Институты обжалования в системе административной юстиции Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342.9

ИНСТИТУТЫ ОБЖАЛОВАНИЯ В СИСТЕМЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ

Кайжакпарова Аида Бахытжановна

Ведущий научный сотрудник отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления

Института законодательства Республики Казахстан, кандидат юридических наук, доцент; г. Астана, Республика Казахстан; e-mail:a.kaizhakparova@adilet.gov.kz

Ермекбаев Берикжан Бакытжанович

Младший научный сотрудник отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления Института законодательства Республики Казахстан, магистр экономических наук, Республика Казахстан, г.Астана; e-mail: ermekbaev1994@mail.ru

Ключевые слова: административная юстиция, публичный спор, государственный орган, должностное лицо, жалоба, гражданин, организация, обжалование, урегулирование публичного спора, досудебный порядок, суд, административный суд, внутриведомственный институт, вневедомственный институт, медиация.

Аннотация. Реформа административного права затрагивает необходимость внедрения административной юстиции, разрешающей споры, возникающие из публично-правовых отношений между государством и гражданами (организациями), что предусмотрено Концепцией правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан1. Важным стратегическим документом является Указ Президента Республики Казахстан «Об утверждении Стратегического плана развития Республики Казахстан до 2025 года от 15 февраля 2018 года, в котором отмечена положительная тенденция реформирования судебной системы, в частности сокращение сроков рассмотрения дел, рост количества дел, решенных с использованием упрощенного судопроизводства и альтернативных мер урегулирования споров. Отсюда следует, что необходимо всемерно развивать методы, широко зарекомендовавшие себя в мире: досудебное и судебное урегулирование споров посредством переговоров, мировых соглашений, а также альтернативные способы разрешения публичных споров2.

Основной целью совершенствования института досудебного обжалования помимо разгрузки судов является повышение уровня ответственности государственных органов и их должностных лиц при принятии решений, административных актов, их должностных лиц за совершенные действия (бездействия), потребность в защите от государственного вмешательства.

В настоящей статье рассмотрены и проанализированы нормативные правовые акты, регулирующие институт обжалования в целом, и институт досудебного урегулирования публичных споров в частности. Дана характеристика и классификация институтов обжалования, включающая: внутриведомственный, вневедомственный и судебный. Рассмотрены основные стадии обжалования, а также полномочия государственных органов при обжаловании актов, решений органов государственной власти (действий и бездействий должностных лиц), как основных участников публичных правоотношений.

1 Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года. Утв. Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858 //ИПС «Эдглет» [Электронный ресурс]. URL: http:// adilet.zan.kz/rus/docs/U090000858 (доступ 21.10.2018).

2 Стратегический план развития Республики Казахстан до 2025 года, утвержден Указом Президента Республики Казахстан от 15 февраля 2018 года № 636 //ИПС «Эдшет» [Электронный ресурс]. URL: http://adilet.zan. kz/rus/docs/U1800000636 (доступ 11.10.2018).

ЭК1МШ1Л1К ЭД1ЛЕТ ЖУЙЕСШДЕ ШАГЫМДАНУ ИНСТИТУТТАРЫ

Аида Бахытжан^ызы Кайжакпарова

Казацстан Республикасы Зацнама институты Конституциялыц,

эюмшШк зацнама жэне мемлекеттiк басцару белштщ жетекшi зылыми цызметкерi,

зац зылымдарыныц кандидаты, доцент;

Астана ц., Казацстан Республикасы; e-mail: a.kaizhakparova@adilet.gov.kz

Бержжан Ба^ытжан^лы Ермекбаев

Казацстан Республикасы Зацнама институтыныц конституциялыц,

эюмштк зацнама жэне мемлекеттiк басцару бвлiмiнiц ximi зылыми цызметкерi,

экономика зылымдарыныц магистрi,

Казацстан Республикасы, Астана цаласы; e-mail: ermekbaev1994@mail.ru

Ty^h свздер: эк1мш1л1к эдыет, жария дау, мемлекеттт орган, лауазымды адам, шагым, азамат, уйым, шагымдану, жария дауды реттеу, сотца дей1нг1 тэртт, сот, эк1мш1л1к сот, ведомство1ш1л1к институт, ведомстводан тыс институт, медиация.

