CC BY
252001.02.058. КИРХОФ Ф. ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПЛАТЕЖИ -РЕГУЛИРОВАНИЕ В ЕС И ГОСУДАРСТВАХ-УЧАСТНИКАХ. KIRCHOF F. Umweitabgabert — Die Regelung in der Europaischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten //' Handbuch Jzum euro-paischen und deutschen Umweltrecht. — Koln, B.., Bonn, Munchen, 1998. — Bd 1: Allgemeines Umweltrecht / Hrsg. von Rengeling. H.-W. — S. 1226-1269.
Or краткой характеристики экономических подходов к взиманию экологических платежей автор переходит к рассмотрению норм европейского права и их влияния на внутригосударственные предписания"1. В европейском праве не существует гармоничной системы экологических платежей. Договор об образовании Европейского сообщества упоминает экологические платежи только один раз (абз. 2 ст. 130s)2 как предписания налогового характера для экологической политики ЕС. Конституция (Основной закон) Германии не содержит понятия экологических платежей и такого правового института. Только во вторичном праве ЕС и в германском законодательстве экологические платежи получают правовую структуризацию. В связи с отсутствием легального определения наука и судебная практика систематизировали экологические платежи по их функциям, основаниям обложения:
1. Платежи за пользование природными ресурсами. Ими облагается причинитель вреда, в случае если он использует природные ресурсы в своих целях. Сюда можно отнести, например, "плату за забор воды"3, ее
1 В связи с тем, что книга вышла в 1998 г ., в реферируемой статье не учтены положения Амстердамского договора. — Прим, ред.
2 Соответственно, нумерация статей дана по Маастрихтскому договору 1992 г.
3
Здесь в немецком языке употребляется не термин Abgaben, a Entgelt. Из-за отсутствия русского эквивалента название этого платежа переведено как «плата за заСор воды»,
величина в идеале ориентируется на объем "вмешательства" в окружающую среду. Тем не менее ее взимание ведет к тому, что природные ресурсы, ранее бывшие всеобщим благом, коммерциализируются.
2. Платежи, финансирующие охрану окружающей среды. Их задача — целевое финансирование экологических проблем. Сбор за отработанное машинное масло (в настоящее время уже не взимаемый) является хорошим примером такого рода платежей.
3. Выравнивающие платежи. Взимаются после вмешательства в окружающую среду и преследуют компенсационную цель. Платежи применимы там, где деяние затрагивает правовые блага.
4. Экологические управляющие платежи. Их задача — уменьшение отягощающих окружающую среду процессов за счет экономического воздействия на плательщиков. Эти платежи преследуют две цели: правовую — урегулирование обязанности платить и экономическую — предложить плательщикам выбор между свободным от платежей улучшением окружающей среды и облагаемым платежами ухудшением окружающей среды.
Далее автор останавливается на юридической дискуссии, предшествовавшей экологической реформе в ФРГ. Вопрос ставился следующим образом: должна ли налоговая система Германии полностью перестроиться в соответствии с экологическими целями или не-)бходимы лишь отдельные коррективы?
Поскольку налоги являются в первую очередь фискальным ин-„•трументом государства, цели финансирования бюджета и охраны окру-
хотя в немецком языке термины, применяющиеся к платежам вообще и к этому конкретному платежу, не идентичны. — Прим. ред.
жающей среды зачастую противоречат друг другу. В связи с тем, йфп "внутри" одного конкретного налога проводить реформы значительно проще, были внесены изменения в отдельные налоги (напри-.iep, повышена ставка налога на нефть). Выдвигалось предложение сформировать путем неналоговых платежей, преимущественно спе-шальных"1. Этот вид платежей используется для финансирования пециальных задач и не противоречит принципам налогового государства.
Автор подчеркивает, что на европейском уровне законодатель чонцентрировал свое внимание на вопросах компетенции установления экологических платежей, материально-правовые вопросы оставались без внимания. ЕС имеет компетенцию в области гармониза-ши платежей государств-членов. Это полномочие, тем не менее, ограничивается предписаниями о гармонизации производства и условий конкуренции.
