CC BY
455
УДК 72.008 АРТАМОНОВ С. Г
Зоны охраны объектов культурного наследия в современном законодательстве (Часть 1)
В статье рассматриваются наиболее дискуссионные вопросы российского законодательства в отношении зон охраны объектов культурного наследия. Автор формулирует собственную позицию, обобщая более чем двадцатилетний опыт работы в сфере охраны объектов культурного наследия.
Ключевые слова: зоны охраны памятников истории и культуры, зоны охраны объектов культурного наследия, законодательство РФ.
ARTAMONOV S. G.
ZONES OF PROTECTION OF CULTURAL HERITAGE IN MODERN LEGISLATION (Part I)
The article discusses the most controversial issues of the Russian legislation in respect of zones of protection of cultural heritage. The author formulates its own position. The author summarizes more than twenty years of experience in the sphere of protection of objects of cultural heritage.
Keywords: zone of protection of monuments of history and culture, areas of protection of cultural heritage legislation of the Russian Federation.
Артамонов
Сергей
Георгиевич
архитектор аналитического отдела института «УралНИИпроект РААСН»
e-mail: [email protected]
Проблемы с охранным зонированием объектов культурного наследия существуют столько же, сколько существует само понятие «зоны охраны памятников истории и культуры». После принятия законодательства нового государства — Российской Федерации — к вопросам в данной сфере, не решенным в советский период, добавились новые. Они разнообразны, вследствие чего невозможно уложить в единую стройную систему подходы к их рассмотрению и, тем более, решению. Для получения объективной оценки рассматривать их необходимо с различных позиций.
В статье автор излагает субъективную позицию, основанную на собственных статистических и аналитических данных, накопленных за 20 лет деятельности в сфере охраны объектов культурного наследия и за 10 лет работы главным архитектором города. Еще одно пояснение: несмотря на абсолютную убежденность в необходимости замены Федерального закона от 25.06.2002 № 73-Ф3 «об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» концептуально новым законом, нам пришлось принять действующие нормы как данность при обосновании некоторых выводов.
Что является результатом установления зон охраны объекта культурного наследия? Со времени вступления в силу Федерального закона от 25.06.2002 № 73-Ф3 ответ на этот вопрос
для более 90 % лиц, относящихся к специалистам в сфере охраны объектов культурного наследия или считающих себя таковыми, прост и однозначен: «Обеспечение сохранности объектов культурного наследия». Так отвечают представители органов охраны объектов культурного наследия и подведомственных им учреждений, преподаватели высших образовательных учреждений, обучающие архитекто-ров-реставраторов, разработчики проектов зон охраны памятников, активные члены Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры.
Насколько подобная точка зрения окончательна и верна? Статья 34 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-Ф3 предусматривает, что охранные зоны объектов культурного наследия устанавливаются с целью обеспечения их сохранности, с чем нельзя не согласиться. Но есть ли разница между шаблонным ответом и приведенной нормой? Ее нетрудно обнаружить, если акцентировать внимание на ключевых словах. В формулировке написано «с целью», это означает, что если есть цель, то должны быть средства ее достижения. Большинство специалистов подменяет одно другим, однако почти 10 %о профессионалов четко отделяет задачу от процесса ее решения. По их мнению и, конечно же, мнению автора, установление зон охраны объекта культурного наследия — это процесс, состоящий из нескольких этапов и включающий в себя научно-ис-
© Артамонов С. Г, 2014
33
следовательскую деятельность, проектные работы и административные процедуры. Это мнение имеет право на существование, поскольку законодательство и нормативы не расшифровывают понятие «установление зон охраны объекта культурного наследия», а то, что оно представляет собой совокупность последовательных действий, не вызывает сомнения. Последовательность этапов определена нормативными правовыми актами и элементарной логикой: инициирование создания проекта зон охраны, подготовка материалов, обосновывающих проект зон охраны; разработка собственно проекта зон охраны; проведение государственной историко-культурной экспертизы данного проекта; согласование проекта Министерством культуры РФ в случаях, установленных законом в отношении объектов культурного наследия федерального значения; наконец, утверждение соответствующим органом государственной власти границ зон охраны, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах этих зон. Казалось бы, по формальным признакам принятие акта об утверждении границ и регламентов является финальной стадией установления зон охраны памятника. Но наличие данного акта само по себе не гарантирует сохранность объекта культурного наследия и не обеспечит запрет на строительство в охранной зоне памятника или соблюдение условий строительства в зоне регулирования застройки.