Аннотация. Эюмшшк цуцыцтыц реформасы мемлекет пен азаматтар (уйымдар) ара-сындагы жария цуцыцтыц цатынастардан туындайтын дауларды шешетт Казацстан Республикасы Президенттщ 2009 жылгы 24 тамыздагы №858 Жарлыгымен беютшген Казацстан Республикасыныц 2010 жылдан 2020 жылга дей1нг1 кезецге арналган цуцыцтыц сая-сат тужырымдамасымен квзделген эк1мш1л1к эдыетт1 енг1зу цажетттн цозгайды.

Сот ЖYйесiнреформалаудыц жагымды Yдерiсi, атап айтцанда, iстерд1 царау мерзгм-дертщ цысцартылганы, жецшдетшген жэне баламалы сот вндiрiсiн пайдалану арцылы шешыген wтердщ саныныц всуi атап етыген «Казацстан Республикасыныц 2025 жылга дей-imi Стратегиялыц даму жоспарын бекту туралы» Казацстан Республикасы Президенттщ 2018 жылгы 15 ацпандагы № 636Жарлыгы мацызды стратегиялыц цужат болып табылады.

Будан элемде езт дэлелдеген эдiстердi: кел^сездер, бiтiмгерлiк келшм, сонымен цатар жария дауларды шешудщ баламалы эдiстерi арцылы дауларды сотца дейiнгi жэне соттыц реттеудi дамыту цажеттш келт шыгады.

Сотца дейiнгi шагымдану институтын жетiлдiрудiц негiзгi мацсаты соттарды ЖYкте-меден босатудан басца мемлекеттт органдардыц шешiмдер, эюмштк актыер цабылдауда, олардыц лауазымды адамдарыныц жасаган эрекеттерi (эрекетЫздттерi) Yшiн жауапкер-шытн арттыру, мемлекеттт араласудан цоргау цажеттт болып табылады.

Бул мацалада жалпы шагымдану институтын реттейтт нормативтт цуцыцтыц ак-тыер жэне жекелегенде жария дауларды сотца дейiнгi реттеу институты царастырылган жэне талданган. Ведомствоштк, ведомстводан тыс, соттыц кш институттан туратын шагымдану институтыныц сипаттамасы мен сыныптамасы бершген. Шагымданудыц негiз-гi кезецдерi, сонымен цатар, актыерге шагымданганда, шешуде, жария цуцыцтыц цатына-стардыц негiзгi цатысушысы ретiндегi мемлекеттт билт органдардыц цузыреттерi (лауазымды адамдарыныц эрекеттерi мен эрекетЫздт) царастырылган.

INSTITUTES OF APPEAL IN THE SYSTEM OF ADMINISTRATIVE JUSTICE

Kaizhakparova Aida B.

Leading Researcher, Department of Constitutional,

Administrative Legislation and Public Administration, Institute of Legislation of the Republic of Kazakhstan, PhD in Law, Associate Professor; Astana, Republic of Kazakhstan; e-mail: a.kaizhakparova@adilet.gov.kz

Ermekbayev Berikzhan B.

Junior researcher department of constitutional,

administrative legislation and public administration of the Institute of legislation of the Republic of Kazakhstan, master of economic sciences, Republic of Kazakhstan, Astana; e-mail: ermekbaev1994@mail.ru

Keywords: administrative justice, public dispute, state body, official, complaint, citizen, organization, appeal, settlement of a public dispute, pre-trial order, court, administrative court, internal institution, non-departmental institution, mediation.

