CC BY
393
ламент может выразить недоверие только отдельному министру, но не всему правительству.
Вместе с тем принятие решений на совместных заседаниях палат имеет и свои недостатки. Во всех странах число депутатов нижней палаты существенно превышает состав верхней палаты. Поэтому на таких заседаниях в определенных случаях решения по существу принимаются голосами депутатов нижней палаты. При проведении раздельных заседаний верхняя палата могла бы выступать со своим особым мнением, а на совместных заседаниях она лишена такой возможности.
*
И.К. Иванова
ЭВОЛЮЦИЯ ПАЛАТЫ ЛОРДОВ В КОНТЕКСТЕ БОЛЬШОЙ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ
Палата лордов выделяется среди других верхних палат парламентов порядком формирования своего состава и полномочиями, обусловленными особенностями Вестминстерской системы правления. Предпринятые в 1918, 1948 и 1968 гг. попытки реформировать состав палаты оказались безуспешными главным образом потому, что не было найдено приемлемой альтернативы наследственному принципу ее формирования.
Хотя принятый в 1958 г. при правительстве консерваторов Акт о пожизненных пэрах привел к заметным изменениям в составе Палаты лордов, он не затронул положение наследственных лордов, преобладавших в верхней палате вплоть до принятия Акта 1999 г.1 Однако введение пожизненного пэрства впоследствии оказало существенное влияние на деятельность Палаты лордов, ее авторитет и т.д. Пожизненными членами палаты, как правило, становились бывшие члены кабинета, депутаты парламента, лица, имевшие заслуги перед обществом в различных об-
* Младший научный сотрудник сектора сравнительного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
1 В конце 90-х гг. XX в. в верхней палате насчитывалось 750 наследственных и 500 пожизненных лордов.
120 Труды Института государства и права
Российской академии наук № 1/2012
ластях, что не могло не сказаться на ее деятельности. Очень скоро из ограниченной и ленивой, как о ней отзывался профессор Г. Ласки, она превратилась в активно действующий институт, отличавшийся высоким уровнем экспертной оценки законопроектов и контроля за действиями министров в рамках парламентских процедур и деятельности специальных комиссий и комите-тов2. Акт 1958 г. отменил также существовавшие ранее ограничения для женщин - наследниц титула3.
С одной стороны, пожизненное назначение явилось дополнительной гарантией независимости членов Палаты лордов. С другой стороны, присвоение титула пожизненного пэра королевой по рекомендации премьер-министра создавало определенные преимущества для правящей партии. Премьер-министры стали активно использовать институт пожизненных пэров в целях пополнения верхней палаты лояльными лордами. Такая система формирования состава верхней палаты вызывала справедливую критику лейбористов, поскольку она обеспечивала значительный перевес консерваторов, находившихся у власти с 1979 по 1997 г. На протяжении большей части XX в. Лейбористская партия выступала за ликвидацию Палаты лордов и учреждение однопалатного парламента4, однако после выборов 1983 г. она больше не возвращалась к этой идее. «Теперь лейбористы призывали заменить Палату лордов непосредственно избираемой населением палатой с серьезными полномочиями, которая призвана играть активную роль в законодательном процессе»5. Отказавшись от идеи упразднения Палаты лордов, лейбористы должны были предложить разумную модель формирования состава верхней палаты в рамках сложившейся системы либо фун-
2 В Палате лордов с мая 1974 г. действует Комитет по европейским сообществам, с января 1980 г. - Комитет по науке и технологиям.
3 После вступления данного Акта в силу 21 октября 1958 г. в Палате лордов появились две женщины - баронессы.
4 Это имело место лишь однажды в английской истории, когда в 1649 г. Кромвель упразднил Палату лордов, назвав ее «бесполезной и опасной». Однако в 1660 г. лорды собрались снова, и с тех пор неизменной британской традицией является наличие двухпалатного парламента.
5 Shell D. Labour and the House of Lords: a case of study in constitutional reform // Parliamentary Affairs. 2000. Vol. 53. № 2. P. 290-310.
даментальные конституционные изменения прежней Вестминстерской модели.
Манифест лейбористов на выборах 1997 г. предусматривал выведение наследственных пэров из состава Палаты лордов и пересмотр системы назначения пожизненных пэров, с тем чтобы она отражала распределение голосов населения на выборах в Палату общин и ни одна из политических партий не занимала доминирующее положение в верхней палате. В программе лейбористов отсутствовало какое-либо упоминание о необходимости избрания членов палаты населением6, а также о полномочиях Палаты лордов. В свою очередь, консерваторы были согласны лишь на минимальные перемены, следуя формуле «возражать
7
против перемен ради самих перемен» .
