CC BY
64закон о публичной администрации, Регламентарный закон по ст. 27 Конституции, Закон о комиссии по регулированию энергии. Автор статьи последовательно доказывает неконституционность этих инициатив и напоминает, что помимо неповиновения и мирного гражданского сопротивления в стране существуют разнообразные юридические средства защиты, вплоть до требования проведения референдума.
Г.Н. Андреева
2011.02.008. НАБЛИ Б., СЮТТЕР Ж. НЕСТАБИЛЬНОСТЬ В ПЯТОЙ РЕСПУБЛИКЕ.
NABLI B., SUTTER G. L'instabilité sous la V-e République // Rev. du droit public et de la science politique en France et à l' étranger. - P., 2009. - N 6. - Р. 1599-1634.
Статья доцента публичного права Университета «Восточный Париж» Б. Набли и преподавателя Университета в Версале Ж. Сюттера посвящена проблеме политической нестабильности во Французской Республике, рассматриваемой в связи с действующим в стране конституционным правом. Спустя 50 лет со времени создания Пятой республики политический режим не может быть признан эволюционирующим прямолинейно, он изменяется весьма подвижно и многоаспектно, - пишут авторы.
Одной из задач Конституции 1958 г. было обеспечение стабильности на фоне постоянных потрясений в Четвертой республике. Французская конституционная история весьма богата, подвижна и формально нестабильна вследствие ее вариантности, пробелов и конвульсий в политической и институциональной жизни (с. 1600). Начиная с революции 1789 г. ни один из режимов не приводил к созданию длительного институционального баланса. Франция знавала попеременные смены монархий (1789-1792, 1814-1848), двух империй (1804-1818, 1852-1870) и пяти республик, причем различные формы правления по своему характеру трудно идентифицировать. Хотя Францию называют «лабораторией конституций», ее граждане склонны игнорировать конституции, которые «стоят вдоль» (lalonné) ее истории (с. 1600). Если принять во внимание конституционные акты, не применявшиеся на практике (первая среди них Конституция 1793 г.), то их число достигает
20 (включая серию сенатус-консультов1 при Первой и Второй империях). На фоне многочисленных политических и других перемен Конституция 1958 г. вполне может похвастаться долголетием. По мнению авторов, установленные «пределы» ее изменений указывают на желание учредителей создать стабильные конституционные рамки для Пятой республики (с. 1601). В доказательство стабильности конституции авторы указывают на различные события, произошедшие на протяжении более полувека действия этого акта. К этим событиям относятся: деколонизация (1958-1962); отставка основателя Пятой республики - генерала Ш. де Голля (1969); смерть Президента Республики, находившегося в должности (в 1974 г. умер Ж. Помпиду); периоды «сосуществования», когда главы государства и правительства принадлежали к разным политическим партиям (1974-1976, 1986-1988, 1988-1991, 1993-1995 и 1997-2002 гг.). Стабильность Конституции, по мнению авторов, придало принятие в 2004 г. Хартии окружающей среды, ставшей одним из конституционных текстов (с. 1602).
Конституционное право Пятой республики развивается, трансформируется и «множится» (démultiplié) под эффективным контролем Конституционного совета - высшего органа конституционной юстиции страны. «Объединение поворотов юриспруденции» и проводившихся конституционных пересмотров позволяет изменять Конституцию, не меняя ее по существу (с. 1603).
Далее авторы рассматривает вопрос о нестабильности как сумме обстоятельств, называемых ими конституционной неуверенностью (insécuté). Она вызывается как причинами, имеющими собственно конституционный характер, так и институциональными причинами (с. 1603).
1 Сенатус-консульт (лат. senatus consultum) - акт, отражающий мнение Сената, в Первой и Второй империях, означает решение Сената конституционного или проблемного характера. Эти акты иногда вносили поправки в конституционные тексты. Наиболее важные из них передавались на голосование избирателей. Основные сенатус-консульты были изданы 14 термидора Х г. (2 августа 1802 г.) Наполеоном Бонапартом о своем пожизненном консульстве и 28 флореаля XII г. (18 мая 1804 г.) об учреждении Империи. Из наиболее значительных сенатусов-консультов можно также назвать акт от 7 ноября 1852 г., присваивающий Наполеону III титул императора, и 21 марта 1870 г. о пересмотре действовавшей конституции в сторону либерализации ее положений. - Прим. реф.
