CC BY
135
18. ЗАРУБЕЖНЫЕ НАУЧНЫЕ ШКОЛЫ. РЕСПУБЛИКА КАЗАХСТАН 18.1. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ КАК ЭЛЕМЕНТ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН: ЕГО СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ
Аблаева Эльвира Бекболатовна кандидат юридических наук, докторант
Место работы: Российская Академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС)
Ablaeva_1981@mail.ru
Аннотация: в настоящей работе сделан анализ становления и развития института административной юстиции, показаны основные направления административных реформ, протекающих в государственной жизни Казахстана. Административная юстиция рассматривается автором как один из элементов административной реформы в Республике Казахстан. Изучая предпосылки создания административной юстиции, автор уделяет особое внимание судебной власти, которая призвана обеспечивать верховенство закона, осуществлять судебный контроль в сфере государственного управления, устанавливать баланс взаимоотношений между органами публичной власти и гражданами.
Ключевые слова: административная юстиция; административная реформа; верховенство закона; судебный контроль; публичные споры; административное судопроизводство.
ADMINISTRATIVE JUSTICE AS AN ELEMENT OF ADMINISTRATIVE REFORM IN THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN: FORMATION AND DEVELOPMENT
Ablayeva Elvira B., PhD in law, doctoral
Work place: Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA)
Ablaeva_1981@mail.ru
Annotation: this paper analyzes the formation and development of the institution of administrative justice, shows the main directions of administrative reforms taking place in the state life of Kazakhstan. Administrative justice is considered by the author as one of the elements of the administrative reform of the Republic of Kazakhstan. Studying the prerequisites for the creation of administrative justice, the author pays special attention to the judiciary, which is called to ensure the rule of law, exercise judicial control in the sphere of public administration, establish a balance of relations between public authorities and citizens.
Keywords: administrative justice; administrative reform; law supremacy; judicial review; public disputes; administrative proceedings.
Республика Казахстан, приняв Конституцию от 1995 года, признала человека, его жизнь, права и свободы высшей ценностью государства, и, присоединившись к международным конвенциям и договорам в области защиты прав человека, взяла на себя соответствующие международные обязательства по их обеспечению и исполнению. В правовых государствах с демократическим режимом правления, которой является РК, провозглашены основные права и свободы человека и гражданина, а также их объединений. Вместе с тем, в развитых правовых государствах, созданы действенные механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов юридических лиц, обобщая которых можно обозначить следующим образом:
- Национальный превентивный механизм;
- Конституционная юстиция (конституционный контроль или надзор либо конституционное правосудие);
- Административная юстиция (квазисудебные или судебные образования);
- Ведомственный контроль;
- Общественный контроль;
- Судебная защита прав и свобод;
- Прокурорский надзор;
- Институт адвокатуры;
- Институт представительства;
- Институт медиации;
- Институт обороны;
- Наднациональные правозащитные системы и мн. др.
Справедливости ради, нужно сказать, что вопреки значимости и важности административной юстиции, все же в национальной правовой системе Казахстана, по сей день, отсутствует такой механизм защиты прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов юридических лиц, каковой является административная юстиция. Несмотря на возрастание к вопросам административной юстиции научного интереса, в казахстанской нормативной правовой базе отсутствуют и законодательные акты, регулирующие административные процессуальные отношения, за исключением законодательства РК об административных правонарушениях и административных процедурах.
В мировой практике сегодняшних дней, одним из действенных способов и средств защиты прав граждан, организаций и юридических лиц от незаконных решений, действий (бездействий) органов государственного управления, местного государственного управления и самоуправления, их должностных лиц, а также государственных служащих, является именно система административной юстиции. К сожалению, система административной юстиции, созданная в форме квазисудебного или судебного образования, в Казахстане отсутствует.
Провозглашение правовым государством основных прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов юридических лиц, не является достаточным. К тому же учитывая, что в Конституции РК содержится минимальный объем перечень прав и свобод и, при этом лишь из категории основ-
ных, а другие вытекают из конституционных или иных законодательных актов. К примеру, пункт 2 ст. 13 Конституции РК, включенный в Раздел II «Человек и гражданин», провозглашает право каждого на судебную защиту своих прав и свобод1. Это конституционное право детально регламентировано в Конституционном законе РК «О судебной системе и статусе судей», пунктом 2 ст. 1, гласящей: «Каждому гарантируется судебная защита от любых неправомерных решений и действий государственных органов, организаций, должностных и иных лиц, ущемляющих или ограничивающих права, свободы и законные интересы, предусмотренные Конституцией и законами республики»2.
