CC BY
1582006.01.013. АНДРЕЕВ К.Ю. ПРАВОВОЙ СТАТУС СААМОВ В ШВЕЦИИ. (Обзор).
Саамы - коренной малочисленный народ, проживающий издавна на территории Швеции, а также еще трех современных государств (Норвегии, России и Финляндии).
Точная численность саамов неизвестна, поскольку, во-первых, их перепись никогда не проводилась (за исключением России), во-вторых, она прояснила бы немногое, так как критерии принадлежности к саамам в указанных странах разные. По разным оценкам, она колеблется от 35 тыс. до 100 тыс. человек, при этом применительно к Швеции по официальным данным их - 25 тыс. человек (3), сами саамы считают, что около 20 тыс. человек (4); по другим оценкам - между 10 тыс. и 17 тыс. человек (6).
Нормативный акт общего характера, который бы устанавливал общие критерии национальной идентификации саамов, в Швеции отсутствует. Наиболее существенным фактором для определения принадлежности к саамам в Швеции всегда являлось наследственное право на занятие оленеводством, а его законодательные критерии изменялись. В настоящее время этим правом по «Закону об оленеводстве» обладают около 2800 человек, в то время как идентифицируют себя с данным этносом значительно большее число граждан данной страны. Кроме того, в Швеции приняты и другие акты (Акт о Парламенте саамов 1992 г., Акт о праве использования саамского языка в отношениях с публичными властями и судами 1999 г. и др.), которые вводят иные, чем законодательство об оленеводстве, требования и условия для участия в делах саамов и для пользования принадлежащими только им правами. Для проведения переписи или какой-либо формы учета численности саамов по инициативе государства имеются препятствия общего характера: как отмечается в докладе Швеции по реализации положений Европейской Хартии по региональным языкам и языкам меньшинств за 2004 г., в Швеции не собираются данные об этнической принадлежности (7).
Во всех местах проживания саамы составляют меньшинство по отношению к численности населения территории их проживания, а не только по отношению к общей численности населения Швеции. Большая часть саамов живет в Стокгольме (т.е. большинство саамов не ведут традиционного образа жизни, и сохранение их
этнической идентичности отличатся от аналогичного процесса у саамов, ведущих традиционный образ жизни), с этим обстоятельством связаны как особенности регулирования их статуса, так и проблемы этого регулирования.
Жизнь, быт, обычаи, культура и язык саамов всегда были тесно связаны с традиционным хозяйствованием: оленеводством, рыболовством и охотой. Сохранение традиционного образа жизни и традиционного способа хозяйствования, существенно отличающегося от современного способа хозяйствования, является условием сохранения этноса саамов как такового. В этом смысле по международному праву саамы не просто меньшинство, они относятся к коренным народам, статус которых по международному праву имеет существенные особенности по сравнению со статусом меньшинств и регулируется отдельными международно-правовыми актами. Саамы подпадают под определение понятия «коренной народ» по Конвенции ООН № 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни», однако, поскольку Швеция не ратифицировала данную Конвенцию, ее действие на эту страну в настоящий момент не распространяется. Саамы в Швеции имеют статус национального меньшинства (наряду с финнами, цыганами и евреями), хотя и с некоторыми особенностями (касающимися, в частности, эксклюзивных прав в сфере оленеводства). Политика в отношении саамов может существенно измениться в результате ратификации Конвенции, которая намечена Риксдагом на период 2005-2010 гг. (3). Некоторые авторы связывают с ратификацией Конвенции и признанием за саамами прав коренного народа надежды на разрешение ряда проблем (8).
Территории компактного проживания саамов расположены в четырех муниципалитетах: Арьеплуг, Гелливаре, Йоккмокк и Ки-руна. Швеция не признает территориальной автономии саамов. Самоуправление саамов в рамках этих муниципалитетов осуществляется как коммунальное самоуправление. У саамов имеется собственное, неофициальное название района их проживания - Сапми или Самееднам.
Правовой статус саамов регулируется рядом национальных актов. В конституции Швеции прямое упоминание о правах саамов отсутствует (в отличие от Конституции Норвегии, например). В § 2 действующей Формы правления Швеции 1974 г. содержится вне-
сенное Законом 1976 г. 871 положение общего характера о меньшинствах, устанавливающее, что в Швеции «будет поощряться право этнических, языковых и религиозных меньшинств сохранять и развивать собственную культурную и общественную жизнь»; оно распространяется и на саамов.
