российское государство. Принятие Конституции в России ознаменовало собой окончание этапа радикальных экономических реформ. Изменения, происходящие в экономике, потребовали создания новой бюджетно-налоговой системы, отвечающей требованиям рынка. В бюджетно-налоговых отношениях в этот период наблюдался процесс децентрализации. Региональным органам власти была предоставлена полная свобода действий в решении бюджетно-налоговых вопросов на вверенных им территориях. Преобладала точка зрения, что в рыночной экономике рынок обладает способностью к саморегулированию и государство должно ограничить свое вмешательство в экономику.
Был принят Закон РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», заложивший основу качественно новой налоговой системы страны. В 1994 г. федеральный центр ввел единую для регионов систему «расщепления» федеральных налогов взамен существовавших ранее дифференцированных ставок. Эти решения серьезно изменили систему формирования доходов субъектов Федерации, сделали ее более предсказуемой. Соответственно, более предсказуемой стала и система формирова-
ния доходов местных бюджетов. Анализ бюджетного законодательства, действовавшего в России в этот период, свидетельствует о том, что баланс интересов Федерации и ее субъектов в бюджетной сфере не был достигнут. Действие Закона РСФСР от 17.10.1991 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ» было в большей части приостановлено в 1994 г., и он действовал вплоть до 2000 г. лишь в части норм, закрепляющих общие положения бюджетного устройства РФ. Закон РФ от 15.04.1993 № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» в значительной мере не исполнялся уже сразу после принятия. Аналогичной оказалась и судьба Закона РФ от 15.07.1992 № 3303-1 «О субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу». Эти законы содержали нормы, которые в условиях экономической нестабильности в России не могли быть реализованы. В частности, таковыми являлись нормы, устанавливающие нормативы минимальной бюджетной обеспеченности. Правовую основу бюджетных отношений в РФ составляли в этот период ежегодно меняющиеся законы о федеральном, региональных и местных бюджетах на текущий год.
Были приняты федеральные законы от 28.08.1995 № 154-ФЗ «О местном самоуправлении» и от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Последний закреплял за местным уровнем доли важнейших федеральных налогов, внося большую определенность в процесс формирования муниципальных доходов. Одновременно федеральный центр принимал различные социальные законы и перекладывал финансирование связанных с ними расходов на региональные органы власти и муниципалитеты (так называемые необеспеченные «федеральные мандаты»).
Переход к рыночной экономике в России сопровождался глубоким социально-экономическим кризисом, который выявил недостатки как бюджетной, так и налоговой систем: • в области бюджетных отношений не было четкого разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями власти, высокое
налоговое бремя подрывало возможности даже простого воспроизводства у добросовестных налогоплательщиков и способствовало формированию масштабного «теневого» сектора в экономике России;
• сложность и противоречивость бюджетно-налоговой системы создавали условия для разного рода злоупотреблений, построения схем «ухода» от налогов;
• многочисленные адресные льготы и неденежные формы расчетов фактически означали индивидуальное налогообложение;
• преобладание в структуре налоговых платежей косвенных налогов неблагоприятно влияло на финансовые показатели предприятий.
В связи с низкой собираемостью бюджетных доходов перед регионами остро встали вопросы финансирования бюджетных расходов. Этот период был чрезвычайно важным и болезненным для России. Важным потому, что в этот период закладывались основы современных бюджетно-налоговых отношений, а болезненным — из-за огромных трудностей, которые испытывало большинство регионов при проведении социальной политики в условиях хронического дефицита бюджетов.
В результате проведенной реформы произошло упорядочение финансовых взаимоотношений между федеральным центром и регионами. Это нашло выражение в расширении налоговых прав региональных и местных властей, введении единых, как правило, стабильных нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ, создании Фонда финансовой поддержки регионов.
Сформированная в этот период система оказания финансовой помощи осуществлялась на основе хотя несовершенных, но все же формализованных критериев и процедур, и в значительно большей степени соответствовала принципам бюджетного федерализма. 1996—1998 гг. стали периодом обострения кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов, усиления субъективизма в распределении финансовых ресурсов, возрастания несбалансированности региональных и местных бюджетов.