Для осуществления конституционных, политических, избирательных, социальных, имущественных, или иных прав и свобод человека и гражданина, а также юридических лиц, должны быть созданы специальные гарантии их реализации, реальные механизмы их защиты. Здесь остановим свое внимание на тех трех обстоятельствах, которые создают гражданам РК серьезные препятствия на пути реализации их прав на судебную защиту и свободу обжалования судебных актов. Всем небезызвестно, что граждане РК вовсе не имеют доступа в Конституционный совет РК, обращение в который ограничен узким кругом субъектов: Глава государства, Председатели нижней и верхней Палаты Парламента, не менее 1/5 часть депутатов Парламента от их общего числа, Глава Правительства, а также судьи РК.
Обстоятельства, сложившиеся в связи с принятием нового Гражданского процессуального кодекса РК 2015 г., которым установлен имущественный ценз на подачу кассационной жалобы в отношении оспариваемых физическими и юридическими лицами имущественных интересов, свидетельствуют об ограничении свободы обжалования судебных актов. Теперь право кассационного обжалования, принадлежит тем физическим лицам, у которых оспариваемая сумма иска превышает 2 000 месячных расчетных показателей, а также юридическим лицам, если она у них свыше 30 000 месячных расчетных показателей (пункт 3) ч. 2 ст. 434 ГПК РК). В соответствии с законом РК «О республиканском бюджете на 2017-2019 годы», размер месячного расчетного показателя для исчисления пособий и иных социальных выплат, а также применения штрафных санкций, налогов и других платежей составляет 2 269 тенге3.
Помимо этого, хотелось бы также высказать мнение относительно того обстоятельства, наличие которого не предоставляет гражданам РК, как гражданам стран России, Беларусь и Украины, возможность обжаловать судебные акты национальных судов, к примеру, в наднациональные судебные органы, среди которых Европейский Суд по правам человека. Можно заключить, что даже председательство Казахстана в 2010 году в авторитетной международной организации, как Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, не стало итоговым
1 Конституция РК [Электронный ресурс]: «Казахстанская правда» от 8 сентября 1995 г.; Ведомости Парламента Республики Казахстан, 1996 г., №4, ст. 217 (с изм. и доп., внесенными Законами РК от 07.10.98 г. № 284-I; от 21.05.07 г. № 254-III; от 02.02.11 г. № 403-IV). Доступ из ИПС нормативных правовых актов «Эдшет». URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/K950001000_
2 «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» [Электронный ресурс]: Конституционный закон РК от 25 декабря 2000 года № 132. Доступ из ИПС нормативных правовых актов «Эдшет». URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z000000132_
3 «О республиканском бюджете на 2017-2019 годы» [Электронный ресурс]: Закон Республики Казахстан от 29 ноября 2016 года № 25-VI ЗРК. Доступ из Информационно-правовой системы нормативных правовых актов «Эдшет». URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1600000025
логическим завершением процесса признания им Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и присоединения им к ряду действующих к нему Протоколов. К примеру, со дня вступления в силу Федерального закона от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней»4, заметны значительные улучшения в российской судебной практике. Об этом свидетельствуют правовые позиции Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ. В сравнении с российскими судами, у казахстанских судов отсутствуют юридические способы и средства, предоставляющие возможность содействовать импле-ментации указаний, рекомендаций или решений Европейского Суда по правам человека в национальную систему правосудия РК. Более того, следует помнить, что Верховному Суду РК не принадлежит право законодательной инициативы, которым обладают Глава государства и другие ветви власти.
Все выше приведенные нами в начале работы обстоятельства, несомненно, являются отражением состояния казахстанской судебной системы.
Политико-правовые реформы, а также преобразования в социальной и экономической среде конца прошлого столетия, произошедшие в постсоветских странах, в том числе и в РК, создали предпосылки для возникновения современной казахстанской системы административной юстиции. Вопросам административной юстиции посвящено не столь большое количество научных исследований, но, тем не менее, напомним, что даже советская юридическая наука не отделяла их своим вниманием. Еще в период застоя, в работе Д.М. Чечота под названием «Административная юстиция (теоретические проблемы)», проблема административной юстиции была подвергнута общетеоретическому, историческому и специальному анализу. Именно социально-экономические условия, по его мнению, оказали влияние на развитие и сущность административной юстиции5. Действительно переход к условиям рынка, развитие частной собственности, свобода предпринимательства и многие другие явления, продиктовали насущную потребность в совершении дальнейших шагов на пути создания административной юстиции.
На современном этапе развития судебной системы РК, наблюдается устойчивая тенденция к расширению судебных полномочий по осуществлению функций судебного контроля в сфере государственной службы и государственного управления. «Судебный контроль за законностью действий административных органов, - как это признает судья Верховного суда РК В. Ноздрин, - является одним из основных элементов правового государства»6.
РК не занимаясь копированием чужих моделей, сегодня разрабатывает собственную модель административной юстиции. При этом, конечно же, должны учитываться основные черты системы казахстанского национального права, средства и способы функционирования всей политической системы
4 «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 30.03.1998 N 54-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_18263/
5 Чечот Д.М. Административная юстиция (Теоретические проблемы). - Л.: Изд-во ленинградского ун-та, 1973. - С. 5.
