CC BY
60Венесуэлы. Так, в Колумбии до принятия решения по таким вопросам Президент Республики, при наличии подписей всех министров и предварительного положительного заключения Сената, выносит их на референдум, при этом решение народа является обязательным для исполнения. В Венесуэле вопросы общенациональной значимости могут быть поставлены на консультативный референдум по инициативе Президента Республики и решению Совета министров с согласия Национальной ассамблеи или по ходатайству не менее 10% избирателей, внесенных в постоянный избирательный список. В Конституции Венесуэлы 1999 г. предусмотрены также консультативные референдумы по вопросам особой важности на уровне общины, муниципии и штата. Конституцией Гватемалы предусмотрены политические опросы всех граждан по вопросам особой важности. В Эквадоре гражданам, имеющим политические права и составляющим 8% от всех избирателей, обладающих активным избирательным правом, предоставлена возможность обращения в Верховный избирательный трибунал, который объявляет референдум по вопросам первостепенной важности.
Кроме того, в странах Латинской Америки конституционно урегулировано проведение референдумов по территориальным, местным и региональным вопросам. В связи с этим в статье анализируется регулирование референдумов в конституциях субъектов федераций. Автор отмечает, в частности, что отсутствие регулирования референдума на федеральном уровне (например, в Мексике) не препятствует его признанию на уровне субъектов федерации.
В заключение автор отмечает, что хотя нормы о референдуме распространены в конституциях стран Латинской Америки, их использование отстает от более развитых в этом отношении стран, в частности от европейских.
Г.Н. Андреева
2014.03.008. АМОН Ф. СТАТЬЯ 11 КОНСТИТУЦИИ ФРАНЦУЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ. НОВАЯ ПРОЦЕДУРА СТАТЬИ 11: «НАСТОЯЩИЙ ФАЛЬШИВЫЙ РЕФЕРЕНДУМ ПО НАРОДНОЙ ИНИЦИАТИВЕ».
HAMON F. Artidе 11. La nouvelle procédure de l'article 11: Un «vrai faux référendum d'initiative populaire» // La révision de 2008: Une
nouvelles Constitution? / Ouvrage coordonné par Jean-Pierre Camby, Patrie Fraisseix, Jean Gicquel. - P., 2011. - P. 43-56.
Ключевые слова: референдум; народная инициатива; гражданская инициатива; референдарные законы; референдум по инициативе меньшинства; парламентская инициатива референдума.
Статья почетного профессора Парижского университета-Юг посвящена новой редакции 2008 г. ст. 11 Основного закона. Статья начинается с цитирования исправленной и дополненной статьи (курсивом выделены новые положения. - Реф.): «Статья 11. По предложению Правительства во время сессии Парламента или по совместному предложению обеих палат парламента, которые публикуются в «Journal officiel», Президент республики может выносить на референдум любой законопроект, касающийся организации публичных властей, реформ в экономической или социальной политике государства, или его политики в области охраны окружающей среды и публичных служб, содействующих этой политике, или законопроект, разрешающий ратификацию какого-либо международного договора, который, не вступая в противоречие с Конституцией, отразился бы на функционировании государственных институтов.
Если референдум организуется по предложению Правительства, то последнее выступает в каждой палате с заявлением о нем, за которым следует обсуждение.
Референдум по вопросам, указанным в абзаце первом, может быть организован по инициативе одной пятой членов Парламента, поддержанной одной десятой частью избирателей, внесенных в избирательные списки. Эта инициатива оформляется как законодательное предложение и не может быть направлена на отмену какого-либо законодательного положения, промульги-рованного менее чем за один год до этого.
Условия выдвижения этой инициативы и условия, в соответствии с которыми Конституционный совет контролирует соблюдение положений предыдущего абзаца, устанавливаются органическим законом.
Если названное законодательное предложение не было рассмотрено обеими палатами в срок, установленный органическим законом, то Президент республики выносит его на референдум.
Если данное законодательное предложение не одобряется французским народом, то никакое новое предложение о проведении референдума по этому же вопросу не может вноситься до истечения двухлетнего срока с даты голосования.
Если референдум завершается принятием какого-либо законопроекта или законодательного предложения, то Президент республики промульгирует закон в течение 15 дней после объявления результатов голосования».
Известно, пишет автор, что после ухода с поста Президента в 1969 г. генерала Ш. де Голля, рассматривавшего институт референдума в качестве одного из главных институтов, демонстрировавшего доверие избирателей к создателю Пятой республики, такое голосование не проводится (с. 44). Лишь в 1995 г. Конституционным законом в ст. 11 было включено положение, несколько расширившее сферу применения референдума, а именно делающее возможным его проведение по экономическим и социальным вопросам и в отношении публичных служб, с этими вопросами связанных. С 1995 по 2008 г. конституционное положение этого института нисколько не изменилось.
Лишь реформа Конституции Франции в 2008 г. внесла существенные изменения в этот институт. Статья 3 bis Закона о модернизации институтов от 23 июля 2008 г. изменила названную ст. 11 Конституции; однако новые положения носили не материальный (как это было в 1995 г.), а процессуальный характер. Реформой предусматривалось, что по решению Президента республики, принимаемому по предложению Правительства или по совместному предложению обеих палат Парламента вводится новая процедура, а именно по желанию пятой части членов Парламента, подержанного десятой частью избирателей, включенных в избирательные списки, -возможно проведение референдума.