Конституционная нестабильность, в свою очередь, происходит от двух обстоятельств - от количества конституционных пересмотров и от толкования Основного закона. Множественность пересмотров во французской правовой литературе даже получила специальное название «недомогание» («malaise») (с. 1604). Нестабильность, несмотря на «жесткий» характер порядка изменения Конституции, порождается возможностью предусмотренного в Основном законе применения так называемой производной учредительской власти1, т.е. использования порядка ратификации поправок, указанного в Конституции (ст. 89), а именно ратификации после одобрения поправок простым большинством в каждой из палат на совместном заседании Национального собрания и Сената. Такое собрание называется конституционным конгрессом. Число конституционных поправок со временем приумножается; из 24 пересмотров с 1958 г. 17 были проведены с 1992 г. Конституционная нестабильность порождается не только числом ревизий Основного закона, но и самим характером пересмотров. Так, за 35 лет (19581992) было пять одобренных пересмотров, но один из них, а именно произведенный Конституционным законом № 62-1292 от 6 ноября 1962 г., принятым всеобщим голосованием на референдуме, привел к «отклонению» институционального равновесия Пятой
1 Во французской правовой литературе различается первоначальная учредительская власть, т.е. разрабатывающая конституцию целиком, если таковая не действует в государстве, и производная, т.е. изменяющая уже действующую конституцию. Первоначальная учредительная власть может осуществляться при образовании нового государства, например, после предоставления независимости какой-либо колонии; при образовании федеративного государства, объединяющего несколько ранее существовавших государств или членов конфедерации (например, в США в 1787 г. на Филадельфийском конгрессе была принята до сих пор действующая Конституция); или, наконец, когда прежний режим был свергнут в результате государственного переворота, или революции и необходимо заменить его (последнее случалось во Франции в 1814, в 1830, в 1848, в 1870 гг., в России в 1917 г. ).
Первоначальная учредительская власть чаще всего реализуется учредительным собранием или исполнительной властью и референдумом. Производная учредительская власть принадлежит действующему парламенту или другим органам; такая власть может реализовываться путем проведения конституционного референдума и посредством других процедур. - Прим. реф.
республики в направлении «президентизации» существующего режима (с. 1604).
Во время своей избирательной кампании будущий президент Н. Саркози заявил о необходимости отказаться «от этой французской болезни, состоящей в желании менять Конституцию каждое пятое утро». Придя же к власти, новый Президент Франции предпринял меры по обширным конституционным пересмотрам. Реформа Конституции, произведенная 23 июля 2008 г., выявила намерения нового главы государства, невиданные по своему размаху с 1958 г. В результате этой реформы было изменено более 60 статей и включено несколько совершенно новых. Однако если смотреть на эту реформу по существу, то она не внесла коренных изменений в первоначальное конституционное содержание, так сказать «в дух» Конституции. Конечным результатом ее стало: «ревизовать без перевертывания, модернизировать без отрицания, адаптировать, не разрушая» («réviser sans bouleverser, moderniser sans nier, adapter sans détruire»).
Следующим источником, порождающим конституционную неуверенность, авторы считают толкование Конституции, осуществляемое Конституционным советом, созданным в 1958 г. В настоящее время этот орган рассматривается как настоящий конституционный судья (с. 1608). Поскольку обычные суды в своих решениях могут ссылаться на Основной закон, то противоречия (конфликты) между судебной практикой Конституционного совета и судебной практиков обычных судов также могут рассматриваться в качестве источника названной неуверенности, ведущей к конституционной нестабильности. Эта неуверенность связана с различным толкованием норм Конституции.
Второй составляющей, ведущей к нестабильности, являются институциональные проблемы, прежде всего частая смена правительств. В Четвертой республике правительства менялись очень часто, но эта чехарда объяснялась иными причинами, чем в Пятой. В Четвертой республике существовала многопартийность, и политические партии с различными программами участвовали в различных политических комбинациях; правительства опирались на политические силы в Национальном собрании. Расхождение во взглядах порождали правительственные кризисы. В Пятой республике правительственная нестабильность порождается другими при-
чинами. Эту нестабильность автор называет нормативной (с. 1613), поскольку издается огромное число законодательных и регламен-тарных актов. Потребность в таких актах порождается «социальными требованиями» и «коммуникативным императивом средств массовой информации», а также организацией существующего режима в связи с требованиями права Европейского союза (с. 1613). В Третьей и Четвертой республиках исполнительная власть не испытывала каких-либо трудностей при передаче проектов в парламент, и в результате законодательство было весьма обширным. В те времена не существовало отдельной регламентарной власти, какая появилась в Пятой республике.