Abstract. The reform of administrative law involves the need to introduce administrative justice

that resolves disputes arising from public law relations between the state and citizens (organizations), which is stipulated by the Concept of Legal Policy of the Republic of Kazakhstan for the periodfrom 2010 to 2020, approved by Decree of the President of the Republic of Kazakhstan. An important strategic document is the Decree of the President of the Republic of Kazakhstan "On Approval of the Strategic Development Plan of the Republic of Kazakhstan until 2025 dated February 15, 2018," which noted a positive trend in reforming the judicial system, in particular, reducing the time for consideration of cases, an increase in the number of cases resolved using simplified legal proceedings and alternative dispute resolution measures. From this itfollows that it is necessary to develop in every way the methods that have proven themselves widely in the world: pre-trial and judicial settlement of disputes through negotiations, settlement agreements, as well as alternative ways of resolving public disputes.

The main purpose of improving the institute of pre-trial appeal, in addition to the unloading of courts, is to increase the level of responsibility of state bodies in making decisions, administrative acts, their officials for their actions (inaction), the needfor protection from government interference.

This article examines and analyzes the regulatory legal acts governing the institution of appeal in general, and the institution of pre-trial settlement of public disputes in particular. The characteristic and classification of institutions of appeal, including: intradepartmental, extradepartmental and judicial. The main stages of appeal, as well as the powers of state bodies in appealing acts, decisions of state authorities (actions and inactions of officials), as the main participants in public relations, are considered.

В процессе реализации своих прав и интересов граждане и организации при обращении в государственные органы часто сталкиваются со спорными ситуациями, при разрешении которых законодательством Республики Казахстан предусмотрены определенные правила. Институты судебного и досудебного разрешения публичных споров охватываются общим термином «административная юстиция». В соответствии с Указом Президента Республики Казахстан «О Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года» в контексте развития административно-процессуального права следует рассматривать вопрос об административной юстиции, разрешающей споры, возникающие из публично-правовых отношений между государством и гражданами (организациями)3 .То есть рассмотрению подлежит проблема процессуального обособления порядка разрешения споров публично-правового характера.

Административная юстиция важнейшая составляющая правового государства, государственного управления и административного права. Однако, единое мнение среди ученых и практиков по вопросу однозначного понимания административной юстиции отсутствует. Не вдаваясь в глубокий анализ изучения содержания понятия «административная юстиция», предлагаем определить ее как «порядок рассмотрения и разрешения споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами и юридическими лицами

с одной стороны, и административными органами - с другой, осуществляемый юрисдик-ционными органами, специально созданными для разрешения правовых споров» [1, с.132].

Административная юстиция охватывает институт досудебного обжалования, под которым можно понимать (обязательную) процедуру, предусматривающую стадию обращения с жалобой в административный орган власти до обращения с этой жалобой в суд.

Говоря о процедуре досудебного обжалования актов, решений, действий, бездействий должностных лиц государственных органов предлагаем выделить два института обжалования: внутриведомственный и вневедомственный.

Внутриведомственный институт обжалования - это институт пересмотра принятого решения, который может быть осуществлен непосредственным вышестоящим государственным органом (вышестоящим должностным лицом).

Право физических и юридических лиц на обращение в государственные органы, органы местного самоуправления, общественного объединения, организации предусмотрено статьей 33 Конституции Республики Казахстан4.

В некоторых государствах стадия обжалования в вышестоящие государственные органы является обязательной, без прохождения которой у гражданина нет права на судебное обжалование (Венгрия, Латвия, Австрия) [2]. В Казахстане же предусмотрена возможность

3 Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года. Утв. Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858 //ИПС «Эдтет» [Электронный ресурс]. URL: http:// adilet.zan.kz/rus/docs/U090000858 (доступ 21.10.2018).

4 Закон Республики Казахстан «Об административных процедурах» от 27 ноября 2000 года №107 // ИПС «Эд1лет» [Электронный ресурс]. URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z000000107_(доступ 11.09.2018).

альтернативного подхода к подаче жалобы в вышестоящие органы (вышестоящему должностному лицу) либо в суд. Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 17 Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах» решение, принятое по обращению, может быть обжаловано заявителем в вышестоящий государственный орган (вышестоящему должностному лицу) либо в суд5, что является одной из форм реализации конституционного права на судебную защиту, закрепленного в статье 13 Конституции Республики Казахстан, которое не является абсолютным. В данном случае, полагаем, что установление обязательности досудебного обжалования до обращения в суд, учитывая опыт зарубежных стран, позволит решить проблемы с загруженностью судов, а также сократить временные и финансовые затраты.