6 Ноздрин В. «В РК будет принят Административный процессуальный кодекс» [Электронный ресурс]: Доступ из официального сайта Верховного Суда
Республики Казахстан. URL: http://sud.gov.kz/rus/massmedia/ sudya-verhovnogo-suda-valeriy-nozdrin-v-rk-budet-pnnyat-administrativnyy-
processualnyy
управления, одноуровневое строение структуры государственных органов, характер взаимодействия всех уровней государственной власти, особенности устройства судебной системы, формы осуществления правосудия и т.п.
Вместе с тем, выбранная модель административной юстиции, должна соответствовать уровню профессиональной подготовки судейских работников и юридической грамотности населения.
В условиях повышения конкурентоспособности и вхождения РК в тридцатку стран, лидирующих на международной арене, несомненно, одним из таких шагов является выработка казахстанской модели административной юстиции в соответствии с общепринятой мировой практикой в области защиты прав и в сфере правосудия. Поэтому в процессе создания в РК системы административной юстиции необходимо также изучить многолетний европейский опыт развитых стран, обратить внимание на практику формирования и перспективы развития системы административной юстиции в некоторых странах бывшего Советского союза. Постсоветские страны, в числе которых Украина в 2005 году, а вслед за ней и Россия в 2015 году, приняли Кодекс административного судопроизводства. По мнению Хавронюк Н.И., - это позволило Украине преодолеть социалистическую закомплексованность граждан. Теперь, когда ответчиком является орган государственной власти, орган местного самоуправления, их должностное или служебное лицо, любой иной субъект при осуществлении им властных управленческих функций, граждане идут не к прокурору (который решал вопрос кулуарно и по своему усмотрению), а в административный суд» (выделенное - мной Э.Б.)7. Принятие Кодекса административного судопроизводства РФ, Беспалов Ю.Ф. находит необходимой мерой, направленной на повышение эффективности административного судопроизводства8.
Сегодня, в политико-правовой жизни Казахстана параллельно проходят с воодушевлением предложенные Лидером нации Назарбаевым Н.А. и с готовностью принятые всем судейским сообществом две крупные реформы: судебная и административная. И в представленной работе, мы хотели бы рассмотреть перспективы осуществления правосудия в РК посредством административного судопроизводства, вопросы обеспечения верховенства закона путем расширения полномочий судебной власти в сфере государственного управления. Прежде чем к ним приступить, остановим свое внимание на предыстории административных реформ, поэтапно протекающих в политико-правовой жизни Казахстана и предпосылках создания административной юстиции, поскольку административная юстиция - это один из важных элементов административной реформы РК.
Новейшей истории современного Казахстана известен ряд административных реформ, которых условно можно связать с двумя стратегическими документами:
7 Хавронюк Н.И. Административное деликтное законодательство демократического государства: основные признаки [Электронный ресурс]: Материалы экспертно-практической конференции: Роль административного права и юстиции в защите прав человека. Доступ из «Юрист» - комплекс правовой информации (законодательство) РК Информационной системы «ПАРАГРАФ». URL: http://online.zakon.kz/ Document/?doc_id= 37995768#pos=513; -149
8 Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации [Электронный ресурс]: Беспалов Ю.Ф. Постатейный научно-практический комментарий. URL: http://demo.garant.ru /#/document/57330910/paragraph/1:11
- Стратегия «Казахстан - 2030»: процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев;
- Стратегия «Казахстан-2050»: новый политический курс состоявшегося государства.
Как нам известно, в первые годы конституционного строительства нового правового государства, административные реформы, в первую очередь, были направлены на формирование национальной системы государственной службы, на определение основ ее организации, утверждение правового положения государственных служащих, регламентацию отношений в сфере государственной службы РК. Всему этому послужил Указ Президента РК, имеющий силу Закона «О государственной службе» от 1995 года.
Энергичный импульс административной реформе придала Стратегия долгосрочного развития «Казахстан-2030», обнародованная в ежегодном Послании Главы государства народу Казахстана от 1997 года «Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев»9. Стратегический документ определил дальнейший курс развития административной реформы, направив ее на укомплектование современного корпуса преданных и профессиональных государственных служащих. В целях реализации стратегических целей и задач, был создан подотчетный и подконтрольный Президенту РК государственный орган - Агентство РК по делам государственной службы. Вместе с тем, возникла необходимость в поиске механизмов, способствующих реализации единой государственной политики в сфере государственной службы, по совершенствованию организации управленческой и контрольно-надзорной деятельности государственных органов, по обеспечению защиты прав граждан и организаций. Принятие законодательных актов РК в сфере борьбы с коррупцией, государственной службы, а также осуществления административных процедур, явились в этой части своевременными мерами.