Германский правопорядок предусматривает регулирование экологических платежей на уровне федерации, земель и местного самоуправления. В случае установления специальных платежей обычно право установления и право распределения доходов совпадают. Для налогов в соответствии со ст. 105 Основного закона законодательная компетенция исключительно у федерации, в то время .к право распределения доходов по ст. 106 Основного закона и конституциям земель может быть поделено между федерацией, землями и органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления в соответствии с абз. 2а ст. 105 Основного закона получают право на урегулирование вопросов платежей на основании законов земель; их
Специальные платежи — один из видов неналоговых платежей в Германии. Характеризуется тем, что взимается с однородной группы плательщиков и затем [асходуется на удовлетворение потребностей этой же гомогенной группы. Однако группа может включать в себя тысячи человек во всей стране. — Прим. ред.
самостоятельность ограничена запретом аналогичности местных и федеральных платежей.
В соответствии с судебной практикой и господствующим в правовой литературе мнением допустимыми налогами являются только перечисленные в ст. 106 Основного закона и принципиально касающиеся охраны окружающей среды: подоходный налог, налог на корпорации, налоги на потребление и транспортные налоги.
Подоходный налог и налог на корпорации можно отнести к экологическим из-за повышенного списания (амортизации). Такого рода управление через налоги допустимо, когда цель управления установлена в законе. Непрямые субвенции или отягощения для охраны окружающей среды при этом налоге должны вычитаться из нало-гооблагаемой суммы. Охрана окружающей среды путем подоходного налога и налога на корпорации нацелена на снижение налогового бремени в случае совершения "экологически благоприятных действий".
Налоги на потребление или налоги на транспорт взимаются с конечного получателя товаров, работ, услуг. Поскольку при обороте товаров, работ и услуг и в процессе производства вред, наносимый окружающей среде, зарегистрирован, налогообложение в этой сфере может действовать в целях охраны окружающей среды. Оно ориентируется на отягощение окружающей среды, которое потом превращается в налогооблагаемое благо или используется при производстве. Часто это приводит к тому, что орн-тированное на охрану окружающей среды применение налога на потребление настолько изменяет
правовой характер налога, что нарушает конституционно-правовые нормы.
Ст. 20а Основного закона объявляет охрану окружающей среды й осударственной целью. Однако это требование Конституции до сих пор не нашло отражения в налоговых законах.
В праве специальных платежей законодатель натолкнулся на общую компетенцию ст. 70ff Основного закона, так как Конституция не знает правового института специальных экологических платежей. Однако признаки платежей закреплены в № 22 абз. 1 ст. 74 и абз. 2 ст. 80; признаки взноса — в №18 абз. 1 ст. 74, ст. 3 предусматривает условия установления для специальных отягощений.
Предпочтение сборов и взносов, в случае закрепления этой формы экологических платежей, состоит в эквивалентности их размера усилиям государства, т.е. понесенным государством расходам, что следует из ст. 3 Основного закона.
Экологические специальные платежи порождают множество проблем, так как только ограниченная группа лиц финансирует охрану окружающей среды, нарушая равенство.
Далее автор останавливается на проблеме регулирования экологических платежей на европейском уровне. Взимание налогов для финансирования всеобщих задач на уровне ЕС до сих пор является невозможным. ЕС имеет право на аграрные платежи и таможенные сборы для финансирования своего собственного бюджета. Основным препятствием для единых европейских налогов является оговорка о суверенитете, которая мешает введению единых финансовых инструментов.
По ст. 99 Договора об образовании Европейского сообщества ¡Ю имеет компетенцию в области "Определения гармонизации правовых
предписаний о налоге с оборота, платежей за потребление и специальных непрямых платежей настолько, насколько эта гармонизация необходима для формирования и функционирования внутреннего рынка". В абз. 2 ст. 130d этого же Договора предусматривается проведение экологической политики. Пределы действия этих правовых норм небесспорны. Управомо-чивающие нормы ЕС настроены на цели, а не на материально-правовое регулирование, и в конкретном случае — на охрану окружающей среды, создание и функционирование общего рынка или внутренних рынков; на функционирование различных инструментов, например, налогов, налогов с оборота, платежей за потребление, непрямых налогов или на достижение различ ных правовых последствий, например, гармонизации правовых пред писаний, принятия правовых директив для уравнивания предписаний.