Для того чтобы зоны охраны начали выполнять свою основную функцию, необходимо осуществить еще два очень важных действия. Первое из них — передача акта об утверждении границ зон охраны, режимов использования земель и градостроительных регламентов в соответствующий орган местного самоуправления. Второе — включение полученных данных о зонах охраны в документацию территориального планирования и градостроительного зонирования, что является результатом установления зон охраны памятника.
Действительно, пока зоны охраны памятника не отражены в генеральном плане и, прежде всего, в правилах землепользования и застройки муниципального образования, сведения о них не включаются в градостроительный план земельного участка, а ограничения, предусмотренные регламентами, не учитываются при проектировании новых объектов капитального строительства на участках, находящихся в границах зон охраны объектов культурного наследия,
и, что не менее важно, при планировке и межевании территорий.
Из этого следует, что охранное зонирование объектов культурного наследия как одна из составных частей государственной охраны памятников в итоге обеспечивается градостроительным регулированием, осуществляемым органами местного управления. В связи с этим возникает вопрос, обусловлено ли чем-нибудь исключение разработки охранных зон объектов культурного наследия из процесса создания документации территориального планирования и градостроительного зонирования?
Попытаемся ответить на него, рассмотрев самую распространенную ситуацию: муниципальное образование не относится к историческим поселениям, на его территории отсутствуют объекты культурного наследия, включенные в перечень, утверждаемый Правительством РФ, имеющиеся памятники были приняты на государственную охрану до вступления в силу Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ, для подавляющего большинства памятников зоны охраны не установлены. Кстати, Екатеринбург отвечает всем перечисленным условиям. В данной статье умышленно не рассматриваются вопросы охранного зонирования исторических поселений и объектов археологического наследия, так как, по глубокому убеждению автора, отношения, связанные с этими категориями, должны регулироваться отдельными федеральными законами, а не тремя страничками в Федеральном законе от 25.06.2002 № 73-ФЭ. Достаточно вспомнить, что, по данному закону, историческое поселение, в том числе представляющее собой часть населенного пункта, не является объектом культурного наследия — хотя центр исторического поселения может являться достопримечательным местом, т. е. объектом культурного наследия. Получается, что центр исторического поселения не является частью населенного пункта, несмотря на то, что расположен в этом населенном пункте.
Для выявления плюсов и минусов обособленности этапов установления зон охраны памятников, предшествующих включению утвержденных проектных решений в правила землепользования и застройки, следует сопоставить требования законодательных и нормативных правовых актов к разработке и утверждению документации охранного зонирования и градостроительной документации. Итак, поэтапно:
1) Решение о подготовке проекта генерального плана и (или) правил землепользования и застройки принимает глава муниципального образования, действуя в соответствии с уставом муниципального образования единолично либо при участии соответствующего представительного органа.
Разработка проекта зон охраны памятника осуществляется по инициативе довольно широкого круга лиц, в том числе неограниченного количества юридических лиц, а также общественных организаций, уставная деятельность которых направлена на сохранение объектов культурного наследия. Следовательно, не исключается возможность, что заказчиком проекта зон охраны памятника может стать любое юридическое лицо, причем не связанное ни с правообладателем земельного участка, ни с собственником объекта культурного наследия, но действующее исключительно в собственных интересах, а не в целях сохранения памятника. Это может привести к коллизии, когда собственник земельного участка, смежного с объектом культурного наследия, потративший миллионы рублей на проектирование нового объекта строительства, вдруг узнает, что через год после получения градостроительного плана земельного участка его участок оказался в границах вновь установленных зон охраны памятника и «свежий» градостроительный регламент исключает реализацию проектных решений. Иногда из-за «разнообразия» заказчиков проектов зон охраны для одного объекта культурного наследия почти одновременно могут быть разработаны два проекта, предусматривающих разные границы зон и разные градостроительные регламенты. Обе ситуации, приведенные в виде примеров, реально возникли в Екатеринбурге в 2013 г.
