CC BY
254
Юрий ДУБРОВИН
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕФОРМЫ ЛЕЙБОРИСТОВ
В ВЕЛИКОБРИТАНИИ
Среди ведущих стран Европейского союза именно Великобритания первой стала на путь современных административных реформ.
Еще в 1980-е годы неоконсервативное правительство М. Тэтчер положило начало административному реформированию, взяв курс на приватизацию, внедрение рыночных механизмов и повышение эффективности. Кроме того, неоконсерваторы делали акцент на более эффективное расходование средств на местах и усиление контроля над административными структурами.
Однако значительно более радикальные административные преобразования проводят в последние годы лейбористы, вначале под руководством Т. Блэра, а сегодня - под руководством Г. Брауна.
С самого начала своей деятельности на посту премьер-министра Т. Блэр стал активно применять соглашения о государственных услугах. Такие соглашения заключались с каждым министром; они представляли собой набор плановых показателей относительно государственных услуг. Помимо этого Тони Блэр принял программу «Модернизация государственной власти», которая охватывала весь государственный сектор и была рассчитана на долгосрочный период. Он сделал акцент на превращение государственной службы в службу сервиса, развитие информационных технологий и услуг, предоставляемых в электронной форме, а также на восстановление престижа государственной службы.
Программа Т. Блэра была основана на пяти принципах:
- более обоснованное формирование политики;
- более гибкие и комплексные услуги, ориентированные на потребителя;
- высококачественное и эффективное обслуживание населения;
- внедрение электронной системы управления;
- достойная оценка и вознаграждение государственной службы1.
В Канцелярии премьер-министра было создано четыре новых подразделения - Канцелярия заместителя премьер-министра, Отдел реализации, Управление реформирования государственных услуг и Отдел перспективных стратегий, которые отвечали за дальнейшее аналитическое и программное обеспечение реформ.
Во всех правительственных органах была введена система учёта ресурсов и бюджетного планирования, которая предписывает вести финансовобюджетную отчётность на основе схемы, применяемой в частном секторе. В системе гражданской службы стал активно применяться метод оплаты по результатам труда. В рамках программы модернизации проходило также создание «электронного государства». Правительственный Интернет постепенно становится путеводителям по социально значимым услугам (здравоохранение, медицинское обслуживание, образование и т.д.). Сегодня вся информация, касающаяся таких услуг, регулярно публикуется на сайтах министерств.
Тони Блэр также провел реформу парламента, начав с ликвидации принципа наследственности. Британские лорды, заседающие в верхней палате парламента по праву рождения, лишились этого права . Многие критики Тони Блэра обвиняют его в том, что он просто устранил политических оппонентов своей партии. Помимо этого Тони Блэр провёл самую радикальную конституционную реформу за последнее столетие. Центральным звеном реформы стало упразднение поста лорд-канцлера Великобритании, и вслед за этим - демонтаж высшей судебной системы Великобритании, просуществовавшей более 800 лет. Лорд-канцлер был одновременно главой судебной системы (назначал всех судей), председателем верхней палаты парламента и членом кабинета министров. Многие
1 Коупер Дж. Соединённое Королевство Великобритании и Северной Ирландии //
Реформа государственного управления. Международный опыт для России. - М., 2004, стр. 235.
2 Mclean I., Russell M. None of the Above: The UK House of Commons Votes on Reforming the House of Lords, February 2003 // Political Quarterly, vol. 74, №3, 2003.
влиятельные политики из лейбористской партии подчеркивали, что такое положение вещей грубо нарушает принцип разделения властей, и именно восстановлением этого принципа лейбористы сегодня объясняют решение правительства1.
В результате в Великобритании вместо одного лорд-канцлера появились сразу четыре института. Верховный суд Великобритании был объявлен высшей судебной инстанцией, право назначать судей передано специальной независимой комиссии по судебным назначениям. Верхняя палаты парламента получила право избирать своего председателя. В правительстве появился новый пост министра конституционных дел, который будет отвечать за судебно-правовые вопросы.
Лондонская газета The Daily Telegraph назвала действия Тони Блэра «похоронами 800 лет судебной истории». Журналисты критиковали премьер-министра за то, что он тяготеет к президентскому стилю руководства, что не прочь покрасоваться перед камерами и за то, что окружил себя политтехнологами, манипулирующими прессой2.
В 2006 г. люди из ближайшего окружения Блэра оказались замешаны в скандале: их обвинили в «продаже» предпринимателям мест в Палате лордов, рыцарских званий и титулов за крупные суммы. И самый главный минус, который поставил крест на его правлении в качестве премьер-министра, - это поддержанная Блэром война с Ираком. Новый британский премьер Гордон Браун заметил вслед уходящему Блэру, что Ирак «расколол партию и страну».
Так в Великобритании закончилась эпоха Тони Блэра, длившаяся 10 лет. В июне 2007 г. премьером стал Г ордон Браун, находившийся до этого на посту канцлера казначейства. Вначале всем казалось, что с появлением Г. Брауна ничего не изменится ни во внешней, ни во внутренней политике
1 Василенко И.А. Сравнительный анализ административных реформ в ведущих странах мира // Государственное и муниципальное управление. - М., 2007, стр. 260.
2 Mclean I., Russell M. None of the Above: The UK House of Commons Votes on Reforming the House of Lords, February 2003 // Political Quarterly, vol. 74, №3, 2003.
Лондона, поскольку новый лидер принадлежит к той же правящей Лейбористской партии, что и прежний.
Однако, по мнению аналитиков, давнее противостояние среди лейбористов по накалу не уступает борьбе меньшевиков и большевиков в РСДРП и предвещает ещё менее спокойный сценарий. Политическая элита королевства чётко делится на сторонников Блэра и сторонников Брауна. По мнению большинства британских аналитиков, сама преждевременная отставка премьера стала результатом удачно спланированного заговора «браунистов»1.
