CC BY
482008.01.015. ДЮПРА Ж.-Р. КОНСТИТУЦИОННЫЙ РЕФЕРЕНДУМ ВО ФРАНЦУЗСКОЙ СИСТЕМЕ, ФУНКЦИОНИРУЮЩЕЙ НА ЛОГИЧЕСКОЙ ОСНОВЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА.
Duprat J.-P. Le référendum constitutionnel dans un système français dominé par une logique représentative // Rev. internationale de droit comparé. - P., 2006. - N 2. - P. 553-580.
Статья профессора публичного права в Университете Бордо-IV посвящена институту конституционного референдума, закрепленного в действующей Конституции 1958 г. Статья написана в связи с отрицательным голосованием во Франции на референдуме в мае 2005 г. по вопросу Конституции для Европы, предложенной для ратификации.
Референдум проводился по инициативе Президента Республики на основании ст. 11 Конституции Франции в отношении международного договора, поскольку эта статья устанавливает: «Президент Республики может передать на референдум любой законопроект, касающийся организации публичных властей, реформ в экономической и социальной политике нации и публичных служб, которые к этой политике имеют отношение, или законопроект, разрешающий ратификацию какого-либо международного договора, который, не вступая в противоречии с Конституцией, отразился бы на функционировании государственных институтов». Автор напоминает, что на основе этой же ст. 11 в 1962 и 1969 гг. генералом Ш. де Голлем проводились два референдума об измене -нии самой конституции. По мнению автора, ст. 3 Конституции стирает различие между конституционным и законодательным референдумом, поскольку «национальный суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его через своих представителей и посредством референдума», и в то же время ст. 6 действующей в качестве конституционного акта Декларации прав человека и гражданина 1789 г. дает преимущество принимаемому представительным органом закону, а не референдуму. «Закон есть выражение общей воли. Все граждане имеют право принимать участие лично или через своих представителей в создании закона». Вместе с тем существует различие между конституирующим референдумом,
дающим рождение новому режиму или изменяющим действующую Конституцию, и законодательным референдумом, ведущим к одобрению гражданами простого закона. «Однако содержание одного и того же акта позволяет произвести распределение норм в соответствии с их нормативной иерархией» (с. 553).
В начале статьи автор обращается к истории института референдума во Франции. Этот институт родился еще в революционную эпоху - были проведены голосования 4 августа 1793 г., 6 сентября 1795 г. и 30 августа 1799 г. Конституционная практика, однако, привела к весьма ограниченному употреблению институтов полупрямой демократии1 (с. 554). Институт референдума подвергался критике в связи с его «злосчастным» применением при двух бонапартистских режимах (т.е. при Наполеоне I и при Наполеоне III). В результате Третья республика отвергла этот институт. В послевоенном Учредительном собрании были предложения о включении конституционного и законодательного референдума в разрабатываемый текст Конституции. Однако учредители закрепили использование референдума только для целей пересмотра основного закона, оставив «законодательную монополию» (с. 555) в руках парламента. При становлении режима Пятой республики под влиянием генерала Ш. де Голля удалось расширить сферу применения референдума. Наконец, в результате конституционной реформы, проведенной 28 марта 2003 г., были увеличены возможности для граждан напрямую высказываться по вопросам местного характера. Новая ст. 72-1 Конституции предусмотрела для граждан несколько процедур: право петиций; право требовать включения в повестку дня законодательного собрания территориального коллектива какого-либо вопроса, относящегося к его компетенции; право передачи на местный референдум проектов решений, относящихся к компетенции какого-либо территориального коллектива;
1 «Полупрямая демократия» - термин, употребляемый в западноевропейской юридической литературе, главным образом во Франции и в других странах, воспринявших ее правовую систему. Под такой демократией понимается сочетание представительного правления с институтами «прямой» демократии (референдумом, народной законодательной инициативой, «народным вето», народным выбором, правом отзыва избирателями своих представителей). В отечественной литературе этот термин не употребляется. Он заменен термином «институты непосредственной демократии». - Прим. реф.
возможность проведения консультаций с избирателями при образовании территориального коллектива с особым статусом или изменения организации такого коллектива.
Согласно многочисленным решениям Конституционного и Государственного советов референдум обладает функцией легитимации конституционных норм; при этом такая легитимация имеет высшую юридическую силу (с. 555).
