CC BY
22УДК 342.9
А. В. Глодина
Воронежский государственный университет
АКТИВНАЯ РОЛЬ СУДА В АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ ПРИ ПРИМЕНЕНИИ МЕР ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ
В статье определяется понятие «меры предварительной защиты», анализируется проблема реализации полномочий суда, связанных с применением данных мер, с точки зрения принципиального положения об активной роли суда. Автор делает вывод о целесообразности расширения активной роли суда за счет дополнения его полномочий правом принимать меры предварительной защиты судом первой инстанции по своей инициативе, а также посредством предоставления ему права по своей инициативе не только отменять, но и изменять меры предварительной защиты. К л ю ч е в ы е с л о в а: меры предварительной защиты, активная роль суда, административное судопроизводство, полномочия суда, административный истец.
THE ACTIVE ROLE OF THE COURT IN ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS IN THE APPLICATION OF PRECAUTIONARY MEASURES
The article defines the concept of "preliminary protection measures", analyzes the problem of implementing the powers of the court related to the application of these measures, from the point of view of the fundamental provision on the active role of the court. The author makes a conclusion about the expediency of expanding the active role of the court by supplementing his powers with the right to take preliminary protection measures by the court of first instance on his own initiative, and by giving him the right, on his own initiative, not only to abolish but also to change the precautionary measures.
K e y w o r d s: preliminary protection measures, active role of the court, administrative legal proceedings, court authority, administrative plaintiff.
В административном судопроизводстве за- Административно-судопроизводственная мо-
конодателем легитимирована позиция о мак- дель мер предварительной защиты сформирова-
симально активной роли суда, представляющей лась в результате развития обеспечительных мер,
собой определенного рода форматы реализации предусмотренных гражданским и арбитражным
судом предоставленных ему полномочий, очер- законодательством.
ченных рамками законодательно установленной Основное отличие состоит в том, что в адми-процессуальной формы. Активная роль суда вы- нистративном судопроизводстве использование ступает неким барометром степени вовлеченно- мер предварительной защиты направлено на обе-сти суда в правоотношения по рассматриваемо- спечение гарантий восстановления нарушенному им административному делу. го материального права и действенности судеб-Необходимость законодательного закрепле- ного процесса. Меры предварительной защиты ния активной роли суда в административном су- принимаются по административному иску, а это допроизводстве до уровня его принципиального предполагает их направленность на обеспечение положения обусловлена неравным положением административного иска.
спорящих сторон, одна из которых обладает ста- В гражданском судопроизводстве обеспечи-тусом властвующего субъекта. тельные меры, как отмечает О. А. Ястребов, ори-В активной роли суда, предполагающей ини- ентированы преимущественно на обеспечение циативную реализацию судом предоставленных реального исполнения предстоящего судебного ему полномочий, проявляется специфика адми- решения и исключение обстоятельств, затрудня-нистративного судопроизводства. При этом уре- ющих или делающих его невыполнимым1. гулированность активных полномочий суда не Кодекс административного судопроизвод-носит завершенного характера в силу возник- ства Российской Федерации (далее - КАС РФ) новения ряда проблем, в том числе связанных с не определяет понятие «меры предварительной осуществлением полномочий суда по примене- защиты». Однако, исходя из их важнейших при-нию мер предварительной защиты. знаков, отраженных в действующем российском --законодательстве, можно предложить указан© Глодина А. В., 2018
А. В. Глодина
57
ную дефиницию. Меры предварительной защиты по административному иску - это принятые судом временные запреты и (или) ограничения по обеспечению прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, соотносимые и соразмерные заявленным требованиям, необходимые для недопущения нарушения его (их) прав, свобод и законных интересов.
Р. В. Фомичева определяет меры предварительной защиты как процессуальные действия, отмечая их срочный временный характер2.
По мнению М. Ю. Старилова, предварительная судебная защита представляет собой «процессуально-правовой механизм предотвращения наступления негативных результатов (правовых или материальных последствий) для административного истца, ликвидацию "угрожающей опасности» как для субъекта, так и для обеспечения порядка в сфере административных и иных публичных правоотношений»3.
Современное российское законодательство об административном судопроизводстве наделяет административного истца правомочиями, позволяющими ему эффективно защитить свои права и законные интересы от дальнейшего нарушения в течение определенного времени, до момента вынесения судом итогового решения по делу. Заявляя административный иск, лицо своими активными действиями, направленными на обеспечение предварительной защиты, может сократить до минимума опасность неблагоприятного влияния на свои права и законные интересы в результате действия оспариваемого неправомерного акта органа публичной власти на весь период судебного процесса.
Часть 1 ст. 85 КАС РФ предоставляет суду полномочие принимать меры предварительной защиты по административному иску на основании соответствующего заявления административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц. Рассматриваемая норма не предполагает активной роли суда первой инстанции. Инициатива должна исходить от административного истца посредством заявления в суд о необходимости их применения (ч. 1 ст. 85 КАС РФ) с указанием причины обращения и обоснованием необходимости и своевременности применения конкретной меры предварительной защиты (п. 4 ч. 2 ст. 86 КАС РФ).
До принятия итогового решения по административному делу суд по своей инициативе не вправе принимать меры предварительной за-щиты4.
Иная ситуация имеет место в суде апелляционной инстанции. В соответствии со ст. 306 КАС
РФ суд при подготовке административного дела к рассмотрению разрешает вопросы о применении мер предварительной защиты не только по ходатайству лиц, участвующих в деле, но и по собственной инициативе. На наш взгляд, востребованность в таком полномочии существует и в суде первой инстанции.