Теперь стабильность правительства обеспечивается порядком его назначения и трудностью получения вотума недоверия. Только один раз в 1962 г. правительство Ж. Помпиду было отправлено в отставку Национальным собранием, выразившем ему вотум недоверия. По мнению авторов, действующая концепция правительственной стабильности приобрела негативное значение: правительство не может быть отставлено вотумом недоверия; парламент утратил свое могущество (с. 1614). Продолжительность нахождения правительств у власти значительно меньшая, чем в западных парламентарных странах. Находящееся в настоящее время правительство «Фийон II» («ЙПоп II») существует с 19 июня 2007 г. и является 34-м по счету за 50 лет существования Пятой республики. Средняя продолжительность «жизни» французского правительства составляет 18 месяцев, и только правительство Л. Жоспена (1997-2002) функционировало полный срок в течение легислатуры Национального собрания.
То же самое относится и ко времени нахождения на своем посту премьер-министров. С 1958 г. во Франции было 19 премьеров (точнее 18, если учесть, что Ж. Ширак занимал должность премьера дважды); срок нахождения в должности составляет 33 месяца, т.е. менее трех лет. Стабильность нахождения в должности главы правительства в других странах выше. Например, с 1958 г. в ФРГ было только восемь канцлеров, в Австрии - 10 канцлеров, в Великобритании - восемь премьер-министров, Швеции - восемь, в Канаде - 10 и в Нидерландах - 12 премьер-министров. Только в Италии с 1958 г. насчитывалось 20 председателей Совета министров и 32 правительства (с. 1615).
Стабильность министров также очень относительна (с. 1615). Например, министров финансов с 1993 г. было 13 человек (т.е. срок нахождения в должности около одного года), а министров бюджета - девять (в Великобритании - четыре, в ФРГ - пять). Министерская нестабильность не является «достоянием» (l'apanage) только министерств финансов и бюджета. Во Франции с 1981 г. было 16 министров внутренних дел (время нахождения в должности немногим более 22 месяцев) и 15 министров юстиции (средняя продолжительность около 23 месяцев), тогда как в ФРГ, соответственно, девять и восемь названных министров, а в Великобритании -13 и шесть. Что же касается министерства, ведающего делами Европейского союза, то общим правилом является то, что обсуждение, связанное с принятием какой-либо директивы ЕС начинает один министр, а принимает другой.
К личной нестабильности состава министров добавляется нестабильность министерских структур, т.е. происходят частые реорганизации министерских департаментов (с. 1617).
Институциональная нестабильность Пятой республики порождена тем, что стало возможным «сосуществование» (cohabi-tatin), - находящиеся у власти президент республики и правительство могут принадлежать к разным политическим партиям. Кроме того, на стабильность правительства влияет необходимость учитывать мнение избирательного корпуса перед парламентскими или местными выборами (с. 1619). Эта причина связана с учетом календаря выборов.
В заключительной части статьи авторы исследуют нестабильность в качестве феномена, ведущего к адаптации существующего режима; эту проблему они рассматривают с точки зрения конституционной и институциональной адаптации.
Конституционная адаптация осуществляется посредством изменения основного закона, причем жесткость конституции не оказывает серьезного влияния на принимаемые меры по адаптации. В настоящее время во Франции в ходу термин «конституционный волюнтаризм» Президента республики, выражающийся в том, что источником большинства конституционных пересмотров является глава государства (с. 1622). Функция Президента республики быть гарантом конституции не препятствует его инициативам по пересмотру: охраняя Конституцию, Президент одновременно ее при-
спосабливает (с. 1622). В предметах пересмотра всегда существовали области, которые значительно превышают простое улучшение конституционного текста.
Пересмотры значительно изменили первоначальное «лицо» Конституции 1958 г., например был произведен пересмотр правового положения парламента (в 1995, 1996 и особенно в 2008 гг.), сокращен срок президентского мандата с семи до пяти лет, начиная с 2003 г. проведена децентрализация страны, в 1999 г. установлено равенство мужчин и женщин в отношении выдвижения кандидатов в различные представительные органы, включены в Конституцию нормы по охране окружающей среды (2005), запрещена смертная казнь (2007), признаны региональные языки (2008). Грандиозный конституционный пересмотр в июле 2008 г. повлек значительный пересмотр статуса парламента в системе центральных органов государственной власти, способствовал установлению равновесия среди этих органов.