Непосредственно после выборов 1997 г., на которых победили лейбористы, в составе Палаты лордов было 633 наследственных пэра, из которых 328 относили себя к консерваторам, и только 15 - к лейбористам. В целом консерваторы могли рассчитывать на 477 голосов в Палате лордов (лейбористы - на 116), и хотя палата следовала установленным в отношениях между двумя палатами соглашениям и ограничениям, инициативы лейбористских правительств гораздо реже получали поддержку в Палате лордов, чем инициативы консерваторов8.
Все парламентские партии, в особенности лейбористская, стремились следовать демократическим принципам и одновременно опасались усиления влияния верхней палаты в случае ее формирования на основе выборов. Значительное число членов нижней палаты полагали, что любая демократизация Палаты лордов ограничит власть Палаты общин, и активно выступали за
6 В речи на конференции Лейбористской партии в 1995 г. Т. Блэр обещал заменить Палату лордов палатой, избираемой на основе прямых выборов; это предусматривала также программа партии на всеобщих выборах 1992 г.
7 Conservative Party manifesto. You can only be sure with the Conservatives. L., 1997. P. 50.
8 Так, в 1974-1979 гг. предложения правительства лейбористов не получили поддержку Палаты лордов 60 раз в течение легислатуры, а предложения правительства консерваторов в 1992-1997 гг. - только 12 раз.
ослабление и даже за упразднение верхней палаты, чтобы защитить доминирующее положение нижней.
Предложение лейбористов «создать более демократическую и представительную вторую палату»9 было рассчитано на перспективу. В связи с этим реформа была разделена на два этапа, первый из которых предусматривал вывод из Палаты лордов наследственных пэров и совершенствование системы ее формирования. Правительство приступило к первому этапу реформы, представив в январе 1999 г. законопроект, предусматривавший лишение наследственных пэров права заседать в верхней палате и наделение их избирательными правами на выборах в нижнюю палату. Законопроект был принят в течение года, и определенной уступкой верхней палате была так называемая поправка лорда Уэзерилла о сохранении в составе Палаты лордов 92 наследственных пэров до окончания первого этапа реформы (согласно расчетам правительства - до следующих всеобщих выборов)10. Однако наследственные пэры заседают в Палате лордов до настоящего времени, и, по мнению лорда-канцлера Ирвина, «их присутствие является гарантией того, что состоится вторая стадия реформы»11.
После принятия Акта о Палате лордов 1999 г. ее состав сократился более чем наполовину, число консерваторов и лейбористов выровнялось, и баланс власти в ней поддерживался благодаря присутствию либерал-демократов и большой группы независимых пэров ("crossbenchers"). В это же время правительство учредило Королевскую комиссию, возглавляемую лордом Уэйкхемом, для выработки рекомендаций по второму этапу реформы. В докладе Комиссии, представленном в январе 2000 г., содержалась рекомендация о включении от 20 до 35% выборных членов в состав Палаты лордов. Комиссию критиковали за нерешительность и невнимание к мнению общества, которое, согласно опросам, выступало за формирование палаты на основе выборов, однако правительство заявило, что намерено следовать
9 Labour Party manifesto. New Labour: because Britain Deserves Better. L., 1997. P. 32.
10 В случае смерти наследственного пэра предусматривалось избрание на его место другого наследственного пэра.
11 Hansard. House of Lords debates. 11 May 1999. Col. 1092.
принципам, лежащим в основе предложений Королевской комиссии о роли и структуре палаты в будущем12.
В манифесте, подготовленном к выборам 2001 г., лейбористы вновь подтвердили приверженность выводам Комиссии, а также заверили избирателей в серьезности своих намерений в отношении создания более представительной и демократичной верхней палаты. Однако после прихода к власти они стали проявлять большую осмотрительность в отношении реформы Палаты лордов, в то время как консерваторы, перейдя в оппозицию, выступали с более радикальными предложениями, обещая избирателям в случае победы на выборах создать независимую комиссию по назначениям в Палату лордов и двигаться далее в направлении «преимущественно избираемой палаты». Либеральные демократы вновь высказались за замену Палаты лордов меньшим по размеру Сенатом, формируемым на базе прямых выборов по пропорциональной системе, в котором обеспечивалось бы представительство регионов.
Дальнейшие события подтвердили, что реформу Палаты лордов легче начать, чем завершить, особенно после того, как партия, став правящей, получила определенные преимущества в рамках действующей системы правления. Присутствие в Палате лордов законодателей по праву рождения являлось бесспорным анахронизмом, однако исключение наследственных пэров из ее состава устраняло потенциальные препятствия для лейбористов. Как отмечали наблюдатели, Т. Блэр буквально штамповал новых пожизненных пэров: за два года нахождения его у власти этот титул получили 170 человек, в то время как за последние 11 лет правления М. Тэтчер - 200 человек 13.