На уровне текущего законодательства в Швеции принят ряд актов, специально посвященных саамам либо прямо их затрагивающих. Национальное законодательство, относящееся к саамам, регулирует вопросы: правового статуса органов, занимающихся делами саамов и участия саамов в их формировании и деятельности; финансирования саамских коммун и развития саамской культуры; использования саамского языка и интеллектуальной собственности; а также относящиеся к традиционному хозяйствованию саамов: оленеводству, землепользованию, лесопользованию; возмещению ущерба, причиненного хозяйствам саамов дикими животными; и некоторые другие.
В Швеции делами саамов занимается несколько государственных органов. Конституционный комитет риксдага курирует дела меньшинств по вопросам экологии, быта, культуры и образования. Защита прав саамов обеспечивается деятельностью шведского омбудсмена. Наиболее своеобразным органом, представляющим собой форму экстерриториальной автономии саамов, является Парламент саамов ^атей^е^ Samediggi).
Парламент саамов - это первый официально выбранный народом саамов орган для защиты интересов и обеспечения прав саамов; центральный орган участия в решении вопросов саамов в государственных органах власти.
В составе Парламента саамов 31 человек. Согласно Акту о Парламенте саамов, право на участие в выборах и на получение голоса имеет тот, кто считает себя саамом и для кого саамский язык является родным (11). При выдвижении кандидата в депутаты принимается во внимание следующее: имеют ли родители или их предки саамские корни и/или владеют языком саамов, а также если кто-то из родственников, кто включен в списки избирателей или уже принимал участие в выборах. Правом участия в выборах наделен саам, достигший ко дню выборов возраста 18 лет и являющийся гражданином Швеции.
Выборы в Парламент проходят каждый четвертый год в третье воскресенье мая. Создается один избирательный округ. Результаты выборов определяет Счетная палата. Подсчет голосов начинается не позднее чем через неделю со дня выборов. В выборах в Парламент 2001 г. было зарегистрирован 6721 избиратель, из них голосовали 4362, т.е. 65,1% (4).
Члены Парламента саамов представляют политические партии (объединения) народа саамов: Союз оленеводов; Саамы - охотники и рыболовы; Лаахкоех; Государственная партия шведских саамов; Ми-Саамы; Наш Геаидню; Государственная партия саамов; Саамы; Скугсаамы (4).
Пленарные заседания проводятся в разных частях Сапми три раза в год в течение 5-6 дней. На пленарных заседаниях избирается Правление Парламента, назначается Правление для саамских школ, Совет по культуре, представители, работающие в ЕС, в различных комиссиях и в других сферах деятельности. Согласно § 1 гл. 1 Акта о парламенте саамов, он поддерживает культуру саамов. Кроме того, Парламент саамов принимает решения о распределении государственных фондов и средств, средств Фонда саамов и других фондов, занимающихся коллективными делами саамов.
Правление Парламента саамов формируется простым большинством голосов. В состав Правления, избранного на 20012005 гг., были включены 6 депутатов, представляющих политический альянс четырех партий, поддерживаемый семнадцатью депутатами Парламента. При формировании Президиума Парламента и комитетов применяется принцип представительности.
Правление Парламента саамов формулирует цели и задачи деятельности Парламента; обеспечивает административное управление и управление в экономической сфере, контакты с общественностью, представительной властью; следит за влиянием урбанизации на жизнь населения в северных странах; обеспечивает участие в официальных мероприятиях, конференциях и собраниях; решает кадровые и некоторые другие вопросы. Помимо указанных полномочий, Правление должно отчитываться за бюджет и его исполнение. Несмотря на руководящую роль, Правление не может давать распоряжения обычным комиссиям. Влияние Правления на работу комиссий носит рекомендательный характер. Это происходит в силу политической весомости Правления.
Канцелярия Парламента саамов состоит из 19 постоянных сотрудников и находится в Кируне, но ее сотрудники работают также и в других городах Сапми: Йоккмокке, Тернабю и Остер-сюнде. Она проводит повседневную работу, связанную с деятельностью Парламента саамов. Канцелярия состоит из отделов (экономический отдел; отдел, занимающийся вопросами культуры; хозяйственный; отдел, занимающийся вопросами языка; отдел ЕС).
Одной из задач Парламента саамов является руководство работой с языком саамов на территории Швеции. В связи с этим был учрежден специальный экспертный орган - Совет по национальному языку. Совет состоит из 6 представителей с заместителями в зависимости от языка, которым они занимаются: северо-, луле- и южносаамского. Совет избирается на 4 года, что соответствует легислатуре Парламента саамов. Совет призван способствовать укреплению роли языка саамов в обществе, его сохранению, развитию и популяризации.