С изданием в 2007 году Указа Президента РК «О мерах по модернизации системы государственного управления Республики Казахстан»10, проведение административных реформ стало заметно ускоряться. Приоритетными направлениями административной реформы признаны:
1. Качественное совершенствование процессов и процедур государственного управления, а также предоставления государственных услуг;
2. Повышение профессионализма, эффективности деятельности и координации государственного аппарата11.
Реализация этих приоритетных направлений административной реформы, в целом возложено на созданную в этих же целях, Межведомственную комиссию по проведению административной реформы.
Реформирование системы государственной службы и государственного управления на этом не завершилась. На следующем этапе административной реформы особое внимание было уделено повышению качества услуг, оказываемых государством населению страны. Обращаясь к народу Казахстана с предложенной Стратегией «Казахстан-2050»: новый политиче-
9 «Казахстан - 2030 Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев» [Электронный ресурс]: Послание Президента страны народу Казахстана 1997 года. Доступ из ИПС нормативных правовых актов «Эдшет». URL http://adilet.zan.kz/rus /docs/K970002030_
10 «О мерах по модернизации системы государственного управления Республики Казахстан» [Электронный ресурс]: Указ Президента РК от 13 января 2007 года N 273. Доступ из ИПС нормативных правовых актов «Эдшет». URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/U070000273_
11 См.: Там же. URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/U070000273_
ский курс состоявшегося государства», Президент РК поставил задачу: «отойти от односторонне-властных подходов во взаимоотношениях государственного аппарата с населением к эффективному и оперативному оказанию государственных услуг гражданам»12.
Нужно отметить, что на этом этапе административной реформы, Президентом РК подписаны новые законы РК «О государственной службе в Республике Казахстан» и «О государственных услугах», а также создана Национальная комиссия по кадровой политике и многое другое.
Годы спустя, выступая на прошедшем 13 ноября 2013 года VI съезде судей РК, Президент РК обозначил нижеследующие 5 главных приоритетов казахстанского правосудия.
I. Совершенствование законодательных и процессуальных норм деятельности судов;
II. Совершенствование судоустройства;
III. Внедрение альтернативных способов разрешения споров и конфликтов;
IV. Обеспечение доступности правосудия;
V. Повышение профессионализма судейского корпуса13.
В рамках достижения второго приоритета, актуальным стал вопрос внедрения в национальное правосудие эффективной системы административной юстиции. В своем выступлении Н. Назарбаев отметил, что «система административной юстиции должна быть частью административной реформы, которую мы проводим для улучшения работы всего государственного ап-
14
парата» .
Полагаем, административная реформа, направленная на улучшение деятельности государственного управления, одновременно направлена и на усиление ответственности судебной власти в части осуществления судебного контроля в этой сфере деятельности.
С того дня и начались подготовительные работы по разработке проекта Административного процессуального кодекса РК. Выступая одним из главных разработчиков проекта АПК РК, Верховный Суд РК с активным участием международных экспертов и привлечением широкого круга общественности, претворяет в жизнь идею создания в Казахстане административной юстиции. На очередном из заседаний Международного совета при Верховном Суде РК под председательством К. Ма-ми, и был одобрен проект АПК РК15. Проект АПК РК для Казахстана и его граждан, не представляется принципиально новым кодифицированным законодательным актом. Постановлением Правительства РК от 30 сентября 2009 года № 1474 были утверждены проект АПК РК и КоАП РК, а также другие законо-
12 «Стратегия «Казахстан-2050»: новый политический курс состоявшегося государства» [Электронный ресурс]: Послание Президента Республики Казахстан - Лидера Нации Н.А. Назарбаева народу Казахстана, г. Астана, 14 декабря 2012 года. Доступ из ИПС «Эдшет». URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/K1200002050
13 «Задачи национальной судебной системы в контексте Стратегии «Ка-захстан-2050» [Электронный ресурс]: Выступление Президента Казахстана Нурсултана Назарбаева на VI съезде судей Республики Казахстан, 13 ноября, 2013 год. Доступ из Официального сайта Президента РК. URL: http://www.akorda.kz/ru/special/speeches/internal_ politi-cal_affairs/in_speeches_and_addresses/vystuplenie-prezidenta-kazahstana-nursultana-nazarbaeva-na-vi-sezde-sudei-respubliki-kazahstan
14 См.: Там же.
15 «Заседание Международного совета при Верховном Суде Республики
Казахстан» [Электронный ресурс]: Протокол № 2 г. Астана 22 ноября 2016 г. Доступ из сайта Верховного Суда РК. URL: http://sud.gov.kz/
rus/content/zasedanie-mezhdunarodnogo-soveta-pri-verhovnom-sude-
respubliki-kazahstan-ot-22-noyabrya-2016
дательные акты16, и внесены на рассмотрение Мажилиса Парламента РК. Разработчиком АПК РК являлось Министерство юстиции РК. Однако проект требовал серьезной доработки, в связи, с чем почти год спустя, был отозван субъектом права законодательной инициативы17.