12 См.: Hansard, House of Lords debates. 7 March 2000. Col. 912. Более подробно об изменении взглядов правительства на реформу свидетельствовали сделанное во время работы Королевской комиссии заявления о том, что состав Палаты лордов должен соответствовать ее роли и полномочиям, что необходимо поддерживать приоритет Палаты общин и порядок формирования Палаты лордов должен отличаться от порядка формирования Палаты общин. См.: Reforming the House of Lords for the new Millennium. Labour Party evidence to the Royal Commission // URL: http://www.parliament.uk (дата обращения: 01.12.2011).
13 См.: ShellD. Op. cit. P. 305.
В феврале 2003 г. на голосование в обеих палатах парламента были поставлены семь различных вариантов формирования состава верхней палаты - от полностью или частично избираемой до полностью назначаемой, однако ни один из них не набрал необходимого числа сторонников. Правительство заявило, что в связи с отсутствием консенсуса по данному вопросу оно считает целесообразным искать другие пути осуществления реформы. Летом 2003 г. было объявлено о планах ликвидации должности лорда-канцлера и создании Департамента по конституционным делам, получившего большую часть полномочий бывшего Департамента лорда-канцлера, а также о подготовке законопроекта о создании Верховного суда, призванного заменить Палату лордов в качестве высшей судебной инстанции. Правительство объявило также о продолжении работы по вопросам, связанным с положением 92 наследственных лордов и статусом Комиссии по назначениям в верхнюю палату.
В ноябрьской речи 2003 г. королева объявила о намерении правительства продолжать реформу Палаты лордов и внести законопроект о выводе наследственных пэров из ее состава, учреждении независимой комиссии по назначениям «беспартийных» членов палаты, т.е. тех, кто не связывал себя ни с одной из парламентских партий. Представленный в феврале 2004 г. в верхнюю палату парламента Билль о конституционной реформе был полностью посвящен судебным преобразованиям - учреждению Верховного суда и комиссии по назначению судей, а также упразднению должности лорда-канцлера14. В течение 2004 г. правительство несколько раз заявляло о том, что оно готово завершить первую стадию реформы Палаты лордов и двигаться дальше в вопросе формирования состава верхней палаты при условии победы на следующих всеобщих выборах15.
14 Акт о конституционной реформе 2005 г. получил королевскую санкцию 24 марта 2005 г.
15 См.: Opening up our institutions for the Future. Speech by Lord Falconer (Secretary of State for Constitutional Affairs) to the Labour Party Conference. 29th September 2004 // Clark C., Purvis M. House of Lords Reform 1997-2010: A Chronology. House of Lords Library Note. 28th June 2010 // URL: http://www.publications.parliament.uk (дата обращения: 01.12.2011).
Таким образом, реформа Палаты лордов была заморожена до выборов 2005 г. и возвращения лейбористов в Уайтхолл. Для начала реформы фундаментального характера16 требовалась определенная доля политического и эмоционального накала, однако, как справедливо заметил И. Дженнингс, «трудно начинать дело в отсутствие в нем «политики», но еще труднее его решить,
17
если она присутствует в нем» .
Все три парламентские партии в своих программных манифестах на выборах 2005 г. обязались продолжить реформу Палаты лордов. Консерваторы были намерены искать «межпартийный консенсус в отношении формирования Палаты лордов на преимущественно выборной основе»18, либеральные демократы также отдавали предпочтение преимущественно избираемой второй палате. К началу третьего срока Лейбористская партия не имела четкого ответа на вопрос, желательно ли присутствие в составе Палаты лордов выборных членов, и была нацелена на сохранение существующего положения. Продолжение реформы лейбористы впервые связывали с вопросом о полномочиях Палаты лордов (она должна была стать современной и эффективной верхней палатой, осуществляющей контроль за решениями Палаты общин19). Вопрос о полномочиях Палаты лордов появился в программе лейбористов в связи с тем, что к этому моменту сама палата существенно изменилась. Предыдущие реформы уже привели к результату, которого опасались лейбористы. Партия, одержав убедительную победу на выборах в 1997 г. и 2001 г. и сформировав правительство большинства, не смогла провести через парламент свою законодательную программу без значительных уступок. Для классической Вестминстерской модели такая ситуация не была характерной.
16 Лейбористы с самого начала рассматривали реформу как коренное преобразование существующей системы, поставив перед собой задачу демократизации Палаты лордов и превращения ее в представительный институт, что отвечало общественным настроениям и ожиданиям.
17 Jennings W.I. The British Constitution. Cambridge, 1961. P. 107.
18 Conservative Party. It's time for action. 2005 // URL: http://www.conservatives.com (дата обращения: 01.12.2011).
19 См.: Labour Party. Britain forward, not back. 2005 // URL: http://www.labour.org.uk (дата обращения: 01.12.2011).