Деятельность Парламента саамов финансируется из государственного бюджета. Когда риксдаг принимает решение о бюджете, при этом не только ассигнуется сумма для определенных целей, но и указываются причины, по которым средства были выделены. После этого правительство дает в так называемом Рекомендательном письме рекомендации по использованию бюджетных денег. Ответственность за расходование выделенных средств несет Правление Парламента саамов.
В 2003 г., например, Парламенту саамов были выделены средства в размере более 80 млн. крон, при этом были предусмотрены следующие статьи расходов (4). На деятельность Парламента саамов (покрытие расходов канцелярии, участие в общественном планировании, работу по сохранению и развитию языка саамов, хозяйственную и культурную деятельность, интернациональную и информационную работу и работу библиотек) по его решению выделено 16 млн. 966 тыс. крон. Средства из государственного бюджета направляются саамам и саамским организациям для проведения исследований и/или образования, саамским средствам массовой информации, театрам, ремеслам, библиотекам, хозяйствам саамов, а также для развития других проектов в области культуры. По решению Парламента саамов деньги распределяются Советом по культуре.
Правовой статус саамского языка урегулирован Актом о праве использования саамского языка в отношениях с публичными властями и судами от 9 декабря 1999 г. (5).
Согласно этому Акту использование саамского языка возможно на территориях, которые полностью или частично совпадают с территориями четырех муниципалитетов: Арьеплуг, Геллива-ре, Йоккмокк и Кируна. Частные лица вправе использовать саамский язык в отношениях с органами власти в случаях, когда это касается конкретного человека и связано с вышеупомянутой территорией. При это, соответственно, органы власти обязаны давать ответ на саамском языке. Органы власти могут устанавливать специальные дни или часы для саамоговорящих.
Для использования саамского языка в суде сторона в процессе или лицо, ее представляющее, должны заявить об этом в начале процесса, в противном случае им может быть в этом отказано. В необходимых случаях саамам может быть предоставлен переводчик. Право пользования саамских языком действует на всех стадиях судебного процесса, включая обжалование.
По запросам частных лиц их детям должно предоставляться дошкольное образование на саамском языке полностью или частично. На практике изучение саамского языка с 1 по 6 класс ведется в шести саамских школах, в одной школе (в Йоккмокке) возможно его изучение и далее.
Забота о престарелых саамах по Акту также должна осуществляться на саамском языке полностью или частично.
Единственное исключение из этого закона состоит в том, что при наличии соответствующих причин некоторые органы власти могут быть освобождены от обязанности давать ответы на саамском языке по решению правительства (§ 10).
В материалах официального сайта Парламента саамов данный Акт интерпретируется как придание саамскому языку статуса официального языка (4). Возможность использования саамского языка в официальном обороте является значительным достижением в обеспечении прав саамов, однако следует оговорить, что речь идет об использовании саамского языка не на всей территории Швеции, а на ее части, при этом по решению правительства допускается возможность освобождения органов власти от этой обязанности. Таким образом, на большинство саамов и на значительную часть территории
Швеции этот Акт не распространяется, поскольку они живут не на указанных территориях, а в Стокгольме.
Саамы отмечают в качестве недостатка этого Акта то, что в нем не дается определение саамского языка и не отражено наличие у саамов нескольких языков (6). В структуре органов саамов это обстоятельство учитывается: в Парламенте саамов, например, имеется Совет по языку, члены которого в зависимости от языка занимаются северо-, луле- и южносаамским языком (4).
В сфере хозяйствования наиболее затрагивающие интересы саамов акты приняты по вопросам оленеводства, землепользования, лесопользования рыболовства, охоты и компенсаций за ущерб, причиненный дикими зверями.
Своеобразие быта, культуры, хозяйства и традиций саамов определяется занятием оленеводством, которое в Швеции является наследственным правом саамов. Действующий ныне Акт об оленеводстве 1971 г. (10) предоставляет права «эксплуатировать землю и водоемы для содержания семей и оленей» саамам- оленеводам, членам общины. Владение оленями в Швеции связано с членством в саамской деревне (sameby). В соответствии с законодательством только саамы могут заниматься оленеводством (исключение сделано только для одного района на границе с Финляндией, в котором оленеводами являются не только саамы, но и местные фермеры), при этом саамами-оленеводами должны быть не только родители, но и дедушка или бабушка саама. По мнению российских исследователей, такой подход оправдан, поскольку «оленеводство в данном случае является необходимым условием сохранения самобытности этнической группы» (1).
Однако поскольку оленеводство - высокоприбыльное дело, такой подход время от времени подвергается критике со стороны граждан Швеции - несаамов, желающих и в данной области достичь равноправия.