При обжаловании решений, действий (бездействий) должностных лиц государственных органов возникает публичный спор, основанием для возникновения которого является поданная от физических и юридических лиц жалоба на административные решения государственных органов, а также на действия (бездействия) должностных лиц этих органов, которые, как правило, представляют собой обращения к руководству государственного органа (вышестоящему должностному лицу). В некоторых ведомствах могут создаваться специальные структурные подразделения по работе с обращениями и жалобами физических и юридических лиц. Но чаще всего на практике решением вопросов по жалобам и заявлениям занимаются руководители определенных подразделений государственных органов. Новшеством является создание в государственных органах апелляционных комиссий с целью упрощения процедуры внутриведомственного обжалования, с обязательным участием общественности. Так, к примеру, в Министерстве финансов Республики Казахстан создана Апелляционная комиссия, в состав которой входят представители Национальной палаты предпринимателей «Атамекен», рассматривающая жалобы на результаты проверок по налоговым и таможенным спорам6. Подобная комиссия создана и в Министерстве здравоохранения Республики Казахстан.

Считаем, что создание подобных комиссий с участием представителей общественности является положительной тенденцией и способно существенно повысить доверие граждан к решениям государственных органов.

Жалоба в государственные органы, согласно статье 20-3 Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах», могут быть поданы в письменной форме. Однако считаем, что необходимо законодательно закрепить и устную форму жалобы, так как согласно статье 19 этого же Закона должностные лица государственных органов посредством личного приема, проводят необходимые консультации, выявляют нарушенные нормы и возможных нарушителей7. В случаях, если получается разрешить проблемы заявителей оперативно, то руководством государственного органа обычно проводится анализ качества работ своих органов и их подразделений, а также необходимые выводы о часто встречающихся вопросах и проблемах физических и юридических лиц. Если же заявление или жалоба не могут быть разрешены должностным лицом во время приема, они излагаются письменно и далее с ним ведется работа как с письменным обращением (пункт 3 статьи 18 Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах»). Из изложенного следует, что при личном приеме физическое лицо или представитель юридического лица имеют возможность подать жалобу устно, однако в действующем законодательстве имеются противоречия в установлении формы жалобы. Так, в соответствии с пунктом 3 статьи 827 КоАП жалобы могут быть устные и письмен-ные8. Устные жалобы, излагаемые лицами на приеме у соответствующих должностных лиц, разрешаются на общих основаниях с жалобами, представленными в письменном виде. Закон Республики Казахстан «О порядке обращения физических и юридических лиц» дает лишь общее определение понятию «обращение» под которым понимается направленное субъекту, рассматривающему обращение, или должностному лицу индивидуальное или коллективное письменное, устное либо в форме электронного документа, видеоконференцсвя-зи, видеообращения предложение, заявление, жалоба, запрос или отклик, что предполагает,

5 Закон Республики Казахстан «Об административных процедурах» от 27 ноября 2000 года №107 // ИПС «Эдшет» [Электронный ресурс]. иКЬ: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z000000107_(достуn 11.09.2018).

6 Приказ Министра финансов Республики Казахстан от 19 мая 2017 года № 322 «Об определении положения об Апелляционной комиссии по рассмотрению жалоб на уведомление о результатах проверки и (или) уведомление об устранении нарушений» // ИПС Эд1лет[Электронный ресурс]. иКЬ: adilet.zan.kz/rus/docs/V1700015220 (доступ 20.09.2018).

7 Закон Республики Казахстан «Об административных процедурах» от 27 ноября 2000 года №107 // ИПС «Эд1лет» [Электронный ресурс]. иКЬ: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z000000107_(доступ 11.09.2018).

8Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 5 июля 2014 года № 237-VЗРК// //ИПС «Эд1лет» [Электронный ресурс]. иКЬ: adilet.zan.kz/rus/docs/K1400000235 (доступ 29.09.2018).