С завершением после принятия Акта о Палате лордов 1999 г. первого этапа реформы роль верхней палаты существенно изменилась. Вывод наследственных пэров привел к осознанию членами Палаты лордов ее собственной легитимности, что не было характерно для нее ранее из-за наследственного порядка формирования ее состава и недостаточной демократичности. Начиная с 2001 г. парламентские соглашения, регулировавшие отношения между Палатой лордов и Палатой общин, подвергались постоянной проверке. Наряду с соглашением Солсбери (или «правилом Солсбери»), согласно которому Палата лордов не голосует против законопроекта во втором и третьем чтении, если он был включен в предвыборную программу правящей партии, существуют еще два базовых соглашения: у правительства должна быть возможность выполнять свою работу в разумные сроки, без задержек; избираемая палата в конечном итоге должна иметь приоритет. Первое соглашение было нарушено дважды: путем намеренного затягивания Палатой лордов рассмотрения Билля о здоровье животных в 2002 г.20 и переносом Билля о конституционной реформе 2005 г. на рассмотрение в специальный комитет21.
Второе соглашение соблюдалось ценой значительных уступок правительства, с тем чтобы избежать применения Палатой лордов отлагательного вето. В конце XX - начале XXI в. отлагательное вето было применено на основании Акта о парламенте22 трижды: в отношении Акта о выборах в Европейский парламент 1999 г., Акта о сексуальных преступлениях (изменения) 2000 г. и Акта об охоте 2004 г. Как дал понять лорд Стречклид, лидер оппозиции в Палате лордов, отлагательная или иная тактика была бы применена в отношении программных законопроектов, если
20 Была внесена так называемая отлагательная поправка (dilatory amendment), не применявшаяся после XIX в.
21 Это второй случай после 1917 г., когда рассмотрение билля было отложено таким образом.
22 В литературе процедура наложения вето называется использованием Акта о парламенте. Акт о парламенте 1949 г. рассматривается в данном контексте как единый с Актом о парламенте 1911 г. Оба акта определяют срок, на который законопроект может быть отложен в связи с применением Палатой лордов отлагательного вето.
бы правительство внесло законопроект о реформе Палаты лордов в 2004 г.23
Палата лордов применяет отлагательное вето в исключительных случаях, в обычной практике она активно использует право вносить поправки в законопроекты. Общепризнано, что «Палата лордов - это место, где ошибки и упущения могут быть исправлены, а немаловажные детали добавлены; иначе потребовалось бы больше усилий на ранних стадиях разработки законопроектов или большее число стадий в нижней палате»24. Количество поправок свидетельствует о конструктивной работе верхней палаты с законопроектами. За сессию 2001-2002 гг. было внесено не менее 8813 поправок, из которых 2557 были одобрены. Это был самый высокий показатель, однако тенденция внесения большого числа поправок является стабильной. В 20042005 гг. Палата лордов внесла 3306 поправок к законопроектам, из которых 913 были приняты25.
Политическая ситуация в парламенте Великобритании складывается таким образом, что Палата лордов является единственной палатой, где текст законопроекта может быть переписан и изменен. В течение семи лет, начиная с 1997 г., правительству удавалось отстоять в неизменном виде положения всех внесенных законопроектов при голосовании по поправкам в Палате общин, однако в Палате лордов оно вынуждено было уступить 297 раз26.
Как отмечают английские авторы, правительство терпело поражения в Палате лордов отнюдь не по второстепенным во-
23 Начиная с 1911 г. Палата лордов воспользовалась правом вето четыре раза: в отношении Билля об управлении Ирландией 1912 г., Билля о об упразднении церкви в Уэльсе 1913 г., Билля о парламенте 1947 г. и Билля о воинских преступлениях 1991 г.
24 Adonis A. The House of Lords in the 1980-s // Parliamentary Affairs. 1988. Vol. 41. № 3. P. 380.
25 См.: Parliament in the 21st century/ Ed. by N. Baldwin. L., 2005. P. 100.
26 Следует отметить, что в течение 18 лет, с 1979-1997 гг., правительству консерваторов в 241 случае не удалось провести свой законопроект без изменений через Палату лордов. См.: Parliament in the 21st century. P. 107-108.
просам27. Способность верхней палаты противостоять правительству была продемонстрирована при обсуждении Билля о противодействии терроризму, преступлениях и безопасности в 2001 г. Палата лордов внесла большое число принципиальных поправок по законопроекту и после беспрецедентного 32-часового заседания, во время которого законопроект возвращался в Палату общин пять раз, правительство согласилось вернуться к его рассмотрению через год. Палата лордов настояла на том, чтобы не рассматривать подстрекательство к разжиганию религиозной розни в качестве преступления, на судебном порядке издания ордера об ограничении свободы передвижения и свободы коммуникации лица, подозреваемого в терроризме, на принятии «закатных статей» (sunset clauses), устанавливающих временные ограничения для проведения полицейских и следственных действий и т.д.