В данном случае речь идет о референдуме по народной инициативе, позволяющем гражданам осуществлять свою законодательную инициативу без конкурсного содействия какого-либо органа государства.
Автор указывает, что интерес к референдуму по народной инициативе всегда разделялся многими политическими партиями и движениями. К этому институту положительно относились и четыре президента Пятой республики, и многие кандидаты в президенты.
Консенсус в отношении названного референдума, таким образом, оказался достаточно широким, чтобы законодательно оформить эту процедуру; тем более что такие референдумы широко практикуются за границей - в Швейцарии, Италии, в прибалтийских странах, в США (на уровне некоторых штатов), в Германии (на уровне земель). Автор указывает: «К несчастью, французский законодатель отнесся небрежно к источникам своего вдохновения» (с. 46), как бы предваряя критику изменений, внесенных в ст. 11 Основного закона реформой 2008 г.
В революционное время институты непосредственной демократии почти не закреплялись конституционно (Конституция 1793 г. и более поздние акты). К идее о народной законодательной инициативе вернулись только во второй половине XX в. Доклад главы комитета - Ж. Веделя, опубликованный в 1993 г. под названием «Референдум по инициативе меньшинства», содержал положение, схожее с тем, которое было включено в ст. 11 в 2008 г. По мнению докладчика, инициатива по принятию референдарного закона должна принадлежать пятой части членов парламента, поддержанной десятой частью избирателей, включенных в избирательные списки. Целью такой инициативы должно было стать «совмещение гражданской инициативы, позволяющей проводить реформы, и гарантий, позволяющих избежать эксцессов любого характера, могущих привести к выбору нежелательных тем и дебатов, которые могут за этим последовать» (с. 48). Из этого проекта Президент Франсуа Миттеран хотел устранить фильтр - пятую часть членов парламента, и установить порог гражданской инициативы на уровне, практически недосягаемом, а именно на уровне пятой части избирательного корпуса, включенного в избирательные списки, не только в целом по метрополии, но и в каждом заморском департаменте или на заморской территории. Возражая Президенту, Государственный совет высказал свое мнение о проекте: «Возможность организовать референдум по инициативе некоторого числа избирателей противоречит республиканской традиции» и рискует «нанести вред климату стабильности в стране» (с. 48). Названный проект, однако, никогда не обсуждался.
Доклад 2007 г. Комитета Э. Балладюра по сути дела не отличался оригинальностью. Вместо предложения Ж. Веделя о референдуме по инициативе «меньшинства» появилось только слово по
«народной инициативе». Это предложение не было представлено в парламент 23 апреля 2008 г. от имени Президента республики и Правительства, но вопрос о народной инициативе был поднят во время дебатов в этом законодательном органе (с. 49). С поправками оно было включено в конституционный закон после короткой дискуссии. Основная забота парламентариев состояла в том, чтобы избежать эксцессов при осуществлении народной инициативы, когда случается, что различные движения стремятся ограничивать права и свободы каких-либо категорий людей (национальных меньшинств, по расовому признаку и др.), а референдарные кампании оказывают сильное воздействие на политический и социальный климат в стране. Как отметил сенатор Робер Батингер (Robert Batinger), референдум по народной инициативе на национальном уровне - это инструмент, «предпочитаемый самыми крайними демагогами и теми, кто по любому поводу использует давление на демократию» (с. 49).
Крупные политические партии стремятся воспользоваться таким голосованием для достижения собственных интересов, так как референдум по народной инициативе является хорошим оружием в борьбе с конкурентами, не имеющими представительства или имеющими слабое представительство в избираемых органах, в частности в парламенте.
К сожалению, парламентский фильтр не является делом техники, не гарантирует от злоупотреблений. Этот фильтр трансформирует саму процедуру, необходимую для проведения в жизнь референдума по народной инициативе. В итоге появляется риск утратить главное в Конституционном законе от 23 июля 2008 г., а именно организацию нормального референдума и установление ответственности общественных движений.
Включая новую норму в Конституцию Франции, парламентарии, как пишет автор, осознавали, что идея референдума на практике была «извращена» редкостью использования; граждане скорее готовы высказываться «за» или «против» какого-либо правительства, чем отвечать на поставленные на таком голосовании вопросы. «Если бы референдумы проходили чаще, то можно было бы говорить о вопросах, исходящих от самого народа, и тогда референдум имеет свою значимость, - говорил в Национальном собрании Кри-
стиан Ваннест (Christian Vanneste) - автор одной из поправок (с. 50).