что жалоба может быть подана в том числе и устно9. Однако пункт 1 статьи 20-3 Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах» устанавливает только письменную форму жалобы10. Проект АППК (статья 101), в свою очередь, также определяет только письменную и электронную форму жалобы . На наш взгляд, устная жалоба является необходимой формой в силу наличия процедуры личного приема граждан, а также работы «телефона доверия». Помимо сказанного, следовало бы закрепить и электронную форму жалобы.

Ко всему изложенному, необходимо добавить, что при досудебном разрешении публичных споров отсутствует система надлежащего контроля. Действующее законодательство Республики Казахстан, к сожалению, не устанавливает дополнительную ответственность государственных органов и их должностных лиц за нарушение порядка и сроков рассмотрения жалоб граждан и организаций за несоблюдение законов Республики Казахстан «Об административных процедурах», «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц». В Кодексе Республики Казахстан «Об административных правонарушениях» предусмотрена лишь статья 189 КоАП, в соответствии с которой круг ответственных лиц за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений физических и юридических лиц ограничен субъектами крупного предпринимательства. В данном случае, учитывая опыт стран ближнего зарубежья (к примеру, статья 5.59 КоАП Российской Федерации устанавливает административную ответственность должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций), полагаем, что в КоАП РК необходимо предусмотреть норму, определяющую административную ответственность за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан и организаций.

Таким образом, внутриведомственный институт обжалования является одним из самых оперативных, не требующих финансовых затрат и при условии его совершенствования (повышение уровня ответственности государственных органов за нарушение порядка и

сроков рассмотрения жалоб, введения дополнительных форм подачи жалоб с учетом новых технологий (устные, электронные, а также посредством Skype, WhatsApp и иных средств коммуникаций), законодательное закрепление стадии заслушивания граждан и представителей юридических лиц перед вынесением решения по жалобе и др.), будет являться самым оптимальным и доверительным институтом для заявителей.

Второй институт процедуры обжалования - вневедомственный.

В Республике Казахстан имеется ряд основных государственных вневедомственных института, куда имеет право обратиться физическое/юридическое лицо с жалобой на решения, акты органов государственной власти (действия и бездействия должностных лиц государственных органов). К ним можно отнести органы прокуратуры, депутатов Парламента, а также Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан. В соответствии со статьей 1 Закона Республики Казахстан «О прокуратуре» от 20 июня 2017 года № 81-"У! прокуратура от имени государства осуществляет в установленных законом пределах и формах высший надзор за соблюдением законности на территории Республики Казахстан, представляет интересы государства в суде и от имени государства осуществляет уголовное преследование. Осуществляя высший надзор, органы прокуратуры обязаны выявлять и устранять нарушения законности, причин и условий, им способствующих, а также их последствий (пункт 2 статьи 4 Закона РК «О прокуратуре»); требовать отмены мер запретительного или ограничительного характера, наложенных должностными лицами, приостанавливать полностью или частично действие незаконного акта при наличии оснований и в порядке, предусмотренном законом (подпункт 8) пункта 1 статьи 44 Закона РК «О прокуратуре»)11.

Органы прокуратуры при рассмотрении обращений (жалоб) физических и юридических лиц руководствуются утвержденной Приказом Генерального прокурора Республики Казахстан от 1 июля 2018 года № 72 Инструкцией по рассмотрению обращений в органах, ведомствах, учреждениях и организации образования прокуратуры Республики Казахстан12.

9 Закон Республики Казахстан от 12 января 2007 г. «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» //ИПС «Эд1лет» [Электронный ресурс]. URL:adilet.zan.kz (доступ 25.09.2018).

10Проект Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан //[Электронный ресурс]. URL: sud.gov.kz/rus/content/administrativnyy-procedurno-processualnyy-kodeks-respubliki-kazahstan (доступ 10.10.2018 г.).

11 Закон Республики Казахстан «О прокуратуре» от 20 июня 2017 года №81-VI//ИПС «Эдтет» [Электронный ресурс]. URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1700000081 (доступ 18.09.2018).