Другим проявлением активизма Палаты лордов было голосование палаты против актов делегированного законодательства: она отвергла приказ об органах власти Большого Лондона (о расходах на проведение выборов) 2000 г. Great London Authority (Election Expenses) Order 2000. Впервые после 1968 г. Палата лордов использовала право абсолютного вето, несмотря на парламентское соглашение, согласно которому она добровольно воздерживается от применения этого права, отклонив в 2007 г. акт делегированного законодательства о казино. Следует напомнить, что положения актов о парламенте 1911 и 1949 гг. не применяются к законопроектам, внесенным в Палату лордов, частным биллям, актам делегированного законодательства и биллям о продлении срока действия парламента. Во всех этих случаях Палата лордов правомочна применить абсолютное вето.
Возрастание активности Палаты лордов в законодательной сфере, отказ от самоограничения, осуществление прежде не используемых полномочий, изменение отношений между палатами свидетельствовали об объективном усилении ее политической роли. По мнению ведущих британских аналитиков, за годы, прошедшие после вступления в силу Акта о Палате лордов 1999
27 Cm.: Cowley P., Stuart M. More Revolts, More Reform // Parliamentary Affairs. 2003. Vol. 56. № 2. P. 194-195.
г., верхняя палата стала более настойчивой и решительной, превратилась в важный фактор политической жизни страны28. Все это не могло не оказать влияния на дальнейшее развитие событий и тактику лейбористов в начале их третьего срока полномочий после выборов 2005 г.
Возможность три срока подряд формировать правительство значительно притупила критичное отношение лейбористов к несовершенству политических институтов, присущее им в период нахождения в оппозиции. Прежнее намерение демократизировать Палату лордов, сделать ее более представительной и, как следствие, более легитимной, усилив ее позиции в структуре парламента, было существенно скорректировано в последние годы пребывания правительства лейбористов у власти. Вместе с тем было ясно, что ситуация не будет оставаться неизменной, во-первых, из-за настроя двух других парламентских партий продолжать реформу в радикальном ключе и, во-вторых, ввиду отсутствия прежнего равновесия между палатами парламента.
Вопрос о составе Палаты лордов, особенно о соотношении числа выборных и назначаемых членов, по-прежнему оставался спорным: консенсус отсутствовал между палатами парламента, политическими партиями, а также и в самой правящей партии. Поставив этот вопрос на голосование в Палате общин в марте 2007 г., лейбористы вновь не добились результата. Ни один из предложенных вариантов соотношения числа выборных и назначаемых членов Палаты лордов не набрал необходимого большинства голосов. Только по вопросам, связанным с сохранением двухпалатной структуры парламента и выводом наследственных пэров из состава верхней палаты, голосование в Палате общин было результативным: по первому вопросу «за» проголосовали 416 членов парламента, «против» - 163; по второму - соответственно 391 и 111. Палата лордов одобрила вариант полностью назначаемой палаты 361 голосами («против» - 121)29.
28 См.: Russel M., Scaria M. House of Lords is Strengthening // Constitutional Unit 2006. 1 March; Russel M., Scaria M. Evidence mounting to more assertive House of Lords // Constitutional Unit. 2007. 29 March; The House of Lords in 2005: A more representative and more assertive Chamber? // URL: http://www.ucl.ac.uk (дата обращения: 01.12.2011).
29 См.: HC Hansard. 2007. 7 February. ^11389.
На повестку дня лейбористы вынесли вопрос о полномочиях Палаты лордов, что подтвердило справедливость позиции И. Дженнингса, считавшего, что любая ощутимая реформа состава верхней палаты может привести к требованию больших полномочий для нее30. Программа правительства была направлена на пересмотр полномочий верхней палаты, в первую очередь в свете действующих парламентских соглашений. Правительство поставило скромную задачу: «внести ясность в действующие со-глашения»31, оформив их в виде законодательства либо правил парламентской процедуры (что исключает вмешательство судов в случае их нарушения).
Такая умеренная программа вряд ли вписывалась в рамки большой конституционной реформы. Преобразование Палаты лордов в демократичный и представительный институт не могло не порождать более смелые программы реформы ее полномочий, адекватные той роли, которую она призвана играть в будущем. Еще до начала третьего срока правительства лейбористов Палата лордов начала исследовать вопрос о том, может ли реформированная верхняя палата взять на себя роль хранителя конституции и соглашений о деволюции. В 2001 г. в ней был создан Конституционный комитет, с тем чтобы проверять все публичные билли, находящиеся на рассмотрении в Палате лордов, с точки зрения положений конституции, и, в более общем плане, следить за ее соблюдением. В обязанности Комитета входила также проверка деятельности региональных представительных органов - парламента в Шотландии и ассамблей в Уэльсе и Северной Ирландии.
