CC BY
43ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
УДК 342.9
А. В. Глодина
Воронежский государственный университет
РЕАЛИЗАЦИЯ АКТИВНОСТИ СУДА В АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ
В статье раскрывается содержание активной роли суда, судебного усмотрения и его соотношения с дискрецией. Автор делает вывод о выделении двух самостоятельных, хотя и тесно связанных, принципов административного судопроизводства, таких как:
1) состязательность и равноправие сторон; 2) активная роль суда (или активность суда). В понятии «активность суда» автор выделяет несколько компонентов: 1) активность суда, реализуемую в рамках требований, установленных законодателем;
2) активность суда, проявляемую в условиях недостаточной определенности волеизъявления законодателя.
К л ю ч е в ы е с л о в а: правосудие, активная роль суда, административное судопроизводство, публично-правовые споры, судебное усмотрение, дискреция.
IMPLEMENTATION OF ACTIVITY OF COURT IN ADMINISTRATIVE PROCEEDING
The article reveals the content of the active role of the court, judicial discretion and its relationship with latitude. The author makes a conclusion on the allocation of two separate, although closely related, principles of administrative procedure: 1) the adversarial and equality of parties; 2) the active role of the court (or the activity of the court). The concept of «activity court» the author identifies several components: 1) the activity of the court, implemented in the framework of the requirements established by the legislator; 2) the activity of the court, manifested in the conditions of insufficient certainty of the will of the legislator.
K e y w o r d s: justice, active role of the court, administrative proceedings, public-legal disputes, judicial discretion, discretion.
Единственным назначением суда является отправление правосудия.
Под правосудием понимается государственно-властная деятельность, реализуемая от имени государства и непосредственно опирающаяся на силу государственного принуждения.
Правосудие является правоприменительной деятельностью. Оно осуществляется в особой процессуальной форме, характеризуемой детальным регламентированием порядка рассмотрения дел, создающей наибольшие гарантии установления истины через возможность заинтересованных лиц лично активно участвовать в судебном процессе, возможность исправления судебных ошибок в вышестоящих инстанциях. Названные позитивные свойства судебной формы выступают основой для ее использования в целях контроля над внесудебными формами защиты субъективных прав и законных интересов субъектов спорных правоотношений1.
© Глодина А. В., 2017
Признаки правосудия были сформулированы еще классиками советской процессуальной науки, но их значение не уменьшается и сегодня. И тем ни менее понятие правосудия в процессе построения правового государства обогащается новыми принципиальными положениями2.
Прежде всего следует отметить значительное усиление вследствие разделения властей роли суда в управлении обществом. В последние годы происходит беспрецедентное расширение судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти. Действующее в настоящее время процессуальное законодательство предоставляет гражданам право оспаривания в суде практически любого действия (бездействия) государственного органа и должностного лица. Судебным контролем охватываются и акты органов законодательной власти.
Контроль за соответствием законодательства Конституции РФ осуществляет специально созданный Конституционный Суд РФ. Общие и арбитражные суды рассматривают споры об
оспаривании нормативных актов, нарушающих права и интересы граждан. Разрешая конкретное дело, суд оценивает закон исключительно с позиции его юридической силы.
Никогда правосудие не служило примитивным придатком законодательной власти. Отправление правосудия не представляет собой слепую констатацию воли законодателя. Суд обладает обширными возможностями по восполнению законодательных пробелов, конкретизации норм права и правоотношений, выступающих в качестве предмета судебной деятельности. Роль судебного усмотрения в применении закона в последние годы заметно возросла.
Полномочия суда в административном судопроизводстве характеризуются активной ролью суда.
Процессуалисты традиционно относят перераспределение бремени доказывания и процессуальную активность суда к основным особенностям судебного разбирательства по правилам административного судопроизводств а3.
Деятельность суда в любом виде судопроизводства обладает определенной мерой активности, однако в ранг основного принципа активность суда возведена только в КАС РФ.
На отсутствие законодательного закрепления активности суда как принципа в уголовном, гражданском и арбитражном судопроизводстве указывает А. П. Яковлева4. Более того, принцип состязательности, провозглашенный ст. 123 Конституции РФ, предполагает не активность суда, а активность сторон. В гражданском процессуальном и арбитражном процессуальном законодательстве активность сторон выражается в их обязанности по доказыванию фактов, значимых для разрешения дела.
На каждой стороне лежит обязанность представлять доказательства, обосновывающие ее позицию. Суд только содействует в собирании доказательств, когда это является затруднительным для стороны. Это правило исходит из своей логической основы, состоящей в равноправии участников гражданских правоотношений.