В 1998 г. была принята I часть Налогового Кодекса РФ, которая вступила в действие с 01.01.1999, а в 1999г. — Бюджетный Кодекс РФ, который вступил в действие с 01.01.2000 [1]. Этидокументы положили начало второму этапу реформирования бюджетно-налоговых отношений. Налоговый Кодекс РФ установил компетенцию органов власти регионов и органов местного самоуправления в
2003 2004 2005 2006 2007 2008
Год
1 - доля доходов ФБ в доходах КБ РФ; 2 - доля расходов ФБ в КБ РФ; 3 - доля доходов КБРв доходах КБ РФ; 4 - доля расходов КБРв расходах КБРФ
Рис. 1. Соотношение доходов и расходов федерального (ФБ) и консолидированных бюджетов регионов (КБР)
в консолидированном бюджете РФ (КБ РФ)
сфере налогообложения, разделил все налоги на федеральные, региональные и местные. В Бюджетном Кодексе РФ были четко определены сферы финансового обеспечения со стороны Федерации и со стороны субъектов РФ. Иначе говоря, определены расходы, осуществляемые за счет федерального бюджета и за счет бюджетов субъектов РФ. Эти документы имели большое значение для реформирования бюджетных отношений и проведения налоговой политики в экономике в целом, однако концепция относительно независимой финансовой системы на региональном и местном уровнях в них отсутствовала. Для этого периода реформы бюджетно-налоговых отношений характерна тенденция к централизации налоговых доходов и расходных полномочий на федеральном и частично региональном уровнях. В качестве предпосылки для начала нового направления бюджетно-налоговой политики можно рассматривать одобренную постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, в которой, в частности, определены принципы разграничения расходных и доходных полномочий между бюджетами разных уровней. Комиссия под руководством Д. Козакав июле 2002 г. разработала Концепцию разграничения полномочий между федеральными, региональными органами власти и местным самоуправлением. Новая редакция Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была принята Государственной Думой РФ 16.09.2003. В нем предусматривались меры по реформированию
системы муниципальных финансов и внесению соответствующих изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы.
Пропорции доходов и расходов федерального бюджета и бюджетов регионов в консолидированном бюджете Российской Федерации представлены нарис. I1.
Из представленных показателей следует, что в федеральном бюджете в отдельные годы было сконцентрировано от 57 до 63 % всех бюджетных доходов, в то время как расходы составляли 51—54%. Бюджеты регионов в этот период имели доходы от 36до44 %,а их расходы были больше на 6—8 %. Таким образом, на федеральном уровне возникал значительный профицит, а на региональном — соответственно — дефицит бюджета.
Рассмотрим, что происходило с доходами и расходами бюджета в этот период на региональном и местном уровнях. Пропорции доходов и расходов областного и местных бюджетов в консолидированном бюджете Курской области представлены на рис. 2. Доля доходов областного бюджета в консолидированном бюджете Курской области составляет 73 % в 2004г. и 63 % в 2008 г. Соответственно на долю доходов местных бюджетов приходится 27 % в 2004г. и37 %в 2008г. [4].
Значения показателей доли доходов местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета Курской области свидетельствуют о наличии
1 Показатели рассчитаны автором на основании отчетности об исполнении бюджетов Федерального казначейства РФ, представленной на официальном сайте казначейства, URL: http://www. roskazna.ru.
80
73
72
70
60
50
40
30
20
10
27
28
2004
постепенной децентрализации доходных источников, однако такие пропорции не учитывают реальную степень финансовой независимости муниципальных образований, а позволяют лишь формально оценить законодательную интерпретацию уровня собственных доходов местных бюджетов.
Основную долю в доходах местных бюджетов Курской области в 2008 г. занимают безвозмездные перечисления — 55%, на долю налоговых доходов приходится 35 и неналоговых — 10 % соответственно [4].