Все названное в более широком контексте можно рассматривать как модернизацию существующего режима. Приспособление к европейским условиям в рамках Европейского союза также входит в эту модернизацию. Шесть пересмотров из 24 указывает на эту тенденцию конституционного развития страны. 9 апреля 2008 г. одна из видных политических деятелей Франции, председатель комитета по «размышлению» о преамбуле Конституции страны Симона Вей (Simone Veil) предлагала изменить часть Основного закона страны, относящуюся к правам и свободам, включив в нее новые положения о равенстве мужчин и женщин, принципы человеческого достоинства, плюрализм мнений и средств массовой информации, уважения тайны личной жизни и сведений профессионального характера, европейский характер Франции (с. 1625). В общем смысле этот комитет желал актуализировать основные права и свободы, действующие в стране. Впоследствии в результате обсуждений было принято решение о конституционном статус-кво, а действующие права и свободы признаны вполне достаточными (с. 1625).
Адаптация норм конституции со стороны конституционных судей, т.е. со стороны Конституционного совета, - обычное явление во Франции. Толкование Конституции осуществляется при рассмотрении конституционности правовых норм. Наиболее часто
затрагиваемыми областями толкования являются отношения между государством и личностью, интернационализация и европеизация прав и свобод (с. 1626).
Институциональная адаптация, по мнению авторов, проводится во Франции несколькими способами. Первый - чередование политических сил, приходящих к власти в стране в результате выборов. Оно было невозможным в первые годы существования Пятой республики. В 1966 г. тогдашний глава государства генерал Ш. де Голль угрожал даже ввести в стране чрезвычайное положение на основе ст. 16 Конституции в случае победы оппозиционных партий на парламентских выборах. Затем чередование политических партий постепенно наладилось и появился институт «сосуществования». Смысл чередования заключается в приспособлении существующих институтов к реальностям в соответствии с концепциями этих партий.
Заключительным в рассматриваемой статье является вопрос о границах адаптации французской институциональной системы (с. 1630). Авторы считают, что, хотя конституционная реформа 2008 г. установила значительное равновесие между исполнительной и законодательной властью, увеличив возможности последней, все же парламентское большинство не «командует» действиями правительства. Данное обстоятельство объясняется особенностями диерархии (la dyarchie) исполнительной власти во Франции, которая с реформой не исчезла (с. 1631). Действия правительства подчинены воле Президента Республики. Нестабильность, таким образом, порождается возможностью отзыва Президентом премьер-министра вне периодов «сосуществования». Кроме того, синхронизация времени мандатов Президента и депутатов Национального собрания, равная пяти годам, имеет временный характер (с. 1631). Она может быть нарушена посредством досрочного роспуска Национального собрания или внезапной смертью главы государства. В результате может появиться «избирательная аритмия» («l'arryth-mie électorale)». Если выборы главы государства и Национального собрания будут проходить в разное время, то появляется «риск (достаточно слабый) политического инфаркта в течение пяти лет» (с. 1631). Еще одной причиной нестабильности, порожденной конституционной реформой 2008 г., стала измененная норма абз. 2 ст. 25 Конституции, новая редакция которой вводит дополнительный
элемент нестабильности на уровне министров. Теперь у избранных депутатов и сенаторов, призванных на правительственные должности, появилась возможность возвращаться в свою палату, а их заместители должны будут ее покинуть. Ранее существовал запрет на такой возврат.
Таким образом, многочисленные конституционные реформы особенно реформа в июле 2008 г. не устранили нестабильности на конституционном и институциональном уровнях.
В.В. Маклаков
2011.02.009. ПЛЮЭН О. НЕПРИМЕНИМОСТЬ НОВОГО ПОРЯДКА ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПРЕЗИДЕНТА РЕСПУБЛИКИ. PLUEN O. L'inapplicabilité du nouveau régime de responsabilité du Président de la République / Rev. du droit public et de la science politique en France et à l' étranger. - P., 2009. - N 5. - Р. 1401-1429.
Статья преподавателя Университета в Версале посвящена рассмотрению нового порядка привлечения Президента Французской Республики к уголовной ответственности после издания Конституционного закона от 23 февраля 2007 г. № 2007-238, реформировавшего институт уголовной ответственности главы государства. Важность реформирования была подчеркнута председателем законодательной комиссии Филиппом Уйоном (Philippe Houillon): «Сегодня вопрос об ответственности стал альфой и омегой в отношениях между государственными институтами и обществом» (с. 1402). Новый Президент назвал свою ответственность главы государства аксиомой президентской законности (с. 1402).
До названной реформы порядок привлечения к ответственности главы государства практически не мог быть реализован. В результате реформы были устранены существовавшие недочеты, и новый порядок стал характеризоваться следующими чертами:
- подтверждается иммунитет Президента Республики за все публичные акты, совершенные им при осуществлении своего мандата, и его временная неответственность за акты частного характера, совершенные до вступления в должность и во время нахождения в ней;
- четко разъединилась политическая и уголовная ответственность главы государства;