Другой вариант преобразования Палаты лордов в хранителя и гаранта конституции предусматривал ее трансформацию по образу и подобию верхних палат в таких странах, как Австралия, Канада, Франция, Германия, Ирландия, Испания, Италия, Япония, Швейцария и США. Как отмечалось в литературе32, основ-
30 См.: Jennings I. The British Constitution. Cambridge, 1961. P. 108.
31 Программа по конституционной реформе была представлена правительству в июле 2007 г. под названием «Управление Британией» и слушалась в обеих палатах парламента.
32 См.: Russel M., Cornes R. The Royal Commission on Reform of the House of Lords: A House for the Future? L., 2001. P. 276.
ная конституционная роль, которую могла бы играть новая верхняя палата, заключалась в наделении ее большими полномочиями в отношении законопроектов, изменяющих действующую конституцию. Поскольку, исходя из принципа парламентского суверенитета, судебный контроль конституционности парламентских актов неприменим в Соединенном Королевстве, предложение предоставить Палате лордов особые права в данной сфере не вступает в противоречие с английской традицией. Функция гаранта конституции уже возложена на Палату лордов посредством предоставления ей права абсолютного вето в отношении биллей нижней палаты о продлении срока полномочий парламента. Следовательно, в связи с усилением легитимности Палаты лордов после 1999 г. она могла бы осуществлять это право и в отношении биллей, затрагивающих основополагающие права человека33, право на свободу выражения мнений и собраний, habeas corpus, избирательное право и др. Однако Королевская комиссия не поддержала такой проект, представленный в 2000 г.
До начала работы Верховного суда Соединенного Королевства в 2009 г. Палата лордов как высшая судебной инстанция дала юридическую оценку ряду актов с точки зрения конституционности их положений. Это относительно новое полномочие основывалось на положениях ст. 4 Акта о правах человека, вступившего в силу в 2000 г.34 В соответствии с данным Актом суд, будучи убежденным, что акт парламента не соответствует положениям Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, может принять «декларацию о несоответ-
33 Антитеррористическое законодательство, принятое в последние десятилетия в Великобритании, перегружено статьями, крайне спорными с точки зрения международных стандартов прав человека и положений Акта о правах человека 1998 г. Особые нарекания вызывали Акт о предотвращении терроризма (дополнительные полномочия) 1996 г., Акт об уголовном правосудии (терроризм и заговоры) 1998 г., предусматривавший возможность вынести обвинение, основываясь исключительно на свидетельских показаниях полицейского и на факте молчания.
34 После прекращения работы Апелляционного комитета Палаты лордов эти полномочия полностью перешли к новому Верховному суду.
ствии»35. Данная декларация ограничена принципом парламентского суверенитета, поэтому она не влечет такие юридические последствия, как: признание недействительности акта или его части, отмену положений закона, противоречащих Конвенции, приостановление их действия вплоть до исправления. Принятие декларации не влияет и на вынесение решения по делу, при рассмотрении которого был поставлен вопрос о соответствии нормы закона указанной Конвенции или Акту о правах человека 1998 г., а также на права сторон, если только несоответствие не было скорректировано посредством определенного истолкования противоречивой нормы. Исправление отмеченного судом несоответствия относится к сфере усмотрения правительства и парламента.
Одним из наиболее значимых было решение Палаты лордов по апелляции А. и других против министра внутренних дел в декабре 2004 г. После его вынесения правительство предложило новую редакцию ст. 23 Акта о противодействии терроризму, преступлениях и безопасности 2001 г., касающуюся так называемых приказов о надзоре (control orders), ограничивающих передвижения лиц, подозреваемых в международном терроризме. Решение Палаты лордов было встречено восторженно. По мнению специалистов, правительство почувствовало себя политически обязанным внести исправления в закон, а решение Палаты лордов в целом означало важнейший момент в развитии консти-
36
туции .
После начала работы Верховного суда Соединенного Королевства пересмотр полномочий Палаты лордов в свете соглашений о деволюции, осуществления положений Акта о правах человека 1998 г. и развития отношений с Европейским союзом приобрел особую актуальность.
35 После вступления в силу Акта о правах человека в 2000 г. и до учреждения Верховного суда было принято 11 «деклараций о несоответствии», три из которых касались положений Акта об умственных расстройствах 1983 г.
36 См.: Loveland I. Constitutional Law, Administrative Law and Human Rights. Oxford, 2006. P. 762.