Изменение объема расходных обязательств муниципальных образований в результате пересмотра перечня вопросов регионального и местного значения не сопровождается процессом повышения налоговой автономии регионов и местного самоуправления. Баланс между доходами и расходами в региональных и местных бюджетах обеспечивается не за счет роста их налоговых доходов, адекватных росту расходов, а за счет оказания финансовой помощи из федерального и регионального бюджетов [8]. При этом муниципальное образование лишено возможности воздействовать на увеличение налогового потенциала своей территории.
Предоставление финансовой помощи из федерального и региональных бюджетов может сбалансировать бюджет муниципального образования по доходам и расходам, но отнюдь не приводит к выравниванию бюджетной обеспеченности территорий.
Процесс реформирования бюджетно-налоговых отношений продолжается. Важной особенностью современного этапа развития бюджетно-налоговой системы Российской Федерации является необходимость укрепления финансовой самостоятельности как региональных органов власти, так и местных органов самоуправления, во-первых, для обеспечения собственных полномочий и, во-вторых, для экономического развития собственных территорий. Ведется поиск оптимального распределения полномочий между уровнями власти, закрепление отдельных видов расходов в соответствии с принципом субсидиарности, закрепление налоговых источников доходов для обеспечения этих полномочий на долгосрочной основе.
74
70
26
64
63
62
63
30
36
37
59
62
38
41
37
38
2005
2006
2007
2008
Год
1 - доля доходов областного бюджета, 3 - доля расходов областного бюджета,
2 - доля доходов местных бюджетов, % ; 4-долярасходовместныхбюджетов,
Рис. 2. Пропорции доходов и расходов областного бюджета и местных бюджетов в консолидированном бюджете Курской области
Этот процесс должен сопровождаться оптимальным распределением доходов между уровнями бюджетной системы, адекватным величине расходов, произведенных при исполнении бюджета. В России актуальны два метода бюджетного регулирования: перераспределение доходов между уровнями бюджетной системы в виде налогового регулирования и межбюджетные трансферты, причем наиболее востребованным на практике оказался последний [7].
Поэтому животрепещущим вопросом как для Курской области в целом, так и для муниципальных образований, входящих в ее состав, является вопрос о критериях предоставления этой финансовой помощи. Для повышения самостоятельности муниципальных образований в решении вопросов жизнеобеспечения вверенных им территорий необходимо повысить долю налоговых поступлений в местные бюджеты за счет повышения процента уже закрепленных на долговременной основе отчислений от существующих федеральных налогов. Это связано с тем, что значительная доля дотаций в структуре доходов бюджета не способствует повышению заинтересованности местных органов самоуправления в развитии экономики муниципального образования и повышении налогового потенциала на данной территории. На протяжении всего периода реформирования бюджетной системы расходы передавались с федерального и регионального уровней на муниципальный, при этом количество региональных и местных налогов сокращалось. Необходимо муниципальным обра-
зованиям предоставить больше прав в определении собственных доходов, введении местных налогов на вверенной им территории с одновременным ужесточением контроля за соблюдением налогового законодательства. Такая политика будет стимулировать интерес местных органов самоуправления к развитию экономики муниципального образования, поскольку активно работающие предприятия будут вносить в бюджет местные налоги и сборы.
Кроме того, существует проблема неэффективности использования уже имеющихся бюджетных средств. В Курской области насчитывается 540 местных бюджетов, из которых 28 — муниципальные районные, остальные — бюджеты поселений. При этом население области составляет немногим более миллиона человек. 98,7% муниципальных образований являются дотационными — большую часть своих доходов они получают из районных и областного бюджетов. Численность населения в отдельных из них составляет от 300 до 500 чел.
Общероссийская практика показывает, что муниципальное образование может быть самодостаточным при численности населения 30 тыс. жителей [2].
До революции Курская губерния включала в себя 15 уездов, в ее состав входили нынешняя Белгородская область и часть нынешней Сумской области Украины. Поэтому объединение отдельных поселений в данном случае не является чем-то новым.