После обновления Сената наполовину в сентябре 2008 г. французский Парламент имеет 920 членов (577 депутатов и 343 сенатора); следовательно, нужно 184 подписи, чтобы инициировать референдум, за который должны высказаться примерно 4,5 млн избирателей, включенных в избирательные списки. Названное число подписей парламентариев трудно собрать не только партиям правительственного большинства, но и оппозиционным фракциям. Однако, учитывая, что все депутаты Национального собрания и около половины сенаторов избираются по мажоритарной системе (что, вероятно, делает обладателей парламентских мандатов более свободными в выборе своего поведения), одобрение деятельности двух основных партий страны, а именно Движения за народную поддержку (правая партия, проигравшая на выборах в Национальное собрание в 2012 г.) и Социалистической партии (выигравшей эти выборы) будет, вероятно, необходимо. Другими словами, в этом случае потребуются подписи представителей правительственного большинства в парламенте.
По мнению автора, введенная система народной инициативы недостаточно «умиротворена», но она содержит и другие риски. Парламентская инициатива может быть представлена в форме законодательного предложения по одному из предметов, указанных в абз. 1 ст. 11, инициативы Президента республики касаются этих же сфер. Но есть и некоторые отличия. Первое из них состоит в том, что конституционный контроль в отношении референдарных законов, принятых на основе абз. 1 ст. 11, не проводится (т.е. в отношении проектов Президента республики). На практике такое положение может привести к тому, что если по инициативе Президента на референдуме будет изменена конституция, то нет ни одного органа, который бы рассмотрел этот вопрос. Новая процедура референдума по инициативе парламентариев и затем избирателей выпадает из-под такого контроля. Контроль должен обеспечиваться при соблюдении положений Органического закона (абз. 4 ст. 11 Конституции Франции). Пока неясно, какие это будут условия, поскольку Органический закон еще не принят, но вмешательство Конституционного совета страны будет, видимо, состоять в том, что он до голосования будет проверять соответствие предложенного законопроекта
ограничениям, указанным выше, т.е. в абз. 1 ст. 11 Конституции Франции.
Второе отличие новой законодательной инициативы, исходящей от парламентариев и избирателей, от президентской состоит в том, что предложение не может посягать на закон, принятый менее года назад. В данном случае речь идет о том, чтобы дать закону «поприменяться», посмотреть, как он будет действовать, каково будет общественное мнение по поводу реализации этого акта.
Наконец, новый абз. 6 ст. 11 Конституции Франции установил, что если законопроект не был принят на референдуме, то никакой новый проект по тому же поводу не может быть внесен до истечения двухлетнего срока. Термин «предложение» четко указывает на происхождение; оно должно исходить от парламентариев и избирателей, а не от Президента республики, - предлагаемые им акты именуются законопроектами.
Следующим вопросом, вызывающим значительные трудности, является проблема подписей избирателей. Число таких подписей для референдума по народной инициативе варьируется от страны к стране. Оно иногда выражается в абсолютных цифрах, как это установлено в Италии и Швейцарии, или в процентном отношении занесенных в списки избирателей, или зависит от числа голосовавших на последних выборах, как это делается на штатном уровне в США.
Абзац 3 ст. 11 Конституции Франции предусматривает, что предложение проекта закона должно быть поддержано десятой частью избирателей, внесенных в избирательные списки. Демографическая ситуация во Франции в настоящее время говорит о том что, это примерно 4,5 млн подписей.
Некоторые депутаты называли данное число фантастическим, другие утверждали, что при существовании Интернета хорошо организованные политические партии обладают достаточными средствами, чтобы быстро собрать миллионы требуемых подписей.
Однако на основе современных исследований Европейский институт народной инициативы и референдума пришел к заключению, что 5% от числа населения делает реализацию народной инициативы чрезвычайно трудной, а 10% - практически невозможной. В Италии, где численность населения примерно равна француз-
ской, число подписей, требуемое для проведения законного референдума, составляет всего 500 тыс., т.е. в 9 раз меньше.
Согласно абз. 5 ст. 11 Конституции Франции «Если названный законопроект не был рассмотрен обеими палатами Парламента в срок, установленный органическим законом, то Президент республики передает его на референдум». Это положение имеет огромное значение, поскольку устанавливает, что до истечения срока, указанного в органическом законе, Правительство и парламентское большинство могут избежать референдума, ничего не уступив по существу организаторам голосования. Этого факта достаточно, чтобы проект был отклонен в одной из палат Парламента, что прерывает процедуру проведения референдума. Спрашивается, зачем тогда нужна эта процедура?
В заключение автор указывает, что впервые в истории Франции Конституционный закон от 23 июля 2008 г. дал возможность гражданам играть активную роль в организации референдума. Эта новация могла бы стать важной для развития демократии в стране, но чрезмерная боязливость законодателя свидетельствует о страхе перед настоящим референдумом. Процедура была бы популярной в народе, о чем свидетельствуют некоторые события: в сентябре 2008 г. активисты французской почты, которую Правительство страны решило приватизировать, потребовали проведения референдума, используя новые положения ст. 11 Конституции Франции, хотя не имели никаких шансов, так как положение еще не вступило в силу (как и до сих пор), поскольку не принят Органический закон о проведении референдума.
Реализация новой процедуры, включенной в ст. 11, с учетом названных ограничений вызывает сомнения. Этим Франция отличается от Италии или Швейцарии, где народная инициатива регулярно используется гражданами.
В.В. Маклаков