Как видим, принятие Кодекса, устанавливающего процессуальный порядок рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля в сфере государственного управления и местного самоуправления при реализации их органами и должностными лицами государственных или иных управленческих либо контрольно-надзорных функций, обусловлено необходимостью проведения административной реформы, направленную на модернизацию системы государственного управления.
Следует особо отметить, что разработка Концепции АПК РК, является знаком демократизации казахстанского общества, прозрачности публичной власти, совершенствования системы государственного управления, а прежде всего, усиления роли судебной власти в механизме разделения властей, выступающей арбитром между частными лицами и органами публичной власти и их должностными лицами.
Проанализированный нами опыт Казахстана, свидетельствует о том, что за четверть века молодым государством проделано немало работ по реформированию системы государственной службы и государственного управления, наблюдаются изменения в укоренившемся традиционном методе управления государством и обществом: «переход от административного управления к современному менеджменту».
В завершении исторического анализа рассматриваемых вопросов, хотелось бы в хронологическом порядке перечислить следующие нормативные правовые акты, которые были приняты в рамках административных реформ, направленных на повышение качества государственных услуг:
1. Постановление Правительства РК от 31 января 2001 года № 168 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения обращений и запросов физических и юридических лиц и контроля за их исполнением»;
2. Закон РК от 12 января 2007 года N 221 «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц»;
3. Приказ Министра внутренних дел РК от 14 января 2011 № 7 «Об утверждении Порядка рассмотрения обращений предпринимателей, поступивших через сайт «ако^а^»;
4. Приказ Генерального прокурора РК от 20 января 2012 года № 4 «Об утверждении Инструкции по организации работы с обращениями в органах, ведомствах и учреждениях прокуратуры Республики Казахстан»;
5. Приказ Министра внутренних дел РК от 28 марта 2012 года № 180 «Об утверждении Инструкции по рассмотрению, раз-
16 «О проекте Административного процессуального кодекса Республики Казахстан» [Электронный ресурс]: Постановление Правительства Республики Казахстан от 30 сентября 2009 года № 1474. Доступ из ИПС нормативных правовых актов «Эдшет». URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/P090001474_
17 «Об отзыве из Мажилиса Парламента Республики Казахстан проектов кодексов «Административный процессуальный кодекс Республики Казахстан», «Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях (новая редакция)» и проекта закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам административного процессуального законодательства» [Электронный ресурс]: Постановление Правительства Республики Казахстан от 6 августа 2010 года № 804. Доступ из ИПС нормативных правовых актов «Эдшет». URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/P100000804_#z2
решению обращений физических и юридических лиц, приема граждан в органах внутренних дел Республики Казахстан»;
6. Приказ Руководителя Департамента по обеспечению деятельности судов при Верховном Суде РК от 30 апреля 2015 года № 239 «Об утверждении стандарта государственной услуги «Апостилирование официальных документов, исходящих из судебных органов»;
7. Приказ Генерального прокурора РК от 18 декабря 2015 года № 147 «Об утверждении Правил учета обращений физических и юридических лиц».
Судебная власть РК охватывает широкий спектр, основанный на власти и подчинения, публичных отношений, в сферу воздействия которого могут попасть основные институты политической системы общества: государственные органы, органы местного государственного управления и местного самоуправления, общественные объединения, предприятия, организации, избирательные комиссии, должностные лица и государственные служащие.
Мы согласны с мыслью Чепурновой Н.М. о том, что в процессуально-юридическом аспекте, контроль за деятельностью органов государственного управления и должностных лиц, является одним из основных требований обеспечения режима законности18.
В сфере государственного управления, верховенство закона обеспечивается осуществлением судебной властью функциональной деятельности по защите прав и свобод граждан, законных интересов их объединений от любых незаконно принятых решений или неправомерно совершенных действий, либо проявленных бездействий государственных органов, органов местного государственного управления и самоуправления, общественных объединений, организаций, предприятий, должностных лиц и государственных служащих.
Те или иные элементы, присущие квазисудебным или судебным органам административной юстиции, присутствуют в деятельности судов общей юрисдикции и специализированных судов, рассматривающих и разрешающих публично-правовые споры посредством гражданского судопроизводства. В соответствии с ч. 3 ст. 23 ГПК РК, судам подведомственны дела особого искового производства, возникающие из публично-правовых отношений в сфере государственного управления, категории которых предусмотрены Главами 27-30 ГПК РК.