В процессе объединения территорий можно использовать опыт Дании. Реформирование муниципального управления в Дании, основанное на укрупнении муниципалитетов и регионов, являлось продуманной, детально организованной, экономически выверенной многоэтапной последовательной технологией модернизации муниципального управления, обеспечившей его дальнейшую демократизацию, ориентацию на высокие социальные стандарты и соответствие нормам международного муниципального права. Однако реформа местного самоуправления в Дании проводится уже 10 лет. Из 98 муниципалитетов Дании 66 были образованы в результате слияния, 32 остались без изменений, 2 муниципалитета не объединились, но обязаны осуществлять тесное взаимодействие с другими муниципалитетами. Средняя численность населения муниципалитета стала составлять 20—55 тыс. чел.
Постановлением губернатора Курской области от 24.03.2008 № 146 «О содействии органам местного самоуправления по вопросам территориального устройства Курской области» разработаны
мероприятия и утвержден состав рабочей группы для изучения предложений по объединению муниципальных образований. Поставлена задача укрупнения муниципальных образований в сельской местности, что позволит в 2010—2011 гг. сократить количество муниципальных образований на уровне поселений почти на 250 единиц, число муниципальных служащих — на 519 чел., а расходы на их содержание — на 115,7 млн руб. Эти средства предположительно будут направлены на бюджетную обеспеченность укрупненных муниципальных образований.
Проведенные исследования показали, что в Курской области наряду с процессом укрупнения муниципальных образований идут процессы уточнения границ территориальных поселений, уточнения компетенции органов самоуправления в области бюджетно-налоговых отношений, перераспределения расходных полномочий между бюджетами. Так, учреждения образования, культуры, здравоохранения передаются из бюджетов поселений в ведение муниципальных районов, передается имущество этих учреждений с одного бюджета на другой. При этом проводится инвентаризация бюджетной сети, активно используются формы перевода учреждений в новые организационные формы, предложенные Правительством России. В результате проводимых мероприятий меняются расходные полномочия районных и поселенческих бюджетов. Из районных бюджетов осуществляется финансирование расходов на дошкольное и школьное образование, здравоохранение, культуру и спорт, а из поселенческих бюджетов — расходы на жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство, на финансирование библиотек, дорог местного значения и пассажирские перевозки. Это привело к сокращению объемов поселенческих бюджетов по расходам.
Наряду с этими мероприятиями бюджеты муниципальных районов и территориальных поселений осуществляют целевые бюджетные программы, доводят региональные и федеральные бюджетные средства до конкретных получателей. Например, в 2010 г. впервые стала осуществляться монетизация льгот для пенсионеров и инвалидов — эти категории граждан стали получать льготы по коммунальным услугам в виде денежных средств.
В этих условиях остро стоит вопрос определения реальных потребностей районных и поселенческих бюджетов в финансовых средствах.
Основными показателями эффективности бюджетной системы являются: среднедушевой по-
казатель бюджетной обеспеченности и налоговый потенциал муниципального образования.
В системе финансового выравнивания, действующей в Российской Федерации, показатель бюджетной обеспеченности является исходным для определения сумм трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, а также из региональных бюджетов бюджетам муниципальных образований.
В ходе анализа состояния и проблем уровня бюджетной обеспеченности граждан Российской Федерации установлено, что действующее законодательство Российской Федерации не содержит законодательно закрепленного определения понятия «бюджетная обеспеченность».
Понятие «бюджетная обеспеченность» было введено в российскую практику бюджетных отношений в 1991 г. как средняя бюджетная обеспеченность на одного жителя по региону (Постановление Верховного Совета РСФСР от 06.07.1991 № 1551-1 «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»), Затем понятие «бюджетная обеспеченность» было зафиксировано в Федеральном законе от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления», в котором говорится о нормативе минимальной бюджетной обеспеченности как расчетном показателе минимально необходимой потребности в бюджетных средствах на одного жителя муниципального образования в текущих расходах.
В Бюджетном кодексе РФ, введенном в действие с 01.01.2000, дано определение минимальной бюджетной обеспеченности как минимально допустимой стоимости государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления, в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов. В действующей редакции Бюджетного кодекса РФ и нормативных правовых актах РФ не содержатся определения бюджетной обеспеченности.