Характер реформы изменился в 2007 г. Теперь лейбористы рассчитывали прийти к межпартийному консенсусу, создав специальную группу, которая сосредоточит свое внимание на двух основных вопросах - системе выборов в Палату лордов и возможных изменениях ее полномочий. Правительство заявило о намерении включить продуманный пакет предложений по реформе в манифест партии на следующих всеобщих выборах.
Следует отметить, что в этот период изменилось общественное мнение в отношении перспектив осуществления реформы. В начале реформы большинство граждан высказывалось в пользу пополнения состава Палаты лордов выборными членами, одновременно поддерживая наличие независимых членов. Опросы, проведенные в конце 2007 г., показывали, что общество проявляло гораздо больший интерес к процессу назначения в Палату лордов, чем к идее ее выборности. Поводом для этого послужил разразившийся весной 2006 г. скандал, получивший в прессе название «деньги в обмен на титулы»37.
В этот период правительство инициировало дебаты о перспективах реформы, опубликовав проект законодательной программы 2008/2009 гг., а впоследствии - Белую книгу «Выборная вторая палата: будущая реформа Палаты лордов». При этом оно не предлагало окончательных решений по ключевым аспектам реформы. В то же время в свете скандала о продаже титулов пэров в 2006 г. и проведения расследования по поводу расходования денежных средств членами парламента и тремя пэрами в июле 2009 г. оно согласилось включить положения о дисциплинарных санкциях в отношении пэров в разрабатываемый Билль о реформе управления. Законопроект, внесенный в парламент в июне 2009 г., предусматривал, в частности, следующие санкции:
37 Стало известно, что четыре человека были представлены к назначению в Палату лордов в качестве пожизненных пэров в знак благодарности за финансирование предвыборной кампании лейбористов. В этом скандале было замешано ближайшее окружение премьера, а сам Т. Блэр стал первым премьер-министром, допрошенным в Скотланд-Ярде. Однако в июле 2007 г. Королевская служба расследования объявила, что следствие не получило достаточных оснований для обвинения и исключает дальнейшее уголовное производство. 134
приостановление членства пэра в Палате лордов, исключение из состава палаты, дисквалификация в связи с совершением тяжкого уголовного преступления, ограничение статуса на основании приказа о банкротстве, а также право выхода в отставку и добровольного отказа от титула пэра. Кроме того, проект содержал положение об отмене системы довыборов наследственных лордов, остававшихся в верхней палате.
Оппозиция критиковала законопроект за отсутствие в нем положений о выводе наследственных пэров из состава Палаты лордов и рассматривала многочисленные статьи, посвященные дисциплинарным санкциям, как стремление правящей партии изменить баланс в свою сторону. Тем не менее Акт о конституционной реформе и управлении был подписан королевой 8 апреля 2010 г.
После поражения лейбористов на выборах коалиционное правительство консерваторов и либеральных демократов опубликовало 17 мая 2011 г. первый вариант законопроекта о реформе Палаты лордов. В соответствии с данным документом после реформы она будет состоять из 300 членов. 240 ее членов будут избираться на основе системы единого передаваемого голоса в крупных территориальных округах38, 60 членов - назначаться. На очередных парламентских выборах будет осуществляться ротация 73 выборных членов. Учреждаемая правительством на основании закона Комиссия будет рекомендовать 20 человек для назначения после каждых очередных выборов. Назначенные члены будут представлять интересы, свободные от влияния политических партий. Каждый член Палаты лордов будет избираться или назначаться в ее состав на общий срок, равный трем легислатурам парламента.
Согласно законопроекту в состав Палаты лордов войдут также 12 епископов и несколько назначенных министров. Архиепископы Кентерберийский и Йоркский, а также епископы Лондона, Дарема и Винчестера будут занимать места ex officio, семь дополнительных мест выделяется для епископов английских приходов, определяемых самой церковью. Члены Палаты лор-
38 Министры не могут быть выборными членами Палаты лордов.
дов, за исключением епископов, будут иметь право на получение вознаграждения, денежного пособия и пенсии. Вопросы, связанные с содержанием членов Палаты лордов, передаются в ведение Независимого парламентского комитета по стандартам.
Правительство выразило готовность рассматривать и альтернативные варианты, выбрав для обсуждения, однако, только один из них - полностью избираемой верхней палаты.
Законопроект предусматривал переходный период, в течение которого действующие пэры39 останутся в Палате лордов в качестве временных членов наряду с новыми выборными и назначенными членами. В соответствии с альтернативным вариантом останутся 200 пэров действующего состава и 100 избранных членов палаты. На следующих выборах число пэров дореформенной палаты сократится на 100 человек, эти места займут избранные члены. Все члены, входившие в состав прежней палаты, должны покинуть ее после третьих выборов.
