CC BY
18
2005.01.019-022. СЛЕДУЕТ ЛИ РЕФОРМИРОВАТЬ ПАКТ СТАБИЛЬНОСТИ? (Сводный реферат).
1. PEFFEKOVEN R. Statt Reform des Paktes ist seine strikte Anwendung geboten // Wirtschaftsdienst. - Hamburg, 2004. - Jg. 84, H. 1. - S.7-11.
2. HAGEN Von. J. Stabilitat und Wachstum in Euroland: Pladoyer fur einen Stabilitatsrat // Wirtschaftsdienst. - Hamburg, 2004. - Jg. 84, H. 1. - S.11-14.
3. BOFINGER P. Grundlinien fur eine Reform des Stabilitats- und Wachstumspaktes // Wirtschaftsdienst. - Hamburg, 2004. - Jg. 84, H. 1. - S.14-18.
4. WELFENS P.J.J. Eine kluge Reform des Stabilitatspaktes ist notwendig // Wirtschaftsdienst. - Hamburg, 2004. - Jg. 84, H. 1. - S.18-21.
В обзоре статей немецких экономистов рассматриваются проблемы реформирования действующего в Европейском союзе (ЕС) Пакта стабильности и роста (ПСР).
По мнению профессора Р.Пеффенковена (1), в центре развернувшейся вокруг ПСР дискуссии лежит утверждение о его недостаточной гибкости, что не позволяет странам ЕС адекватно реагировать на конъюнктурные колебания с помощью мер финансовой политики. К тому же многие специалисты усматривают в положениях ПСР препятствия для проведения антициклической политики. Федеральный министр финансов Германии усматривает в требовании ЕК об удержании границы дефицита в 3% ВВП опасность того, что «суверенные государства будут обязаны проводить проциклическую политику». Многие видят причину превышения границы дефицита в длительном конъюнктурном застое, который может обостряться еще и вследствие попыток ликвидировать бюджетный дефицит путем увеличения налогов и снижения расходов. Все эти аргументы, считает автор, не вполне соответствуют действительности.
Во-первых, высокий государственный дефицит в Германии и превышение 3-процентной границы дефицита обусловлены не только состоянием конъюнктуры. Напротив, дефицит в 4,1% ВВП в 2003 г. имеет, прежде всего, структурный характер, который, несмотря на ожидаемый конъюнктурный подъем, сохранится и в 2004 г., если не будут проведены эффективные меры (1, с.7). Во-вторых, при этом совсем необязательно, что меры, направленные на уменьшение дефицита окажут негативное воздействие на конъюнктуру и, тем самым, на размер дефицита. Опыт многих стран подтверждает, скорее, обратное: увеличение государственных расходов, особенно потребительских, может усилить доверие и оказать положительное воздействие на рост и занятость. В-третьих, ПСР ни в коем случае не препятствует финансовой политике, которая соответст-
вует состоянию конъюнктуры. Если при нормальной конъюнктуре выполняются требования уравновешенного (или даже профицитного) бюджета, то при ослаблении конъюнктуры появляются значительные кредитные возможности. В таком случае в фазе ослабления Германия могла бы взять кредит в размере 3% ВНП, или 60 млрд. евро (1, с.7). Этой суммы достаточно для того, чтобы заставить действовать автоматические стабилизаторы.
Нынешние экономические трудности Германии объясняются тем, что финансовая политика проводится асимметрично: при высокой конъюнктуре дефицит снижается недостаточно и долги не погашаются, тогда как при конъюнктурном спаде создается дополнительный дефицит и увеличиваются долги. В результате предел дефицита в 3% ВВП быстро оказывается превзойденным. Отсюда следуют два вывода: 1) нужно срочно проводить эффективные консолидирующие мероприятия либо осуществлять согласованные санкции; 2) ПСР следует дополнить таким образом, чтобы и при нормальной конъюнктуре можно было налагать санкции на страны ЕС, которые не выполняют предписания пакта. Главная проблема ПСР заключается в том, что, в конечном счете, «избыточный дефицит» определяется Советом министров ЕС. Поэтому при оценке финансового положения страны-члена ничего не меняется, если вместо или в дополнение к показателю дефицита будут учитываться и другие экономические индикаторы. Как показали последние месяцы, невозможно заставить суверенные государства сбалансировать их государственные бюджеты. В соответствии с законодательством ЕС, решение о санкциях в связи с превышением бюджетного дефицита принимается на основе квалифицированного большинства, или большинства в две трети, при этом соответствующие государства не могут участвовать в голосовании. Поскольку многие страны ЕС имеют проблемы с бюджетом и могут завтра оказаться «обвиняемыми», это может приводить к «стратегическому» голосованию.