О целесообразности расширения активной роли суда путем предоставления суду по своей инициативе применять меры предварительной защиты по административному делу высказывался также А. В. Орлов, однако в обоснование этой позиции автором аргументы не приводятся5.
Важным фактором следует признать публично-правовой характер взаимоотношений публичных и непубличных участников публично-правовых споров, когда необходимо поддержание балласта в процессуальных правах и обязанностях этих изначально неравных сторон.
Основания принятия мер предварительной защиты законодателем четко сформулированы в ст. 85 КАС РФ. Суду, как профессиональному участнику судопроизводства, наиболее ясна перспектива негативного влияния обстоятельств, определенных в качестве основания принятия таких мер. Заявитель же может испытывать затруднения при выборе конкретного их вида.
Виды мер предварительной защиты определены в ч. 2 ст. 85 КАС РФ. К этому процессуальному инструментарию отнесены: 1) полное или частичное приостановление действия оспариваемого решения; 2) запрет совершать определенные действия; 3) иные меры предварительной защиты.
Открытость законодательного перечня восполняется посредством правовой позиции Пленума Верховного Суда РФ, в которой даются примеры иных мер, в частности, наложение ареста на имущество административного ответчика, находящееся у него или у других лиц6.
Об иных мерах заявитель может и не быть осведомлен, но, вероятно, именно они окажутся наиболее эффективными для защиты его прав и законных интересов.
На наш взгляд, вполне обоснованно утверждать о справедливости предоставления суду права проявлять активность в вопросе принятия мер предварительной защиты. Тем более что суд обязан отказать в удовлетворении заявленного требования административного истца в случае отсутствия основания для их применения. Следовательно, уместно расширить активную роль суда за счет дополнения его полномочий правом принимать меры предварительной защиты судом первой инстанции по своей инициативе.
Целесообразно изложить ч. 1 ст. 85 КАС РФ в следующей редакции:
«По заявлению о применении мер предварительной защиты административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц, или по собственной инициативе суд может принять меры предварительной защиты...».
Это право суда адекватно принципу активной роли суда при рассмотрении и разрешении административных дел. Соответственно, в случае применения меры предварительной защиты по инициативе суда именно суд будет определять ее вид.
Активная роль суда при реализации мер предварительной защиты в административном судопроизводстве действующим законодательством допускается в случаях отмены этих мер. Согласно ст. 89 КАС РФ суд вправе отменить меры предварительной защиты по административному иску, в том числе по своей инициативе. Как правило, вопрос об отмене этих мер ставится или в ходе производства по административному делу, или при принятии решения суда.
В случае принятия судом решения об удовлетворении административного иска по общему правилу действие мер предварительной защиты прекращается по исполнению решения суда, а при отказе в удовлетворении административного иска по вступлению решения суда в законную силу. Суд может проявить и свои активные полномочия по отмене мер предварительной защиты, так, принимая решение по делу, он вправе вынести определение об их отмене.
Активная роль суда не охватывает его полномочия на замену мер предварительной защиты, что следует из содержания ст. 91 КАС РФ, где четко обозначено основание замены - наличие заявления лица, участвующего в деле. По-видимому, законодатель здесь, как и при принятии мер предварительной защиты, исходил из права административного истца выбирать вид меры и решать вопрос о ее необходимости. При этом, как уже отмечалось, для суда апелляционной инстанции законодатель допускает возможность принятия мер по своей инициативе (ст. 306 КАС РФ).
Административно-судопроизводственная модель мер предварительной защиты построена на
основе признания активной роли суда только при решении вопроса об отмене мер предварительной защиты и принятии этих мер судом апелляционной инстанции. Подобный законодательный подход не позволяет суду в полной мере осуществлять защиту невластного участника производства по административному делу.
Выход из сложившейся ситуации видится в расширении активной роли суда посредством предоставления ему права по своей инициативе не только отменять, но и изменять меры предварительной защиты. Соответствующие изменения целесообразно внести в ст. 91 КАС РФ. Предлагаемый вариант новой редакции статьи: «Меры предварительной защиты по административному иску могут быть заменены судом по своей инициативе либо по заявлению лиц, участвующих в деле, в порядке, установленном настоящей главой».
1 Ястребов О. А. Меры предварительной защиты как институт административного судопроизводства // Административное право и процесс. 2016. № 12. С. 13-18.
2 Фомичева Р. В. Способы реализации мер предварительной защиты по административному иску // Актуальные проблемы современных форм защиты прав и свобод человека и гражданина : сб. науч. ст. и тезисов по материалам Междунар. науч.-практ. конф. Вел. Новгород, 2017. С. 504.
3 Старилов М. Ю. Меры предварительной защиты по обеспечению требований административного истца : функции, виды и отдельные вопросы применения // Вестник Воронеж гос. ун-та. Сер.: ПравоГУ. 2017. № 1 (28). С. 200.
4 Старилов М. Ю. Меры предварительной защиты по административному иску как результат модернизации системы процессуальных средств защиты прав, свобод и законных интересов административного истца // Судебная власть и уголовный процесс. 2015. № 4. С. 319.
5 Орлов А. В. Активная роль суда в административном судопроизводстве // Рос. судья. 2016. № 8. С. 12-15.
6 Пункт 27 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // Рос. газета. 2016. 3 окт.
Воронежский государственный университет Глодина А. В., аспирант кафедры административного и административного процессуального права e-mail: nansy_2000@rambler.ru тел.: 8-920-229-23-14
Voronezh State University
Glodina A. V., Post-graduate Student of the Administrative and Administrative Procedural Department e-mail: nansy_2000@rambler.ru tel.: 8-920-229-23-14