Как отметил заместитель премьера Н. Клегг, наконец, спустя столетие, страна близка к тому, чтобы исполнилось обещание Г. Асквита создать вторую палату, сформированную не по праву наследования, а на основе выбора, сделанного населением. Лидер Либерально-демократической партии уверен, что первые выборы состоятся в 2015 г., однако не исключает, что вариант полностью избираемой Палаты лордов имеет шансы на про-
40
хождение через парламент .
Проект критиковали преимущественно в Палате лордов. Главный недостаток правительственного проекта, по мнению ее членов, заключался в том, что предложенные меры неизбежно приведут к иным результатам, чем предполагает правительство, ориентируясь на «органичное налаживание» будущих взаимоотношений палат41. Результатом выборов будет расширение полномочий Палаты лордов и ослабление Палаты общин. В конечном итоге Палате лордов должны будут предоставить право ве-
39 Данные лица будут определяться Палатой лордов или политическими партиями.
40 См.: HC Hansard. 2011. 17 May. Col. 155.
41 Это выражение использовал 18 мая 2011 г. Н. Клегг, отвечая на вопросы Председателя Конституционного комитета Палаты лордов баронессы Джей.
то, иначе не вполне понятно, с какой целью предпринимаются столь радикальные изменения. Однако, по мнению правительства, асимметрия между палатами сохранится в случае применения различных избирательных систем для формирования их состава и установления разных сроков проведения выборов.
Предложенный законопроект предстоит обсуждать всем политическим партиям, а также совместному комитету палат в составе 13 пэров и 13 членов Палаты общин. Видимо, на этом этапе Палата лордов сможет принять участие в обсуждении реформ, поскольку, как неоднократно отмечалось, в последнее время оно было свернуто до формата межпартийного совещания при министре юстиции. Его работу отличало почти полное единодушие участников, согласных с вариантом полностью или преимущественно избираемой палаты. Мнение Палаты лордов, проголосовавшей за полностью назначаемую палату, оставалось без внимания.
Так или иначе, Соединенное Королевство стоит перед непростым выбором. Как отмечают специалисты, парламенты создаются специально для того, чтобы давать свое согласие на проведение общественной политики, что является обязанностью правительства, и это согласие дается от лица политического сообщества, которое не ограничивается правительственной элитой, ответственной за формулирование политических мер42. В течение длительного периода времени парламент Соединенного Королевства демонстрировал способность влиять на политику, а не определять ее, советовать, а не командовать, умение критиковать, а не противодействовать, детально проверять законопроекты, а не инициировать законодательство и, наконец, информировать общество о происходящем, а не прятать информацию под покровом секретности. Способность контролировать действия правительства, призвать его к ответу, заставить дать объяснения или разъяснить свои действия или бездействие была присуща не только Палате общин, в которой заседали представители народа, но и Палате лордов43. Дальнейшая демократизация Палаты лордов приведет к ее усилению и, как следствие, к
42 Cm.: Legislatures / Ed by P. Norton. Oxford, 1990. P. 1.
43 Cm.: CrickB. The reform of Parliament. L., 1968. P. 80.
усложнению отношений парламента и исполнительной власти. В связи с этим неизбежно возникает вопрос: сможет ли избираемая Палата лордов выполнять работу лучше, чем она это делает в настоящее время?
*
Т.А. Васильева
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПАРЛАМЕНТОВ В ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАНАХ: СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ
Парламент - это единственный орган государственной власти, наделенный правом принятия законов. Разработка данных
44 1 45
актов трактуется как главное полномочие , титульная функция
46
или одно из основных направлений деятельности парламента. Вместе с тем возможности общенационального представительного органа влиять на законодательную продукцию не так уж и велики. Как отмечается в литературе, позитивные законодательные полномочия парламентов ограничены, поскольку исполнительная власть разрабатывает программы законодательной деятельности и большинство законопроектов. В свою очередь, негативные законодательные полномочия, т.е. возможность корректировать содержание или отклонять внесенные законопроекты, используются представительными учреждениями достаточно редко в силу тесных взаимосвязей правительства и парламентского большинства47. Поэтому, по мнению ряда авторов, закон
* Заведующая сектором сравнительного права Института государства и права РАН, доктор юридических наук, доцент.
44 См.: Чудаков М.Ф. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учеб. пособие. Минск, 2001. С. 361.
45 См.: Шеповал В.Н. Сравнительное конституционное право. Киев, 2007. С. 247.
46 См. : Сравнительное конституционное право / Отв. ред. В.Е. Чиркин. М., 1996. С. 568.
47 См.: HeywoodA. Politics. 3rd ed. Hampshire, 2007. P. 341.