Определения бюджетной обеспеченности, содержащиеся в нормативных правовых актах субъектов РФ, регламентирующих бюджетный процесс и межбюджетные отношения, весьмаразнородны.
В региональном законодательстве бюджетная обеспеченность определяется как сумма доходов, приходящаяся на одного условного потребителя бюджетных услуг муниципального образования (Архангельская и Ленинградская области). Также
утверждено понятие «бюджетная обеспеченность муниципального района (городского округа)» как отношение индекса налогового потенциала к индексу бюджетных расходов муниципального района (городского округа) (Республика Калмыкия, Ставропольский край). Индекс налогового потенциала рассчитывается как отношение потенциально возможных налоговых доходов региона к количеству населения, проживающего на территории этого региона, а индекс бюджетных расходов — это отношение бюджетных расходов к количеству населенияданнойтерритории [5].
В настоящее время на муниципальном уровне бюджетная обеспеченность в Курской области является инструментом определения минимально необходимых бюджетных средств в расчете на одного жителя муниципального образования и служит для определения обоснованной величины финансовой помощи муниципальным образованиям в целях более полной реализации их интересов. При этом под бюджетной обеспеченностью муниципальных образований понимается среднедушевая бюджетная обеспеченность населения, т. е. уровень расходов бюджетов муниципальных образований в расчете на душу населения. В 2008 г. этот показатель по Курской области в целом составил 25 385 руб. на 1 чел. в год, при этом средний уровень бюджетных расходов среди городского населения составил 9 186 руб., а сельского населения — 17 334 руб.
По уровню расходов бюджетов муниципальных образований в расчете надушу населения в Курской области все муниципальные районы (их всего 28) можно разделить на 3 группы:
• до Ютыс. руб. — 6 муниципальных районов;
• 10—15тыс. руб. — 18 муниципальных районов;
• 15—20тыс. руб. — 4 муниципальныхрайона.
При анализе темпов роста расходов муниципальных районов можно отметить, что рост наблюдался по сравнению с 2007 г. по всем районам и параметры были в среднем одни и те же, поэтому выравнивания не происходит. Это связано с тем, что изначально районы не были в равных условиях по уровню имеющихся бюджетных расходов.
Однако этого показателя недостаточно для оценки эффективности бюджетных расходов. Местные бюджеты должны не только обеспечить финансирование минимально необходимых расходов на вверенной им территории, но и нести ответственность за непредоставление социально значимых услуг в полном объеме. Поэтому другим показателем эффективности бюджетной системы
является показатель собственныхдоходов муниципального образования — отношение собственных доходов (налоговых и неналоговых) к общей сумме полученных доходов. При расчете этого показателя не учитываются полученная финансовая помощь и закрепленные доходы.
В 2008 г. собственные доходы в размере 10% и менее имели 7 муниципальных районов Курской области: Большесолдатский, Конышевский, Горшеченский, Щигровский, Глушковский, Хомутовский, Льговский; у 11 районов собственные доходы составляли 10—20 % всехдоходов бюджета — Суджанский, Железногорский, Касторенский, Золотухинский, Курчатовский, Поныровский, Фатежский, Беловский, Тимский, Пристенский, Советский; у 3 районов собственные доходы составили 20—30% — Мантуровский, Черемиси-новский, Кореневский, у остальных 7 районов — от 34 до 51,5%. В связи с таким положением на постоянной основе за районными бюджетами закрепляются федеральные налоги: налог на прибыль организаций и налог на доходы физических лиц, им также частично передаются поступления от единого налога по специальным налоговым режимам. Однако эти меры не могут обеспечить самостоятельность бюджетов районов, поскольку районы не могут в достаточной мере рассчитывать на эти отчисления, так как наряду с факторами, влияющими на поступление этих платежей (экономический кризис и сокращение производства, сокращение численности населения, сокращение работающего населения и др.), любое изменение законодательства на федеральном уровне ведет к выпадению доходов в местных бюджетах. Закрепление федеральных налогов за местными бюджетами скорее временная вынужденная мера, нежели продуманная долговременная налоговая политика, ведущая к созданию стимулов для развития территорий. Механизм этого закрепления не ведет к выравниванию бюджетных расходов.