Автор указывает, что существует некоторый парадокс в том, что, с одной стороны, институт референдума во Франции получил достаточно широкое закрепление в действующей Конституции, с другой - практику его применения нельзя назвать очень обширной. С 1958 г. было проведено всего 10 референдумов, включая учредительский референдум 1958 г., когда была принята ныне действующая Конституция. Собственно конституционных референдумов было три - в 2000 г. на основании ст. 89 (т.е. на основе специальных норм о пересмотре конституции) и в 1962 и 1969 гг. - на основе ст. 11. Референдум 1969 г. окончился для его инициатора - генерала Ш. де Голля - неудачей, и первый президент Пятой республики ушел в отставку. В последнее время в Конституцию были включены еще две возможности проведения такого голосования: на основании ст. 72-4 можно проводить референдум об изменении статуса заморских территорий и на основании ст. 88-7 - в отношении любого проекта закона, уполномочивающего ратификацию договора о присоединении какого-либо государства к Европейскому союзу. В этом случае проект передается на голосование gрезидентом республики. Правда, норма ст. 88-7 могла стать действующей только в случае ратификации Конституции для Европы в начале 2000-х годов, чего не произошло. Следовательно, применение этого положения откладывается до ратификации этой Конституции. По мнению автора, численность проведенных референдумов говорит о превалирующем представительном характере существующего режима во Франции (с. 557).
Автор рассматривает особенности референдума мая 2005 г., на котором была отвергнута Конституция для Европы, называя это голосование весьма оригинальным среди других подобных голосований, имевших конституционное и учредительское значение (с. 558). Такого рода голосование автор называет конституционно-учредительским референдумом (un référendum constitutionnel de fon-
dation). В прошлом такие голосования проходили в стране два раза: в 1946 г., когда была принята Конституция Четвертой республики, и в 1958 г. при утверждении Конституции 1958 г. Автор полагает, что приведение в действие норм ст. 11 французской Конституции в отношении ратификации Конституции для Европы имеет такое же конституционно-учредительное значение, поскольку этот акт знаменует переход от ранее действовавших норм экономической конституции в Европейском союзе к политической конституции.
По мнению автора, применение ст. 11 Конституции Франции для ратификации международных договоров в отношении статуса Европейского союза имеет два последствия. Прежде всего, стирается разница между содержанием и назначением ст. 89 и ст. 11 Конституции. Еще одно последствие - проводится «иерархиизация» (с. 560) национальной Конституции по отношению к актам Европейского союза. Нормы Конституции 1958 г. обеспечивают внутренний правовой фундамент для участия Франции в Европейском союзе. В статье подчеркивается, что в голосованиях 1992 и 2005 гг. отсутствовали качества плебисцитарности референдумов, столь свойственные для таких голосований во Франции (с. 560).
Исходя из того, что применение ст. 11 Конституции для назначения референдума в 1962, 1992 и 2005 гг. было достаточно редким явлением в политической истории страны, автор делает вывод о второстепенности этого института при пересмотре конституции. Применение референдума на основании ст. 89 Конституции должно быть нормальным явлением, которое, однако, было использовано лишь однажды, в 2000 г., когда был уменьшен срок президентского мандата с семи до пяти лет. Ратификация конституционных поправок в Конгрессе (т.е. на заседании обеих палат парламента) на основе ст. 89 применяется гораздо чаще, чем ратификация на основании этой же статьи на референдарном голосовании. Автор напоминает, что в первые годы существования Пятой республики референдум применялся президентом Ш. де Голлем в плебисцитарных целях, а именно для проведения решений через голову парламента, для «избавления от сопротивления парламентских палат» (с. 561).
Отмечается, что по одним вопросам избиратели достаточно охотно участвуют в голосовании (при принятии конституций 1946 и 1958 гг.); по другим такой активности не проявляют. Например,
на референдуме 2000 г. об уменьшении срока полномочий Президента Республики избиратели продемонстрировали самый высокий абсентеизм за все годы существования Пятой республики - 69,68%, а число поданных голосов составило всего 25,42% от числа внесенных в списки избирателей (с. 562).
Автор считает, что расширение применения референдума в мире связано с кризисом представительных учреждений (с. 563); особенно это заметно в странах, где существует народная законодательная инициатива. Поэтому, по его мнению, включение в Конституцию 1958 г. двух статей (72-1 и 88-7), расширяющих применение референдума, отражает общемировую тенденцию. Голосование по проблемам Европейского союза, в частности о принятии новых членов, является параконституционным, поскольку в таких случаях речь идет о расширении территории Союза (с. 563). Инициатива в такого рода голосованиях принадлежит президенту республики.