Профессор Ю. фон Хаген начинает свою статью с заявления о том, что «Пакт стабильности умер, и не нужно лить слезы по этому поводу, поскольку он не был хорошим пактом» (2, с .11). Предлагаемые в ПСР правила бюджетной политики недостаточно гибки и не гарантируют валютной стабильности, поэтому нужно подумать о лучшем решении, которое заключается в создании политически независимого Совета стабильности для европространства, который наблюдал бы за стабильностью государственных финансов.
Стабильность единой валюты требует стабильных государственных финансов. Экономический смысл этого заключается в том, что государство должно выполнять «межвременные бюджетные условия», то есть государственный бюджет должен достичь в долгосрочном плане достаточного профицита, чтобы покрывать появляющиеся государственные долги, в противном случае государство теряет свою кредитоспособность. Поскольку кредит может финансироваться только в денежном выражении, это означало бы усиление политического давления на Европейский центральный банк (ЕЦБ) с целью увеличения печатания денег. Если же ЕЦБ не сможет противостоять такому давлению, последствием может быть высокая и длительная инфляция.
Пакт стабильности был попыткой гарантировать сохранение «межвременных бюджетных условий» путем установления пределов дефицита в 3% ВВП. Автор считает эти правила неадекватными, поскольку, во-первых, в краткосрочном плане они ставят бюджетную политику в тесные рамки, поэтому возможно повторение ситуаций, когда ПСР будет препятствовать проведению оптимальной финансовой политики. Во-вторых, правила пакта не учитывают различий в уровнях и темпах экономического развития стран ЕС: страны с высокими темпами роста (Ирландия, новые страны-члены) при дефиците более 3% ВВП могли бы иметь стабильную квоту государственной задолженности, тогда как страны с более низкими темпами роста (например, ФРГ) при дефиците в 3% будут иметь постоянно растущую квоту задолженности; таким образом, пакт оказывается для одних стран слишком строгим, а для других слишком мягким. В-третьих, ограничение годовых дефицитов госбюджета не учитывает того, что государственная задолженность охватывает все обязательства государства, в том числе связанные с социальной и пенсионной системами. В-четвертых, ответ на вопрос о причинах превышении дефицита госбюджета в конкретной ситуации должны давать сами правительства, но, как показал опыт последних двух лет, правительства принимали решения не на базе реальных критериев, а в зависимости от политической ситуации. Такие решения не могут вызывать доверие.
Вызывающей доверие альтернативой ПСР автор считает создание Совета стабильности для европространства, наделенного правом принимать объективные решения с учетом всех важных обстоятельств, не ограничиваясь лишь показателем годового дефицита. При этом должны учитываться долгосрочные перспективы экономического роста и вклад финансовой политики в рост. Совет должен иметь право указывать общест-
венности и правительствам на ненадежную финансовую ситуацию и предлагать способы корректировки проблем, но не может решать оперативные задачи финансовой политики и контролировать налоговую политику и государственные расходы. Число членов Совета должно быть невелико, Совет должен иметь достаточный бюджет и доступ ко всей важной финансово-политической информации, а также гарантии профессиональной поддержки своей работы со стороны органов ЕС. На этой основе можно было бы долго сохранять стабильность единой валюты.