12 Приказ Генерального прокурора Республики Казахстан.Об утверждении Инструкции по рассмотрению обращений в органах, ведомствах, учреждениях и организации образования прокуратуры Республики Казахстан от 1 июля 2018 года №72//ИПС «Эдтет» [Электронный ресурс] URL: adilet.zan.kz/rus/docs/V1800017084 (доступ 18.09.2018).

Большая нагрузка органов прокуратуры в результате сосредоточения большого количества функций от обвинительных до следственных является основанием «дефицита» надзора. Помимо этого, прокуратуре свойственна защитная реакция, когда прокурор должен быть на страже закона и охраны государства, от лица которого выступают государственные органы. И как следствие, прокурор заведомо находится на стороне государственного органа. Таким образом, по нашему мнению, институт прокуратуры в системе обжалования решений государственных органов является не самым действенным и объективным.

Обращение к депутатам Парламента также является одной из форм обжалования тех или иных действий органов государственной власти и их должностных лиц. Депутаты несут персональную ответственность за соблюдение сроков и порядка исполнения государственных функций по рассмотрению поступивших к ним обращений. В соответствии со статьей 25 Конституционного закона Республики Казахстан от 16 октября 1995 года №2529 «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» формами разрешения обращения депутатами являются направление депутатского запроса и направление обращения депутата13. Под депутатским запросом понимается официальное обращенное требование депутата к должностным лицам государственных органов на совместном и раздельном заседании Палат Парламента РК дать на сессии Парламента РК обоснованное разъяснение или изложить позицию по вопросам, входящим в компетенцию этого органа или должностного лица. Обращение депутата - это не оформленное в виде депутатского запроса обращение депутата, должностного лица Палат Парламента Республики Казахстан, направленное в органы прокуратуры, с просьбой о рассмотрении обращения физического или юридического лица, предоставлении информации14. Обращения к депутатам, по нашему мнению, является не самым универсальным и удобным средством для разрешения жалобы по существу в силу нескольких причин: отсутствие возможностей у депутатов для расследования доводов, указанных в жалобе; рекомендательный характер обращений к должностным лицам государственных органов; сложные процедурные моменты и

временнъю затраты для признания депутатского запроса таковым; многопрофильность и многогранность депутатской деятельности, влекущая отсутствие достаточного времени для расмотрение жалоб по существу.

Институт Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан учрежден 19 сентября 2002 года посредством принятия Указа Президента РК № 9415. Уполномоченный по правам человека - это национальное правозащитное учреждение, которое является дополнительным инструментом для существующих способов защиты прав человека. Основной функцией Уполномоченного по правам человека является помощь гражданам в восстановлении нарушенных прав и интересов посредством рассмотрения и удовлетворения поступивших обращений. В случае обнаружения Уполномоченным по правам человека факта нарушения прав и интересов физических лиц, он обладает правом внесения определенных рекомендаций для их восстановления. Так, Уполномоченный по правам человека вправе обратиться к уполномоченным государственным органам или их должностным лицам с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, нарушившего права и свободы человека и гражданина, а также о принятии мер к возмещению морального или материального ущерба. Кроме того, в случаях, имеющих большое общественное значение он вправе направить свое обращение непосредственно Президенту, Парламенту или Правительству Республики Казахстан. В соответствии с законодательством обращаться к Уполномоченному по правам человека имеют право граждане Республики Казахстан, иностранные граждане и лица без гражданства16.

В отличие от перечисленных выше вневедомственных институтов, институт Уполномоченного по правам человека, на наш взгляд, является самым эффективным, так как Уполномоченный не входит ни в одну вертикаль власти и не зависим от процедурных моментов. Именно данный институт должен занять достойное место в системе досудебного разрешения споров, возникающих между физическими и юридическими лицами с одной стороны, и государственными органами - с другой.

13 О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов: Конституционный закон Республики Казахстан от 16 октября 1995 года //ИПС «Эдглет» [Электронныйресурс]. иКЬ: adilet.zan.kz (доступ 16.06.2018).