Итак, судебная власть обеспечивает верховенство закона при рассмотрении судами заявлений по следующим категориям гражданских дел:
1. Об оспаривании решений, действий (бездействий) государственного органа, органа местного государственного управления и самоуправления, избирательной комиссии, предприятия, организации, их должностных лиц, нарушающих права избирать или быть избранными, участвовать в выборах, референдуме (глава 27 ГПК РК);
2. Об оспаривании решения, действия (бездействия) местного исполнительного органа, нарушающего право гражданина на участие в процедуре отбора для участия в уголовном судопроизводстве в качестве присяжного заседателя (глава 28 ГПК РК);
18 Н.М. Чепурнова. Конституционные основы судебной власти // В сб. Конституционные основы, формы и методы государственного управления: науч. издание / под общ. ред.- М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. - С. 199.
3. Об оспаривании решения, действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления, общественного объединения, организации, должностного лица, государственного служащего, нарушающих права и свободы, а также законные интересы юридических лиц, создающих препятствия к их осуществлению, незаконно налагающих на них какую-либо обязанность или незаконно привлекающих их к ответственности (глава 29 ГПК РК);
4. Об оспаривании принятого и опубликованного в предусмотренном законом порядке, органом или должностным лицом, либо вышестоящим органом или должностным лицом, нормативного правового акта, противоречащего закону полностью или в отдельной части (глава 30 ГПК РК).
Верховенство закона в РК, наряду с судами общей юрисдикции, обеспечивается так же и специализированными межрайонными судами: военными, финансовыми, экономическими, административными судами, а также по делам несовершеннолетних.
По правилам подсудности, специализированные межрайонные экономические суды рассматривают и разрешают гражданские дела по имущественным и неимущественным спорам, сторонами в которых являются физические лица, осуществляющие индивидуальную предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридические лица, а также по корпоративным спорам, за исключением дел, под-
19
судность которых другому суду определена законом .
К корпоративным спорам, помимо всего прочего, относятся споры, связанные, в том числе с оспариванием решений, действий (бездействия) органов управления юридического лица. В этой части, специализированные межрайонные экономические суды обеспечивают верховенство закона путем рассмотрения и разрешения гражданских дел об оспаривании решений, действий (бездействий) органов управления юридических лиц, созданных в следующих организационно-правовых формах:
- государственное предприятие;
- хозяйственное товарищество;
- акционерное общество;
- производственный кооператив;
- учреждение;
- государственное учреждение;
- общественное объединение;
- потребительский кооператив;
- фонд;
- религиозное объединение.
Рассмотрение и разрешение данной категории гражданских дел, осуществляется в порядке особого искового производства, установленном Главой 29 ГПК РК. В частности, на это указал Верховный Суд РК, разъясняя, что решение юридических лиц, созданных в перечисленных организационно-правовых формах, может быть обжаловано по основаниям, предусмотренным Главой 27 ГПК (ныне 29 Главой ГПК РК), если названным юридическим лицам законом делегированы полномочия государственного органа в соответствующей сфере управления20.
19 Гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан [Электронный ресурс]: Кодекс Республики Казахстан от 31 октября 2015 года № 377-V ЗРК. Доступ из ИПС нормативных правовых актов «Эдлет». URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/K1500000377
20 «О некоторых вопросах применения судами норм главы 27 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан» [Электронный ресурс]: Нормативное постановление Верховного Суда Республики Казахстан от 24 декабря 2010 года № 20. Доступ из ИПС нормативных правовых актов «Эдшет». URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/P100000020S
Следовательно, при отсутствии у перечисленных выше юридических лиц, управленческих, организационных, распорядительных, контрольных, надзорных функций государственного органа, органа местного государственного управления или самоуправления, дела об оспаривании их решений, действий (бездействий), подлежат рассмотрению и разрешению в порядке защиты субъективных прав по общим правилам искового производства.
Верховенство закона обеспечивается при рассмотрении и разрешении Военными судами РК в порядке особого искового производства гражданских дел по заявлениям военнослужащих Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований, граждан, проходящих военные сборы об обжаловании действий (бездействий) должностных лиц и органов военного управления.
Верховенство закона обеспечивается при рассмотрении и разрешении специализированными межрайонными судами РК по делам несовершеннолетних, в порядке особого искового производства гражданских дел об оспаривании действий опекунов или попечителей, а также решений органов опеки или попечительства.
Верховенство закона обеспечивается специализированными межрайонными и приравненными к ним административными судами при осуществлении производства по делам об оспаривании процессуальных решений органа (должностного лица), уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях.
В перечисленных случаях, осуществляя судебный контроль в сфере государственного управления, местного государственного управления и местного самоуправления, суд поддерживает необходимый баланс отношений между гражданами, общественными объединениями, организациями, политическими партиями, юридическими лицами и местными органами представительной и исполнительной ветвей власти.
Как правильно выразилась И.Б. Михайловская, «если действия и решения органов исполнительной власти могут быть обжалованы только в вышестоящие ведомства, то отсутствует
механизм внешних сдержек, что создает опасность для произ-
21
вола» .