Правовое регулирование в сфере землепользования - одно из наиболее оспариваемых саамами. Саамы выдвигают свою концепцию земельных прав, базирующуюся на их традициях и обычаях. Правовое регулирование и подходы государства в Швеции основаны на юридической концепции terra nullius, согласно которой саамы (как кочевники) не обладали какими-либо правами на землю, и государство в свое время вступило во владение «бесхозной зем-
лей». В то же время за саамами было признано право собственности на землю, основанное на системе саамских поселений, где каждая семья владеет и пользуется наследственной или откупаемой у общины землей. Шведский парламент официально не занял никакой юридической позиции в отношении пользования и управления традиционными саамскими землями.
Вопрос о том, какими правами собственности и правами узуфрукта обладают саамы в Швеции, был поднят при разбирательстве в Верховном суде дела, получившего известность как «дело об откупных нагорьях». Его разбирательство продолжалось почти 20 лет до вынесения решения Верховным судом 29 января 1981 г. Дело касалось признания права собственности саамов на некоторые территории, главным образом в северной части лена Емтланд. Вопросы, подлежавшие рассмотрению в суде, включали также правовые аспекты и факты, которые относились к периоду шведско-финляндской юрисдикции, когда право собственности было официально признано за саамами. Верховный суд пришел к выводу, что собственником этой спорной территории следует считать государство и что права саамов сводятся к правам пользования. При этом ни в одном из рассматриваемых законов не уточнялось, кто является собственником спорного района (2). Отклонив притязание саамов на право собственности, Верховный суд тем не менее ясно заявил, что саамы обладают правами на оленеводство и рыболовство в спорном районе на основании общего толкования Конституции Швеции. Суд не высказал такого же четкого мнения в отношении прав саамов на охоту в этом районе, хотя и отметил, что, по всей вероятности, саамы располагают и этими правами. В то же время Верховный суд отклонил исходное утверждение правительства о том, что саамы, будучи кочевниками, не могут иметь права собственности на землю. В решении отмечалось, что саамы могут приобрести право собственности на землю, чтобы использовать ее для таких традиционных для них видов экономической деятельности, как оленеводство, рыболовство и охота, не занимаясь сельским хозяйством и не имея постоянного жилья. Хотя это заявление не имело последствий для спорного района, оно может иметь большое правовое значение для тех частей исконной саамской территории, которые не рассматривались в рамках спорного дела.
Другой спорный момент правового регулирования касается вопросов выпаса оленей и связанных с этим земельных прав саамов. Земля (пастбища) в Швеции делится на две категории: государственная территория, на которой выпас осуществляется круглый год, и зимние пастбища, право использования которых разрешено саамам независимо от принадлежности права собственности компаниям или лесному хозяйству. Именно здесь постоянно возникают конфликты, которые разрешаются в судебном порядке.
12 марта 2004 г. Комитет ООН по уничтожению всех форм расовой дискриминации выразил озабоченность тем, что земельные права саамов и связанные с ними проблемы до сих пор не разрешены. Он призвал шведское правительство принять законодательство, необходимое для разъяснения земельных прав саамов-оленеводов (8).
В Швеции уделяется большое внимание состоянию окружающей среды, принимаются меры по ее защите, разрабатываются программы, в том числе и долгосрочные (на 25 лет), направленные на сохранение биологического разнообразия и охрану биоресурсов. Программы по охране лесов направлены на сохранение реликтовых лесов, воспроизводство лесных территорий и сохранение биологического многообразия.
Статья 1 шведского Акта о лесах объявляет лес национальным достоянием (13). Акт о лесах содержит и некоторые специальные упоминания о саамах. В частности, ст. 20 устанавливает право саамских поселений на проведение с ними предварительных консультаций по вопросу вырубки лесов в тех местах, где выпас оленей разрешен круглый год.
В 1992 г. риксдаг принял законодательные меры, ограничившие права саамов на охоту и рыболовство. Он постановил, что все земли, на которых традиционно охотятся саамы, должны быть доступны и открыты для всех шведских граждан. Эти законодательные изменения предоставили несаамам неограниченную возможность охотиться на мелкую дичь и ловить рыбу на традиционных саамских территориях, что было исключительным правом саамов. Саамы подали иск, который был отклонен Высшим административным судом, в частности, по формальным основаниям.
В Швеции применяется система компенсаций ущерба, нанесенного дикими животными в оленеводстве, на что из государст-
венного бюджета выделяются значительные средства. С 1992 г. вопрос, связанный с причинением ущерба от диких животных, взят риксдагом под особый контроль. Система компенсаций вступила в действие с 1 января 1996 г. Новшеством в этой системе было следующее: оленеводы получали компенсации за наличие диких животных и количество молодняка (самки с потомством) в районах, занятых оленеводством, а не, как раньше, от количества найденных загубленных оленей. С бюджетного 2002 г. компенсация базируется на стоимости каждого вида животных.