Заключительную часть статьи автор посвящает юридическим проблемам пересмотра Конституции. Конституция Четвертой республики 1946 г. инициативу пересмотра отдавала в руки Национального собрания, которое согласно ст. 90 приняло решение об этом абсолютным большинством голосов всего состава палаты. Инициатива пересмотра Конституции 1958 г. осуществляется на основе равенства между парламентом и Президентом Республики. Ратификация поправок может проводиться либо на референдуме, либо в Конгрессе тремя пятыми голосов совместно заседающих палат парламента. Особенность применения референдума для ратификации поправок состоит в том, что он может быть назначен только в случае, если поправки приняты по инициативе депутатов. Автор указывает, что роль парламента во внесении поправок незначительна, поскольку правительство контролирует парламентское большинство в палатах. При ратификации поправок в Конгрессе (решение об этом принимает президент и только по поправкам, инициатором которых является правительство) роль парламента резко возрастает, поскольку ему принадлежит право утверждения поправок, одобренных до этого большинством голосов в раздельно заседающих палатах.
Автор обращает внимание на позицию верхней палаты Сената в процессе пересмотра, которая может стать препятствием. Та-
кое уже случалось в истории. В 1984 г. президент Ф. Миттеран предлагал включить в ст. 11 Конституции возможность проведения референдумов в отношении вопросов, касавшихся гарантий основных прав и свобод. Сенат отклонил этот законопроект. По мнению автора, интересным является и вопрос о внесении поправок в Конституцию во время так называемого сосуществования2. При таком положении требуется согласие между Президентом Республики и правительством, принадлежащих к различным политическим партиям. Согласно ст. 89 Конституции в таких случаях необходимо предложение премьер-министра, с которым должен быть согласен глава государства. Именно на основе такого консенсуса был проведен референдум 24 сентября 2000 г., сокративший срок президентских полномочий до пяти лет.
Автор затрагивает вопрос о проверке конституционности референдумов, которую должен осуществлять Конституционный совет. В решениях 1962 и 1992 гг. Совет дважды подтвердил свою некомпетентность в рассмотрении законов, принятых на всеобщем голосовании. По мнению этого Совета, референдум есть прямое выражение народной воли, и, следовательно, результаты референдума не могут рассматриваться с точки зрения конституционности. Автор задается вопросом, если результаты референдума не могут рассматриваться в названном порядке, то почему бы не рассматри-
2 Сосуществование (cohabitation) - термин французской юридической и политической литературы, означающий возможность в рамках институтов, установленных Конституцией 1958 г., существования политически оппозиционных друг другу Национального собрания и президента республики. Такое положение несколько раз случалось в практике, поскольку оба названных органа формируются прямыми и всеобщими выборами, т.е. они получают власть из одного и того же источника. В результате выборов в Национальном собрании может сформироваться большинство, находящееся в оппозиции Президенту. По общему правилу при состоянии «сосуществования» каждый из органов (т.е. премьер-министр, опирающийся на поддержку Национального собрания, и президент республики) исполняет свои обязанности в точности с конституционными положениями, и правительство получает возможность в соответствии со ст. 20 Конституции «определять и проводить политику нации». Если же в результате выборов глава государства и правительство принадлежат к одной и той политической партии или блоку, т.е. они являются «одноцветными», то, как правило, президент вмешивается в деятельность правительства, сформированного партией, получившей большинство мест в Национальном собрании. - Прим. реф.
вать конституционность при принятии поправок в Конгрессе. С некоторым сожалением он ссылается на решение Конституционного совета от 28 марта 2003 г., в котором этот орган, будучи запрошенным по поводу поправок о децентрализации управления, отверг и такую возможность. Другими словами, при существующих конституционных нормах невозможно оспорить вносимые поправки в Конституцию с точки зрения самой Конституции (с. 574).
В заключение статьи автор предлагает усовершенствовать нормы Конституции в отношении проведения референдума о ее изменении. В частности, по его мнению, было бы рациональным в случае отклонения Сенатом предлагаемых конституционных поправок, принятых большинством Национального собрания, предоставить право Президенту Республики передавать такой акт на решение избирателей, т.е. проводить обязательный референдум (с. 580).
В.В. Маклаков