Для изменения ситуации необходим серьезный подход к разработке нормативно-правовой базы на федеральном уровне по укреплению доходной базы местных бюджетов. И начинать эту работу необходимо не сверху — передавая федеральные налоги регионам и местным органам самоуправления, и не с планирования суммы доходов, необходимых муниципальному бюджету, ас определения минимальных потребностей каждого муниципального образования в минимально необходимых расходах на основе определения стоимости бюджетной услуги.
И здесь также имеется острое противоречие. Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов РФ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, тогда как удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, органы местного самоуправления должны обеспечить на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Отсутствие в системе законодательства акта о минимальных государственных социальных стандартах, который необходим для установления минимально необходимых расходов муниципального образования, делает невозможной реализацию единых правил регулирования местных бюджетов. Не установлена также законодателями и административная ответственность за неэффективное использование бюджетных средств. Правда, в Бюджетном Кодексе РФ в ст. 289 упоминается такое нарушение как «нецелевое использование бюджетных средств». Однако, это только одно из направлений неэффективного использования бюджетных средств. В условиях проведения бюджетной реформы, которая ориентирована на достижение конечного результата, полученного от осуществления этих расходов, необходима разработка на государственном уровне соответствующих экономических показателей, характеризующих этот результат, — эффективность осуществленных расходов. Для обеспечения социальных потребностей региона наряду с методом распределения бюджетных средств, ориентированного на результат, необходимо применять и нормативный метод распределения бюджетных средств. Причем, если для целевой бюджетной программы применим метод распределения бюджетных расходов, ориентированный надостижение конечного результата, например: капитальный ремонт школы или новое строительство, то для планирования текущих потребностей бюджетного учреждения должен применяться нормативный метод, с помощью которого можно определить стоимость бюджетной услуги. Для применения этого метода необходимо принятие федерального закона о минимальных государственных социальных стандартах. Прецеденты установления региональных социальных стандартов уже существуют в ряде регионов России, в частности, в Республике Татарстан, Башкортостане, Ямало-Ненецком автономном округе [3].
Однако в этом вопросе необходимо проведение единой государственной политики, так как
по регионам эти показатели расходятся. На законодательном уровне должно быть определено, что входит в состав бюджетной услуги — ее основные компоненты, само понятие «бюджетной услуги» для различных направлений расходования средств. Проект закона о минимальных государственных стандартах с 2003 г. находится на обсуждении в Государственной Думе. Позиция Правительства РФ заключается в том, что распорядители бюджетов соответствующего уровня власти непосредственно заинтересованы в увеличении доходов на вверенных им территориях, в ускорении социального и экономического развития этих территорий. Рост экономических показателей в регионе ведет к увеличению налогового потенциала, доходов бюджета и, соответственно, бюджетных расходов, что в свою очередь приводит к повышению уровня бюджетных услуг. Однако в ряде регионов России, в том числе и Курской области, этого не происходит. В связи с экономическим кризисом и другими объективными причинами не только в депрессивных, отсталых регионах России, но и регионах-донорах выполнение минимальных социальных стандартов в полном объеме затруднено, поскольку средств не хватает даже на минимальные нужды. Происходит сворачивание сети бюджетных учреждений как неперспективных. В результате целые поселения становятся неперспективными. В условиях отсутствия государственных минимальных социальных стандартов определить действительную потребность региона (муниципального образования) в бюджетных средствах затруднительно.
Соответствующая нормативно-правовая база должна четко ответить на вопрос — что такое конечный результат для бюджетного учреждения и какие показатели должны характеризовать этот результат на уровне муниципального образования. Иначе невозможно выполнить задачи, поставленные бюджетной реформой.