14 Там же.

15 Указ Президента Республики Казахстан. Об учреждении должности Уполномоченного по правам человека от 19 сентября 2002 года № 947 // ИПС «Эдглет» [Электронный ресурс]. иКЬ: adilet.zan.kz/rus/docs/ и020000947_ (доступ 19.09.2018 г.).

16 Там же.

Ко всему сказанному следует дополнить, что чрезмерная загруженность судов, желание сторон оперативно разрешить спор, определенные финансовые затраты подталкивают к поиску дополнительных (альтернативных) способов разрешения административных споров. Так, помимо вышеперечисленных существующих в Казахстане институтов обжалования по опыту зарубежных стран можно выделить еще альтернативные способы, к которым можно отнести посредничество (медиация) и арбитраж (третейство), которые законодательно пока еще не закреплены при разрешении публично-правовых споров на территории Республики Казахстан, но которые заслуживают обоснованного внимания. Так, под посредничеством необходимо понимать институт медиации, который является одним из способов альтернативного урегулирования споров с участием третьей, беспристрастной, незаинтересованной в конфликте стороны - медиатора, который помогает сторонам выработать определенное соглашение по спору, при этом стороны полностью контролируют процесс принятия решения по урегулированию спора и условия его разрешения [3, с.266].

О необходимости применения данного института говорилось в Стратегии «Казах-стан-2050», где Глава государства подчеркнул, что «следовало бы все споры по незначительным вопросам передать во внесудебные способы урегулирования спора - т.е. в медиа-цию»17.

О необходимости внедрения, совершенствования и доведения до мирового уровня медиации говорилось также в выступлениях Президента Республики Казахстан Назарбаева Н.А. на V и VI съездах судей.

После принятия Закона Республики Казахстан «О медиации» от 28 января 2011 года № 401-IV18. стал бурно обсуждаться вопрос о возможности расширения сферы применения данного закона, в частности о необходимости закрепления примирительных процедур при разрешении споров, вытекающих из публичных правоотношений. Однако, несмотря на это, а также на положительный опыт стран ближнего и дальнего зарубежья статья 1 закона РК «О медиации» ограничивается урегулированием споров (конфликтов), возникающих

из гражданских, трудовых, семейных и иных правоотношений с участием физических и (или) юридических лиц, а также рассматриваемые в ходе уголовного судопроизводства по делам о преступлениях небольшой и средней тяжести, об уголовных поступках, если иное не установлено законами Республики Казахстан, и отношения, возникающие при исполнении исполнительного производства19. В административных спорах медиация заслуживает особого внимания отечественных адми-нистративистов в силу двух причин. Во-первых, изучение данного вопроса не может осуществляться без учета позитивного опыта других стран. Во-вторых, медиация не посягает на функции государственного управления, не деформирует сущность государственно-властных полномочий, а совершенствует их, компенсируя присущую им формальность.

Подобно обстоит дело и с применением следующего альтернативного способа разрешения споров - арбитраж либо третейский суд. Статья 1 Закона РК «Об арбитраже» от 8 апреля 2016 года № 488-У определяет сферу применения следующим образом: «настоящий закон применяется в отношении споров, возникших из гражданско-правовых отношений с участием физических и (или) юридических лиц, независимо от места жительства или места нахождения субъектов спора внутри государства или за его пределами, разрешаемых арбитражем, если иное не установлено законодательными актами»20. Мы видим, что законодательно публичные споры с участием государственных органов не входят в сферу применения данного закона. Хотя на наш взгляд арбитраж может охватывать споры, вытекающие из публичных правоотношений. Данный вопрос остается спорным по некоторым причинам, одна из которых - материальные затраты. Третейский суд (арбитраж) влечет за собой некоторые расходы, отсутствующие на стадии досудебного обжалования в вышестоящий государственный орган (вышестоящее должностное лицо), что может повлечь за собой высокую стоимость третейского суда. В отличие от должностных лиц, которые рассматривают подобные жалобы в рамках своих должностных обязанностей, арбитры оплачиваются непосредственно сторонами (как и при медиации). Сторонам не-

17 Задачи национальной судебной системы в контексте Стратегии «Казахстан - 2015»//Высупленние Президента Казахстана Нурсултана Назарбаева на VI съезде судей Респблики Казахстан // [Электронный ресурс]. URL: akorda.kz/ru/special/speeches/internal_political_affairs/in speechesandaddresses/vystuplenie-prezidenta-kazahstana-nursultana-nazarbaeva-na-vi-sezde-sudei-respubliki-kazahstan (доступ 18.09.2018 г.).