Иное содержание вкладывается в смысл активности суда.
В общем виде, активность суда представляет собой некую характеристику (форматы) реализации им своих полномочий в границах законодательной процессуальной формы. В активности проявляется степень вовлеченности суда как участника процесса в правоотношения по рассматриваемому им делу.
Активность суда в административном судопроизводстве как его принципиальное положение вызвано неравенством спорящих сторон, одна из которых обладает властными полно-
мочиями. Этот субъект по сравнению с другим субъектом - гражданином или организацией - признается более сильным. Поэтому вполне понятна позиция законодателя, которая в производстве по делам, вытекающим из публичных правоотношений, устанавливала активность суда. Это проявлялось в том, что в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством суд не связывался основаниями и доводами заявленных требований (п. 3 ст. 246 ГПК РФ) и по своей инициативе мог истребовать доказательства (п. 2 ст. 249 ГПК РФ).
На необходимость законодательного закрепления принципа активности суда указывалось задолго до разработки и принятия КАС РФ. Так, по мнению А. И. Коноваловой, собирание и исследование доказательственного материала при разрешении публично-правовых споров должны основываться на активной роли суда, нельзя ставить процесс разрешения таких споров в зависимость только от волеизъявления спорящих сторон. Производство по этой категории дел должно реализовываться с учетом принципа процессуальной активности суда5.
Процессуальная активность суда ориентирована вглубь собственно судопроизводства и предполагает его энергичную (не пассивную) роль в движении процесса от возбуждения дела через соразмерное участие в доказательственной деятельности до принятия решения - с правом выхода за пределы заявленных требований и далее в производствах по пересмотру судебных актов6.
На наш взгляд, по КАС РФ суду предоставляется полномочий больше, чем по ГПК РФ, в части регулирования порядка рассмотрения публично-правовых споров. Суд по собственной инициативе вправе истребовать доказательства (ч. 1 ст. 63 КАС РФ), привлечь надлежащего ответчика без согласия истца (ч. 1 ст. 43 КАС РФ), проверить соглашение о примирении на предмет допустимости взаимных уступок (ч. 5 ст. 137 КАС РФ). Кроме того, суду апелляционной инстанции предоставлена возможность самостоятельно применить меры предварительной защиты либо приостановить исполнение судебного решения по делу (ч. 1 ст. 306 КАС РФ). На объем активности суда, безусловно, повлияло введение мер процессуального принуждения (гл. 11 КАС РФ), которые в ГПК РФ отсутствовали.
Приведенные положения активно реализуются на практике: наиболее часто суды применяют полномочия по самостоятельному истребованию доказательств и привлечению надлежащего ответчика. Так, по одному делу суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции, указав на необходимость привлечь надлежа-
щего ответчика и истребовать доказательства7. Однако следует отметить, что в действительности активность суда может проявляться в получении информации не только от публичного органа или должностного лица, но и от гражданина или организации.
Активность публичной власти как более сильной стороны публично-правового отношения неизбежно влечет необходимость ее разумного ограничения или уравнивания по отношению к другой стороне этого правоотношения через активацию определенных процессуальных механизмов реализации компенсаторной функции. Как справедливо отмечает Ю. Е. Аврутин, административное судопроизводство - это не только лишь средство устранения административных ошибок, но и следствие совершения этих ошибок; его начало связывается с появлением потребности в судебной защите уже нарушенных или оспариваемых прав8.
Поскольку публичные правоотношения, как уже отмечалось, не предполагают равенства сторон, правовая регламентация активной роли суда в административном судопроизводстве направлена, прежде всего, на обеспечение гражданам реальной возможности использования своего права на судебную защиту.
Активность суда при разрешении публично-правовых споров не означает отступления от конституционного принципа состязательности сторон судебного процесса, предъявляемого к правовой регламентации осуществления права на судебную защиту, так как она основывается на объективно значимых обстоятельствах, определяемых собственно характером публично-правовых отношений.
Особенно глубоко и сущностно в административном судопроизводстве активность суда проявляется в реализации судебного усмотрения, дающего возможность самостоятельно разрешать в рамках закона вопросы ее форм и пределов9.
Под судебным усмотрением понимается предусмотренная нормами права творческая мотивированная деятельность суда, направленная на выбор оптимального варианта разрешения правового вопроса в рамках общих начал законодательства и правоприменения.