Разрабатываемые региональные нормативные акты могут предусматривать неограниченные права для руководства субъекта РФ по принятию решений при планировании и исполнении местных бюджетов. Трансфертное выравнивание бюджетной обеспеченности в регионах осуществляется по методикам, которые не отличаются единообразием, расчетные величины финансовой помощи не всегда базируются на налоговом потенциале муниципальных образований и не исключают субъективный подход при распределении этих средств. Как известно, эти отношения не учитывают местные особенности того или иного муниципалитета и не ведут к со-
зданию стимулов к проведению сбалансированной бюджетной политике на местах. Муниципальные образования полностью зависимы от поведения региональных властей. Отсутствие законодательно закрепленных критериев и механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований полностью снимает ответственность с региональных властей за экономические проблемы муниципальныхобразований [6].
Таким образом, для дальнейшего успешного проведения бюджетной реформы и создания бюджетной системы, отвечающей современным требованиям, необходимы:
1) принятие Закона РФ о минимальных государственных социальных стандартах. Этот закон должен обеспечить возможность определения расходов муниципальных образований исходя из минимальных потребностей муниципального образования в бюджетных средствах, а не из имеющихся бюджетных средств в регионе;
2) принятие на федеральном уровне нормативно-правовых актов, в которых четко определены такие понятия, как «бюджетная услуга», с обязательным перечислением всех ее составляющих компонентов в зависимости от вида этой услуги; «конечный результат», с четким определением его по видам предоставляемых услуг; «бюджетная обеспеченность», с методикой ее определения — сейчас она определяется регионами тремя способами, что делает невозможным сравнительный анализ этого показателя по регионам;
3) пересмотр налоговой политики с целью создания в муниципальных образованиях собствен-ныхдоходныхисточников, отказ от закрепления федеральных налогов на постоянной основе, поскольку такая политика сдерживает развитие муниципальных образований, не способствует стимулированию этого развития, ведет к нестабильности в бюджетно-налоговых отношениях. Любое малейшее изменение федерального налогового законодательства приводит к выпадению доходов муниципального образования;
4) усиление контроля за неэффективным использованием бюджетных средств, нормативно-правовое определение основных направлений такого неэффективного использования, введение института общественного контроля за расходованием бюджетных средств на муниципальном и региональном уровнях;
5) повышение ответственности органов власти и органов местного самоуправления за про-
водимую бюджетно-налоговую политику на вверенной им территории. Прозрачность муниципальных финансов требует определения параметров эффективной оценки инструментов, применяемых в бюджетной политике. Единый подход в оценке финансовой обеспеченности муниципальных образований создает условия для стабильности и справедливости в распределении доходов среди муниципальных образований, а также предпосылки для повышения качества управления муниципальными финансами. Согласованная бюджетно-налоговая политика, создающая стимулы для дальнейшего экономического развития муниципального образования, ведет к повышению бюджетной обеспеченности не только отдельно взятого муниципального образования, но и региона в целом.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ. URL: http://www.rg. га/2008/05/20/budgetny-kodeks-dok.html/.
2. Ласточкина Т.Вдвое меньше. Населенные пункты области будут объединять // Российская
газета. Черноземье. 2008. 23 апреля. № 4645.
3. О работе Государственной Думы в июне 2003 года. Законотворческий процесс в Государственной Думе. Правозащитный анализ. Выпуск 61 (обзор за июнь 2003 г.). URL: http:// www.memo.ru/hr/gosduma/59/index.htm.
4. Отчетность по консолидированному бюджету Курской области. URL: http:// www.roskazna. ru.
5. Рябухин С. ^.Аналитическая записка «Уровень бюджетной обеспеченности граждан Российской Федерации в 2004—2006 годах». Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации. URL: http://www.ach.gov.ru/userfiles/ bulletins/07-buleten_doc_files-fl-1297.pdf.
6. Силуанов А. Г. Финансовая поддержка регионов: вводятся новые правила// Финансы. 2008. № 10. С. 3.
7. Швецов Ю. Г., Бутакова О. В. Функциональная направленность системы бюджетного регулирования // Финансы. 2007. № 10. С. 9.
8. Шишлов А. В. Бюджетное законодательство и межбюджетные трансферты // Финансы. 2007. № 11. С. 10.