Список литературы
1. Куропятник М.С., Куропятник А.И. Саамы: современные тенденции этносоциального и правового развития // Журн. социологии и социал. антропологии. - М., 1999. - Т.П. - Вып.4. - Режим доступа: http://hg.soc.pu.ru/publi-cations/jssa/1999/4/kurop.html.
2. Обзор событий, касающихся поощрения и защиты прав человека и основных прав коренных народов: окружающая среда, земля и устойчивое развитие: Записка секретариата Рабочей группы по коренным народам Подкомиссии по предупреждунию дискриминации и защите меньшинств Комиссии по правам человека ООН. Пятнадцатая сессия 28 июля - 1 августа 1997 г. E/CN.4/Sub/2/AC.4/1997/3/Add.1.
3. Отчет о визите в Швецию делегации Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов 3 декабря 2003 г. - Режим доступа: http:// council.gov.ru/kom_home/kom_155/cooperation/inter_contacts/item31-1.html.
4. Mode of access: http://www.sametinget.se/.
5. Act concerning the right to use the Sami language in deadings with public authorities and courts // SFS 1999:1175.
6. Mode of access: http://www.itv.se/boreale.
7. European Charter for Regional or Minority Languages. Second Periodical Report by Sweden presented to the Secretary General of the Council of Europe in accordance with Article 15 of the Charter. Strasbourg, 30 June 2004 // Mode of access: http://www.coe.int/T/E/Legal_Affairs/Local_and_regional_Demoсracy/Regional_-or_Minority_languages/Documentation/1_Periodical_reports/2004_2e_-MINLANG_PR_Sweden.asp.
8. Petrillo J. Scarcity of Land Threatens Traditional Saami Pastoralism. March 31, 2004. - Mode of access: http://www. cs.org.
9. Regional characteristics of sapmi and the sami people/ By Andde (Anders) Sara (ed.). - Presentation at the Conference: «The Regional Identity of Ethnic Groups in
Europe», in collaboration with «The Land of Schleswig-Holstein, the Federal Union of European Nationalities and the European Academy Sankelmark». 1314 June 2002. - Mode of access: http://www.fuen.org/pdfs/20020614-Saami_Sara.pdf#search='Parliament%20%20Sami%20Act%20Sweden'.
10. Renneärigslag (Swedish Reindeer Herding Act) // SFS 1971:437.
11. Sametingslag (The Sami Parliament Act) // SFS 1992:1433 Ändring införd: t.o.m. SFS 2004:538.
12. Sikku O. The attitude of the Swedish state towards the rights of the Sami people and the development of our society (Speech given by Olov J Sikku, Chairman of the Sami Parliament at the Cultural Festival in Prague on November 19, 2004.) - Mode of access: http://www.sametinget.se/.
13. The Swedish Forestry Act. - Mode of access: httр://www.svo.se.
2006.01.014. КЮЛЬ И. УСТОЙЧИВАЯ МОДЕЛЬ МЕНЬШИНСТВ. НЕМЕЦКИЕ И ДАТСКИЕ МЕНЬШИНСТВА ПО ОБЕ СТОРОНЫ ГРАНИЦЫ.
KÜHL J. Ein nachhaltiges Mindеrheitenmodell. Deutsche und dänische Mindrheiten beiderseits der Grenze// Aus Politik und Zeitgeschichte. -Bonn, 2004. - № 47. - S.22-27.
В статье директора департамента по исследованию пограничных регионов Университета Южной Дании И. Кюля отмечается, что немецко-датская граница является для Западной Европы единственной в своем роде, поскольку по обе ее стороны проживают автохтонные меньшинства (около 20 тыс. немцев в Дании и около 50 тыс. датчан в Германии), которые идентифицируют себя с соседним государством. Политика Германии и Дании в отношении этих меньшинств симметрична, базируется на принципе «свободной и односторонней взаимности» (т.е. расширение прав одного меньшинства по собственной инициативе одного государства ведет к ответным шагам другого государства по расширению прав другого меньшинства) и отражает стремление сторон к балансу. Соответственно, правовой статус этих меньшинств является частью некоей взаимосвязанной системы.
Оба государства связывают статус национального меньшинства с гражданством, т. е. только датские граждане могут быть признаны представителями немецкого меньшинства в Дании, и только немецкие граждане признаются представителями датского меньшинства в Германии. В статье анализируется распространение