18 Закон Республики Казахстан «О медиации» от 28 января 2011 года № 401-IV//ИПС «Эдтет» [Электронный ресурс]. URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1100000401 (доступ 17.09.2018 г.).

19 Там же.

20 Закон РК «Об арбитраже» от 8 апреля 2016 года №488-V//ИПС «Эдтет» [Электронный ресурс]. URL: adilet.zan.kz/rus/docs/Z1600000488 (доступ 22.09.2018 г.).

обходимо снимать помещения для слушаний, оплачивать административные издержки третейского суда, секретаря и тому подобное. Во многом по этой причине в Казахстане актуален Казахстанский международный арбитраж, для участников которого время разрешения спора важнее, нежели его материальная составляющая.

Следует заметить, что досудебный механизм отличается простотой, отсутствием материальных затрат. Совершенствование данного механизма с одной стороны - снижает нагрузку на судебные органы и, с другой стороны - повышает защищенность от ошибок и нарушений органов государственной власти и их должностных лиц. Вместе с тем, это не только способ зашиты прав и законных интересов граждан и организаций, но и необходимый инструмент повышения качества испол-

нения государственных функций.

Таким образом, можно отметить, что приведенные институты не исключают друг друга, а дополняют, являясь элементами административной юстиции, которая должна являться неотъемлемой частью правового государства. Развитие административной юстиции в целом, и институтов обжалования в частности, сталкиваются с некоторыми проблемами, выражающиеся в наличии пробелов и противоречий в административном законодательстве. Следовательно, необходимо проведение работ по усилению институтов обжалования в целях развития административной юстиции как системы для восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина, а также повышения уровня ответственности должностных лиц государственных органов при рассмотрении жалоб и заявлений.

ЛИТЕРАТУРА

1. Шишимбаева С.С. К вопросу об административной юстиции (теоретико-правовые аспекты): Материалы II-й международной школы (научно-практического семинара) административного права, Астана, 25 ноября 2011 г. /Под общ.ред. д.ю.н. Ж.Д. Бусурманова, к.ю.н. А.Б. Габбасова. - Астана: ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан», 2012. - С. 132-139.

2. Сунгуров А.Ю. Институт обжалования административных решений: на пути к административной юстиции. [Электронныйресурс]. URL: http://www.civicbook.ru. (доступ 19.09.2018).

3. Тлембаева Ж.У. Внесудебное урегулирование правовых споров, возникающих их административных и иных публично-правовых отношений в Республике Казахстан: состояние и перспективы развития // Ежегодник публичного права - 2016 : Административный акт. - М.: Инфотропик Медиа, 2016. - С. 266-276.

REFERENCES

1. Shishimbaeva S.S. K voprosu ob administrativnoj justicii (teoretiko-pravovye aspekty). Materialy II-j mezhdunarodnoj shkoly (nauchno-prakticheskogo seminara) administrativnogo prava. Astana, 2012 g.

2. Sungurov A.Ju. Institut obzhalovanija administrativnyh reshenij: na puti k administrativnoj justicii //[Jelektronnyj resurs]. URL:http://www.civicbook.ru (dostup 19.09.2018).

3. Tlembaeva Zh.U. Vnesudebnoe uregulirovanie pravovyh sporov, voznikajushhih ih administrativnyh i inyh publichno-pravovyh otnoshenij v Respublike Kazahstan: sostojanie i perspektivy razvitija // IS PARAGRAF[Jelektronnyj resurs] WWWonline/zakon.kz (dostup 22.09.2018).