В статье «Стремление к счастью», опубликованной в 2007 г. в журнале The Spectator, Б. Джонсон даёт характеристику новому английскому премьеру и его окружению: «Они ненавидят всех, кто ведёт себя чуть более фривольно, чем это положено, их отличает пуританское чувство отторжения всего галантного, наслаждение жизнью вызывает у них аллергию. Они превозносят работу с таким же маниакальным воодушевлением, как это делал советский агитпроп в 1930-е. Во всех речах Гордона Брауна повторяется, что только работа может увеличить самооценку человека. В той системе ценностей, которую предлагают нам “брауниты”, нет речи о смысле существования. Эти пуритане, похоже, полностью уверены, что наше счастье зависит лишь от денежного вознаграждения, которое мы получаем за нашу работу».
Таким образом, эксперты утверждают, что новый лидер выбрал более строгий и аскетичный стиль управления. Браун во многом является архитектором англосаксонского варианта экономического развития, которое предполагает минимальное вмешательство государства в экономику, приверженность идеалам свободного рынка. В отличие от континентальных европейцев, британцы не выступают против слияний и поглощений одних
1 Терентьев А.А. Гордон Браун: моралист у власти // Россия в глобальной политике, 2007, т. 5, № 4.
компаний другими, отстаивают интересы, в первую очередь, акционеров и считают неэффективным совместное с рабочими управление предприятием.
При этом под влиянием экстремальных обстоятельств, в условиях разразившегося экономического кризиса, совершенно неожиданно для всех Браун продемонстрировал харизматичность и лидерские качества. В октябре 2008 г. Браун принял два смелых решения. Первое решительное действие премьера - реорганизация кабинета министров с целью усиления его экономического крыла. Одновременно Браун сформировал национальный комитет по экономике для управления в условиях кризиса, который в шутку называют «правительством военного времени».
Премьер вместе с канцлером казначейства (министром финансов)
Алистером Дарлингом разработал масштабный правительственный план по спасению британских банков. Они объявили о выделении помощи в размере 400 млрд фунтов стерлингов, подчеркнув, что этот план «указал миру нужный путь» и теперь должен быть взят другими за образец для подражания.
Некоторые аналитики считают, что современный кризис дал Брауну сразу несколько преимуществ: во-первых, у премьера появилась уважительная причина для объяснения непопулярности лейбористов (по опросам общественного мнения, летом 2008 г. тори опережали лейбористов на 20 пунктов). Ситуация отвлекла внимание от промахов кабинета, от «голов, забитых в собственные ворота».
Во-вторых, у Брауна появилось дополнительное время. Парламентарии-лейбористы, уже не в первый раз за два года готовившиеся сменить руководство в партии, оказались обезоруженными. А перемирие, заключённое с бывшими соратниками Блэра, заставило критиков и вовсе замолчать. «Враждебные действия прекращены», - объявил Джордж Говарт, главный оппонент Брауна среди лейбористов.
В-третьих, у лейбористов появилось новое чувство цели. Хотя партия и была модернизирована в период правления Блэра, её сущность мало
изменилась. Основными её приоритетами остаются регулирование рынков, сокращение премий для топ-менеджеров и государственная политика помощи банкам.
В-четвертых, претензии Брауна на компетентность в области экономики (он в течение десятилетия был министром финансов) теперь стали восприниматься всерьез. Между тем еще в сентябре заявления премьера о решительных мерах по преодолению спада вылились всего лишь в не слишком продуманные планы активизации рынка недвижимости.
И наконец, Брауну удалось позиционировать себя в качестве национального кризис-менеджера. До этого столь пристальное внимание к нему было приковано в последний раз летом 2007 г., когда страна страдала от наводнений и опасалась распространения опасных эпидемий1.
Но хотя лейбористы одержали важную победу, в целом государственная финансовая система Великобритании сегодня находится в состоянии перенапряжения, и в будущем стране угрожает переход на режим жёсткой экономии и повышение налогов.
По мнению аналитиков, сейчас Браун выглядит капитаном на мостике боевого корабля. Другой вопрос, будет ли команда избирателей по-прежнему довольна своим капитаном к моменту выборов в 2010 г. и останется ли корабль к тому времени на плаву2. Сегодня пока неясно также, продолжит ли Браун административные реформы лейбористов, начатые Т. Блэром. Однако совершенно очевидно, что он является сторонником «нового менеджеризма» в государственном управлении, что предполагает использование самых современных принципов организации управления, апробированных в сфере бизнеса.
Таким образом, сегодня Великобритания является одной из первых европейских стран, вставших на путь «нового менеджеризма» в государственном управлении. В целом, в процессе реформ Великобритания
1 Паркер Дж. Что скрывал Гордон Браун // Ведомости. 15.10. 2008.
2 Там же.
смогла кардинально изменить основы функционирования своей административной системы и госслужбы, следуя принципам менеджеризма и концепции «администрации как службы сервиса».
Этап административного реформирования, проведенный лейбористами, отличается элементами явного радикализма. Лейбористы нацелены на радикальную демократизацию в государственном управлении, они ликвидировали многие исторически сложившиеся административные структуры, что зачастую подрывает исторические традиции и социокультурную преемственность административных институтов и в некоторой степени отдаляет их именно от идеи сервисного администрирования. Вместе с тем осуществленные лейбористами преобразования показали достаточную адаптируемость британской системы государственной власти, что выразилось в жизнеспособности новых институтов «информационного государства».
ДУБРОВИН Юрий Иннокентьевич - первый проректор, профессор Сибирского института международных отношений и регионоведения, эксперт Совета Европы