Верховенство закона также обеспечивается при рассмотрении и разрешении следственными судьями жалоб на действия (бездействие) и решения прокурора, органов уголовного преследования.
Судебная власть сама по себе не вмешивается в деятельность органов государственного управления, местного государственного управления и самоуправления, она в пределах своей компетенции осуществляет судебный контроль только в связи с поступившим заявлением об оспаривании гражданами, организациями и юридическими лицами, решений либо действий (бездействий) вышеуказанных органов и их должностных лиц.
В этой связи, законом РК «Об административных процеду-рах»22, установлен внесудебный административный порядок подачи и рассмотрения жалобы на действия (бездействие) должностных лиц, а также на акты (решения) государственных органов.
21 И.Б. Михайловская. Суды и судьи: независимость и управляемость. -Москва: Проспект, 2015. - С.9
22 «Об административных процедурах» [Электронный ресурс]: Закон Рес-
публики Казахстан от 27 ноября 2000 года N 107. Доступ из ИПС нормативных правовых актов «Эдшет». URL: http://adilet.zan.kz /rus/docs/Z000000107_
Законом РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц», установлен порядок подачи и рассмотрения обращения гражданина и юридического лица государственным органом, органом местного самоуправления, государственным юридическим лицом либо предоставляющим товары (работы, услуги) в соответствии с условиями государственного заказа и (или) государственного закупа, а также субъектом крупного предпринимательства, с которым заключен договор на поставку (выполнение, оказание) им товаров (работ, услуг)23.
Рассмотрение судом заявлений по данным основаниям, установленных главой 29 ГПК РК, возможно при условии соблюдения такого порядка обращения.
Таким образом, в сфере государственного управления, местного государственного управления и самоуправления, верховенство закона, во-первых, обеспечивается путем установления судебного контроля при рассмотрении судами общей юрисдикции или специализированными судами, в порядке особого искового производства гражданских дел об оспаривании гражданами, юридическими лицами и организациями, решений и действий управляющих субъектов. Во-вторых, путем установления судебного контроля при рассмотрении специализированными межрайонными административными и приравненными к ним судами административных дел, в порядке обжалования действий (бездействий) органа или должностного лица, осуществляющего производство по делам об административных правонарушениях. В третьих, путем установления судебного контроля при рассмотрении следственными судьями уголовных дел, в порядке обжалования действий (бездействий) и решений прокурора, органов уголовного преследования.
Полномочия суда по обеспечению верховенства закона в сфере государственного управления, местного государственного управления и местного самоуправления, состоят в объективной судом оценке решений и действий (бездействий) государственного органа, органа местного государственного управления и самоуправления, должностных лиц и государственных служащих. Судебному контролю в данной сфере публичных отношений подвергаются только те решения и те действия, которые приняты и совершены при осуществлении указанными выше органами государственного и местного самоуправления, а также должностными лицами, полномочий в отношении прав и свобод гражданина, а также законных интересов юридического лица.
Особое исковое производство является разновидностью искового производства. В комментарии к новому ГПК РК от 2015 года раскрываются следующие особенности, которые присущи особому исковому производству.
1. Спор разрешается путем обжалования решений, действий (бездействия) субъектов, перечисленных в части первой статьи 292 ГПК. При этом подается заявление, а не исковое заявление, также сторонами являются заявитель, орган, должностное лицо, а не истец и ответчик;
2. Дело не подлежит рассмотрению в порядке заочного производства;
3. Дело не может быть окончено мировым соглашением;
23 «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» [Электронный ресурс]: Закон Республики Казахстан от 12 января 2007 года N 221. Доступ из ИПС нормативных правовых актов «Эдшет». URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z070000221_
4. По делам указанной категории установлены сокращенные сроки обращения в суд и рассмотрения дел24.
В связи с этим, установленный гражданским процессуальным законодательством РК порядок рассмотрения и разрешения дел публично-правового характера, в форме гражданского судопроизводства, с применением некоторых правил искового производства, подвергался серьезной критике. К примеру, по мнению Р.А. Подопригорода, сохранение публично-правовых споров в структуре ГПК не отвечает современным требованиям и вызовам25.
Недовольство ученых теоретиков и практических работников объясняется неравным положением субъектов правоотношений, состоящих между собой в отношениях власти и подчинения, в силу чего управляющий субъект осуществляет властные полномочия над управляемым им субъектом, последний при отсутствии его воли и выбора, вынужден подчиниться первому. При этом наделение судебную власть функцией судебного контроля в сфере государственного управления, местного государственного управления и самоуправления, не исключает, напротив, как раз таки, предполагает наличие нарушений законности и основанного на нем правопорядка, связанные, скорее всего, с субъективными причинами. К числу, которых можно отнести злоупотребление должностными полномочиями, личная заинтересованность, лоббирование интересов, коррумпированность и т.п.