Профессор П.Бофингер (3) считает, что ПСР должен быть основательно пересмотрен, иначе есть опасность, что каждая страна-участница будет впредь проводить чисто национальную и, возможно, учитывающую, главным образом, краткосрочные интересы бюджетной политики, что усиливало бы угрозу стабильности и росту в ЕС. При пересмотре пакта сначала нужно определиться, для чего Валютному союзу нужны бюджетные правила, а также обсудить, почему провалился пакт в его нынешнем виде. С учетом этого нужно выработать основные линии для реформирования регулирующих механизмов. Валютный союз должен иметь обязательные правила для национальных бюджетных политик во избежание инфляционных импульсов. ПСР пытается решать задачи обеспечения здоровых государственных финансов, стабильности цен и высокого устойчивого роста, способствующего созданию рабочих мест, с помощью ограничения свободы действий стран-членов в проведении национальных бюджетных политик, установив высшую границу бюджетного дефицита в 3% ВВП, которая могла быть превышена только в случае тяжелой депрессии. Таким образом, ПСР создал слишком узкие границы для национальной бюджетной политики, особенно для стран, не имеющих сбалансированного бюджета.
Для ограничения инфляционных процессов на национальном уровне было бы целесообразно включать предусмотренные пактом механизмы только тогда, когда страна-член сталкивается со скачком цен выше среднего уровня. Таким образом, реформируемый пакт должен наблюдать только за теми странами, у которых темпы инфляции превышают более чем на один процентный пункт инфляцию в 2%, являющуюся целью ЕЦБ. Важным показателем бюджетной политики, провоцирующей инфляцию, может быть рост структурного дефицита. В целом крах ПСР следует рассматривать как возможность для замены громоздких регулирующих механизмов более целесообразными. Для максимально раннего подавления национальных инфляционных процессов следовало бы пре-
вратить пакт в механизм санкций, налагаемых на страны с инфляцией выше среднего уровня. Для формирования новых механизмов понадобятся еще более интенсивные научные и политические дискуссии.
Как пишет в своей статье П.Вельфенс (4), ПСР фактически мертв, так как сегодня ни одно из правительств стран - членов ЕС и зоны евро серьезно не озабочено размером своего дефицита. Даже крупные страны -инициаторы принятия пакта (Германия, Франция) закончили 2003 г. с превышением предписанного 3-процентного дефицита. Это может оказаться прецедентом для несоблюдения пакта и другими странами. Следовало бы пересмотреть ПСР, сделав его, с одной стороны, более гибким и продуманным, а с другой, - изменив систему санкций. Лучшим способом регулирования автор считает следующий: каждая страна зоны евро должна вносить в специальный фонд 1% своего ВВП в форме золотого или валютного резерва, при этом нарушение договора автоматически приводит в следующем году к потере десятой части этого резерва и к четвертой части еще через год в случае дальнейшего превышения норматива дефицита; в случае сохранения дефицита в два последующих года пропадает еще одна четверть и затем - оставшаяся сумма. Штрафные платежи распределяются между странами, не имеющими дефицита. Для этого не нужны сложные механизмы: ЕК устанавливает превышение, штраф предъявляется автоматически. С экономической точки зрения, от реформированного ПСР требуется, чтобы он был более гибким и взвешенным, имел автоматический механизм санкций, чтобы страны, имеющие дефицит, не наказывали сами себя.
Открытым остается вопрос о существовании Валютного союза в прежнем виде, если зона евро окажется в состоянии стагнации с массовой безработицей и растущей государственной задолженностью. Германия и Франция показали недостаточное уважение к ими же предложенному пакту, возможно, их политиков смогут дисциплинировать правила новой конституции ЕС. Малые страны будут теперь активнее, чем раньше, отстаивать свои национальные интересы, поскольку, как показал опыт, большие страны, в случае затруднений, пренебрегают интересами сообщества. Если новые и старые члены будут в первую очередь отстаивать национальные интересы, не учитывая общие, то вскоре ЕС окажется перед угрозой стагнации и распада. Взвешенная реформа ПСР должна стать первым шагом, предотвращающим провал европейского проекта в ХХ1 в.
В.И.Шабаева