Структурную композицию судебного усмотрения, с разным уровнем выраженности и непре-менности наличия во всяком его проявлении, образуют: конкретизация норм права посредством толкования, субсидиарное использование норм права, разрешение коллизий, преодоление пробелов с помощью аналогии закона и права, конкретизация правоотношений, процессуальная активность и судебное правотворчество10.
Понятие судебного усмотрения тесно связано с понятием «дискреция». Некоторые авторы рассматривают их как равнозначные. Так, М. И. Кле-андров под дискреционными полномочиями понимает законные полномочия, предоставляющие должностному лицу возможность действовать по своему усмотрению в пределах предусмотренных законом полномочий11. Аналогичный подход встречается у Е. А. Калмыковой, которая судейское усмотрение уравнивает с дискрецией12.
Противоположную позицию занимает А. Д. Татарова, считающая неверным отождествление дискреционных полномочий с понятием судебного усмотрения. Она выделяет такие признаки дискреционных полномочий: 1) назначение их состоит в обеспечения эффективности правоприменительной деятельности судей; 2) условие реализации - наличие неопределенности в праве; 3) пределы использования ограничены рамками закона либо общеправовых принципов; 4) в их основе лежат внутреннее убеждение судьи и его профессионализм13.
На наш взгляд, дискреционную деятельность (дискрецию) следует рассматривать как реализацию судебного усмотрения.
В административном судопроизводстве активная роль суда принципиальна, однако ее закрепление как принципа административного судопроизводства не вполне корректно. Отсылка к ней «растворена» в тексте ст. 14 КАС РФ, именуемой «Состязательность и равноправие сторон». Как представляется, исходя из содержания п. 7 ст. 6 КАС РФ, более логично было бы сделать акцент в названии ст. 14 КАС РФ на активную роль суда: «Состязательность и равноправие сторон при активной роли суда», - что будет соответствовать названию принципа, указанного п. 7 ст. 6 КАС РФ (на это же обращает внимание и А. В. Орлов14).
Еще логичнее, думается, выделять два самостоятельных, хотя и тесно связанных, принципа административного судопроизводства: 1) состязательность и равноправие сторон; 2) активная роль суда (или активность суда).
Стоит отметить, что в тексте КАС РФ не раскрыты содержание и пределы активности суда, хотя в административном судопроизводстве активная роль суда имеет превалирующее значение, потому что не только обусловливает специфику модели процесса, но и рассматривается как мерило справедливости, критерий цивилизованности судопроизводства. Анализ многих положений КАС РФ показывает чрезвычайно важную роль активного начала суда в российском административном судопроизводстве, которое фактически выступает центральной движущей силой производства по административному делу.
Так, исходя из содержания ч. 3 ст. 62 КАС РФ, основания и доводы заявленных требований по административным делам не связывают суд в принятии им тех или иных решений. Также в силу ч. 1 ст. 63 КАС РФ суд в целях правильного разрешения административных дел наделен правом истребования доказательств по своей инициативе.
Пояснительная записка к проекту КАС РФ содержит особое указание на то, что в административном судопроизводстве активная роль суда проявляется при реализации принципа состязательности и других принципов судопроизводства. При этом предполагается контроль суда за движением всего судебного производства и за определенными действиями участников судебного производства, включая распоряжение материальным правом (контроль за признанием требований, предъявлением встречных требований отказом от предъявленных требований, заключением соглашения о примирении).
На наш взгляд, в понятии «активность суда» следует выделить несколько компонентов.
Первый компонент активности суда реализуется в рамках установленных законодателем требований. Основание для ее реализации -предоставленная законом возможность выбора судом действия из двух или более допускаемых вариантов, в силу прямого указания в норме права или исходя из смысла общего оценочного положения.
В рассматриваемом аспекте активность суда проявляется при толковании судом законодательных норм.
Следуя смыслу, вложенному в положения ст. 2, 9, 15 КАС РФ, суд вправе истолковывать нормативные акты по своему усмотрению, самостоятельно. Пределы активности суда ограничиваются требованием обязательной согласованности результата толкования и смысла интерпретированной нормы. Кроме того, активность суда проявляется в процессе оценки и переоценки им доказательств13.
Активность суда реализуется и в других случаях. Судье предоставлено право проявления усмотрения при разрешении им вопроса: о проведении предварительного судебного заседания (ст. 138 КАС РФ); о рассмотрении дела в упрощенном порядке по ряду категорий дел (ст. 292 КАС РФ).
Согласно ст. 130 КАС РФ при оставлении административного иска без движения судья реализует право на усмотрение, определяя срок исправления недостатков. В этой ситуации судебное усмотрение не должно нарушать общего требования разумности срока судопроизводства.