В продолжение темы «Административная юстиция в Казахстане: история, состояние, перспективы», Р.А. Подопригород пишет: «сегодня никто не осмелится утверждать, что государственные органы не допускают ошибок в своей деятельности или что между государством и гражданами не может быть конфликтов. Соответственно, должен существовать детально прописанный механизм реакции на нарушения законов, совершаемых в результате неправомерных актов и действий 26
государственных органов» .
Подытоживая, анализируемые в работе вопросы, заключаем, что административная юстиция является частью административной реформы, направленной на совершенствование государственного аппарата и улучшения его деятельности. В этих условиях создание в Казахстане системы административной юстиции, весьма необходимо. Объяснением сказанному, выступают объективные причины, обусловленные переходом к демократическому режиму правления, развитием рыночных отношений, сменой социальных ценностей государства и т.п.
Политическая свобода, равенство всех и социальная справедливость, лежащие в основе концепции правового государства, требуют установления в казахстанской национальной правовой системе действенного механизма защиты прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов юридических лиц. На сегодняшний день, таковой бесспорно представлена административная юстиция, созданная в форме судебного образования. При этом нельзя исключать возможность формирования административной юстиции и в системе исполнительной власти, которая одновременно будет функционировать наряду с той, что создана в системе судов.
Вместе с тем, отмечаем, что сложившаяся в Казахстане практика рассмотрения и разрешения публичных дел в особом исковом порядке, также заложила правовую основу для формирования отдельной формы судопроизводства, как административное судопроизводство. Это в свою очередь, соответствует модернизации казахстанского судопроизводства. В контексте реализации институциональных реформ по обеспечению в правовом государстве верховенства закона, должна усилиться роль судебной ветви власти, расширяться ее полномочия в сфере государственного управления. Судебный контроль, с одной стороны, является своевременным механизмом для защиты прав граждан, юридических лиц и организаций от незаконных решений, действий (бездействий) государственных органов, органов местного государственного управления и местного самоуправления, а с другой, улучшения деятельности всей системы государственного управления.
Административная юстиция, по-видимому, призвана гармонизировать взаимоотношения власти и подчинения, приводить стороны публичных правоотношений в состояние равновесия, исчерпать конфликт, возникший между государством и гражданами и их объединениями. Реализация этих нелегких задач должна быть возложена на судебную ветвь власти, поскольку осуществляя правосудие посредством административного судопроизводства, судом обеспечивается право на справедливое судебное разбирательство. Судебная власть посредством установления судебного контроля, расширяет свободу обжалования незаконных решений, действий (бездействий) органов государственного управления, местного государственного управления и самоуправления. В итоге, несомненно, повысится имидж судебной системы и в целом укрепится доверие населения судам.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 84,61%.
Список литературы:
1. Беспалов Ю.Ф. Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации [Электронный ресурс]: Постатейный научно-практический комментарий. URL:
http://demo.garant.ru/#/document/57330910/paragraph/1:11
2 Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Республики Казахстан / под общей редакцией Мами К.А.- Астана: Библиотека Верховного Суда Республики Казахстан, 2016. - 808 с.
3 Михайловская И.Б. Суды и судьи: независимость и управляемость. - Москва: Проспект, 2015. - 128 c.
4 Ноздрин В. «В РК будет принят Административный процессуальный кодекс» [Электронный ресурс]: Доступ из официального сайта Верховного Суда Республики Казахстан. URL: http://sud.gov.kz/rus/massmedia/sudya-verhovnogo-suda-valeriy-nozdrin-v-rk-budet-prinyat-administrativnyy-processualnyy
5 Подопригорода Р.А. Административная юстиция в Казахстане: история, состояние, перспективы. Право и государство, № 4 (65), 2014. - С. 46-56.
6 Хавронюк Н.И. Административное деликтное законодательство демократического государства: основные признаки [Электронный ресурс]: Материалы экс-пертно-практической конференции: Роль административного права и юстиции в защите прав человека. Доступ из «Юрист» - комплекс правовой информации (законодательство) РК Информационной системы «ПАРА-ГРАФ».URL:http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=37995768#pos=513,■-149
7 Чепурнова Н.М. Конституционные основы судебной власти // В сб. Конституционные основы, формы и методы государственного управления: науч. издание / под общ. ред. Чепурновой Н.М. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. - С. 9-324.
8 Чечот Д.М. Административная юстиция (Теоретические проблемы). - Л.: Изд-во ленинградского ун-та, 1973. - 134 с.
24 Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Республики Казахстан. - Астана: Библиотека Верховного Суда Республики Казахстан, 2016. - С.521-522
25 Р.А. Подопригорода. Административная юстиция в Казахстане: история, состояние, перспективы. Право и государство, № 4 (65), 2014. - С. 54.
26 См.: Там же. Р.А. С. 52.