ЕС имеет право настолько сближать правовые предписания стран-участниц, насколько это необходимо для достижения целей ЕС. Гармонизация может наступить тогда, когда по меньшей мере две страны-участницы приняли различающиеся нормы об экологических платежах. ЕС не имеет права сделать первый шаг, оно должно ждать наступления дисгармонии.
Для экологических платежей ст. 99, 100 абз. 2^ абз. 1 ст. 130: Договора об образовании Европейского сообщества предусматривают следующий процесс установления гармонизации: предписание о гармонизации Совет утверждает по предложению Комиссии и после слушаний в Европейском парламенте и в Экономическом социальном комитете, при этом во всех случаях предусмотрено единогласное решение вопроса.
Ст. 99 Договора об образовании Европейского Сообщества перечисляет "налог на оборот, платежи за потребление и специальные непрямые налоги", объединяя понятием "специальные" все непрямые налоги на ох-
рану окружающей среды. Абз. 2 ст. 130s Договора охватывает общие налоги понятием "предписания преимущественно налогового характера". Только содержание ст. 100 не устанавливает финансирующих инструментов, но побуждает к уравниванию правовых предписаний.
Понятие налоги применяется в тексте Договора унифициро-ванно в идентичном понимании всеми государствами-членами. Тем не менее, если сравнить аутентичные тексты Договора (абз. 2 ст. ЮОа), то можно сделать вывод, что в немецком тексте применяется термин "налоги" (Steuern), в английском, французском и португальском: "fiscal provisions", "provisions fiscales'', "disposicoes fiscais". То есть другие языки договора трактуют данное понятие шире. Налоги в странах-участницах определяются по-разному. Если Конституция Германии (ст. lOSff) понимает под налогами безусловные платежи государству для пополнения его бюджета, то в других странах-участницах часто причисляются к налогам взносы по социальному страхованию или специальные платежи (по типу платежей за сточные воды в Германии).
Понятие налога в европейском праве остается открытым, не существует четкой границы между налогами и другими платежами. Поэтому ст. 100 Договора действует для всех видов платежей. Также трактуется абз. 2 ст. 130s Договора, а ст. 99 Договора под понятием налогов имеет в виду только платежи с целью финансирования всеобщего бюджета и с косвенными (эвентуальными) побочными целями, хотя в предшествующей ст. 95ff Договора о ЕС под налогами понимались и другие платежи.
ЕС поставило себе целью гармонизировать налоги на следующую группу товаров потребления: табак, алкоголь, нефть. Является ли налог на потребление табака экологическим — вопрос дискуссионный. Абз. 3 ст. 2 Директивы Совета по гармонизации структуры налога на потребле-
ние нефти основывается на ст. 99 Договора об образовании Европейского сообщества. Согласно сообщению комиссии "Экологические налоги и сборы на внутреннем рынке" от 26.03.1997 КОМ (97) с. 11 нефть и другие материалы, используемые как топливо, облагаются налогом на нефть; каждый продукт может облагаться только одной ставкой, если Совет не установит исключений. Природный газ не попадает в группу гармонизируемых налогов на потребление (абз. 1 ст. 2 Директивы). По абз. 2 ст. 8 Директивы пи-лотные проекты технического развития экологопереносимои продукции, в особенности топливо, полученное из новых источников, освобождаются от налога.
Комиссия постоянно планирует работы по гармонизации экологических налогов в странах ЕС. Первым из предполагаемых мероприятий было введение С02 налога. Для защиты конкуренции энергоемкие отрасли освобождались от уплаты налога. Первое предложение комиссии предусматривало введение налога во всех государствах-членах; второе было более мягкое: оно ограничивалось введением факультативного налога на срок до января 2000 г. и затем предусматривало обязательный СО2 налог во всех государствах. Те государства, где СО2 налог уже взимался, проголосовали "за", но нерешенным остался вопрос, какие именно источники энергии должны облагаться налогом: только те, которые являются используемыми природными ресурсами (например, уголь, нефть) или также энергия ветра, воды, ядерная энергия. В зависимости от степени развития ядерной энергетики, страны заняли разные позиции. Третье предложение — ввести
нейтральный к доходам налог на потребление на все источники энергии, который бы взимался непосредственно с потребителей.
В. Н. Гиряева