Второй компонент активности суда проявляется в ситуации, когда воля законодателя выражена недостаточно определенно, в частности когда имеет место пробел в законодательстве и допускаются различные варианты толкования правовой нормы. Активность суда согласуется с требованиями Конституции РФ. Отсутствие нормативного предписания для конкретной ситуации не может служить основанием для уклонения суда от реализации правосудия. Суд обязан дискреционно сформировать варианты приемлемых процессуальных действий и разрешения административного дела по существу.
Например, ч. 7 ст. 150 КАС РФ устанавливает правило, согласно которому судебное разбирательство проводится в упрощенном порядке, если лица, участвующие в деле, не являются в судебное заседание. Воля законодателя здесь ясно не выражена, поскольку не понятно, ведется ли при этом протокол судебного заседания, тогда как относительно порядка рассмотрения частных жалоб в ч. 2 ст. 315 КАС РФ прямо указывается, что протокол и аудиопротоколирование при этом не ведутся. Данные обстоятельства формируют практику ведения судами протокола в подобных ситуациях.
Стоит отметить, что активность суда в анализируемом аспекте должна соответствовать основным правовым. При неясности воли законодателя судья, прежде всего, должен предпринять попытку использования аналогии закона и только при отсутствии возможности этого, через проявление своей активности, создавать дискре-ционно иные процессуальные формы.
Таким образом, в административном судопроизводстве проявляется активная роль суда как определенная характеристика реализации им своих полномочий в границах законодательной процессуальной формы, в которой отображается степень вовлеченности суда в правоотношения по рассматриваемому им делу. Логично выделять два самостоятельных, хотя и тесно связанных принципа административного судопроизводства: 1) состязательность и равноправие сторон; 2) активная роль суда (или активность суда), что должно найти отражение в ст. 14 КАС РФ.
1 См.: СтроговичМ. С. Курс советского уголовного процесса. М., 1968. Т. 1. С. 11-14 ; Чечот Д. М. Субъективное право и форма его защиты. М., 1968. С. 67-69.
2 См.: Борисова Е. А. Проверка судебных актов по гражданским делам. М., 2005. С. 6-42 ; Жилин Г. А. Правосудие по гражданским делам : актуальные вопросы. М., 2010 ; Марченко М. Н. Судебное правотворчество и судейское право. М., 2011.
3 См.: Кочетков А. В. Административное судопроизводство в арбитражных судах // Журнал административного судопроизводства. 2016. № 1. С. 110.
4 См.: Яковлева А. П. Активность суда как принцип Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // Юридическая наука. 2015. № 3. С. 76.
5 См.: Коновалова А. И. Эффективная деятельность суда при разрешении публично-правовых споров // Рос. судья. 2007. № 11. С. 10-12.
6 См.: Бутнев В. В., Тарусина Н. Н. Актуальные проблемы гражданского процессуального права : учеб. пособие. Ярославль, 2012. С. 120.
7 Апелляционное определение Суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 1 марта 2016 г. по делу № 33а-1755/2016.
8 См.: Аврутин Ю. Е. Поможет ли административное судопроизводство обеспечить эффективность государственного управления? // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2015. № 2. С. 47.
9 См.: Щепалов С. В. Об усмотрении суда в рамках административной процессуальной формы // Рос. юстиция. 2015. № 6. С. 42-46.
10 См.: ТарусинаН. Н. Проблемы судебного усмотрения по гражданским делам : учеб.-метод. рекомендации. Ярославль, 2012. С. 3.
11 См.: Клеандров М. И. Статус судьи : правовой и смежные компоненты / отв. ред. М. М. Славин. М., 2008. С. 315.
12 См.: Калмыкова Е. А. Виды дискреционных полномочий суда в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2011. № 3. С. 10.
13 См.: Татарова А. Д. Понятие и признаки дискреционных полномочий судей // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. 2014. Вып. 9. С. 113.
14 См.: Орлов А. В. Активная роль суда в административном судопроизводстве // Рос. судья. 2016. № 8. С. 12-15.
15 Апелляционное определение Верховного Суда Республики Карелия от 19 января 2015 г. по делу № 33200/2015.
Воронежский государственный университет Глодина А. В., аспирант кафедры административного и административного процессуального права e-mail: nansy_2000@rambler.ru тел.: 8-920-229-23-14
Voronezh State University
Glodina A. V., Post-graduate Student of the Administrative and Administrative Procedure Law Department e-mail: nansy_2000@rambler.ru tel.: 8-920-229-23-14