2) Разработка документации территориального планирования и градостроительного зонирования осуществляется за счет бюджетных средств и, следовательно, при условии размещения муниципального или государственного заказа. При подготовке конкурсной документации заказчик может предъявить к исполнителю определенные требования, отсеяв непрофессионалов из числа участников конкурса.
Разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия осуществляется физическими или юридическими лицами, круг которых не установлен и не ограничен. Подготовка материалов, обосновывающих проект зон охраны,
и их проектирование не относятся к лицензированным видам деятельности. Зачастую финансирование этих работ осуществляется не за счет муниципальных или государственных целевых программ, и, следовательно, конкурсы не проводятся. Фактически заниматься разработкой проекта зон охраны может кто угодно. По сложившейся практике в большинстве субъектов РФ проектирование зон охраны осуществляют организации, специализирующиеся на реставрации памятников и имеющие лицензию Минкультуры России. К сожалению, значительная часть из них, обладая высокопрофессиональными кадрами в сфере сохранения памятников, не имеет специалистов с достаточной квалификацией в области градостроительства. В результате вновь подготовленный проект зон охраны объекта культурного наследия в части установленных им режимов использования земель и регламентов может стать абсолютно несовместимым с ранее установленными градостроительными регламентами для территориальной зоны, в границах которой находится памятник, поскольку разработчик не в состоянии обеспечить необходимую степень координации между двумя видами документации.
3) Проекты генерального плана и (или) правил землепользования и застройки муниципального образования проходят обязательную процедуру публичных слушаний. Только публичные слушания в максимальной степени обеспечивают выражение интересов граждан, проживающих на территории данного муниципального образования.
В отношении проекта зон охраны памятника проводится государственная историко-культурная экспертиза, в результате которой эксперты определяют, насколько границы зон охраны, режимы использования земель и градостроительные регламенты в этих границах соответствуют требованиям по сохранению конкретного объекта культурного наследия. Как правило, количество экспертов ограничивается нормативно установленным минимумом — тремя. Они могут быть жителями совсем иных городов или даже регионов. В свете поставленной перед экспертами задачи они не обязаны иметь представления о градостроительном зонировании территории, на которой находится памятник и, тем более, об интересах правообладателей земельных участков и жителей поселения. Мало того, некоторые из экспертов относят к минусам проекта зон охраны памятника установле-
ние взаимосвязи градостроительного регламента в границах зон охраны и градостроительного регламента в границах территориальной зоны муниципального образования, в котором расположен памятник.
4) Документация территориального планирования и градостроительного зонирования утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (городского округа) с учетом протоколов публичных слушаний и заключения о результатах таких публичных слушаний.
Границы зон охраны памятника, режимы использования земель и градостроительные регламенты в этих границах утверждает орган исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с региональным законодательством. Соответствующие законы субъектов РФ определяют орган, уполномоченный утверждать данные границы и регламенты, но не содержат процедуру утверждения. Следовательно, она осуществляется на основе административного регламента этого уполномоченного органа власти, регулирующего действия должностных лиц. Это означает, что принятие и — что гораздо существенней — подготовка нормативного акта находится в компетенции весьма ограниченного круга номенклатурных государственных служащих, не всегда имеющих образование по профилю «архитектура и градостроительство».
Важно отметить, что соответствующие законы субъектов РФ, как правило, не предусматривают согласование зон охраны объектов культурного наследия с органами местного самоуправления. Во всяком случае, в десятке проанализированных региональных законов об охране объектов культурного наследия норма о подобном согласовании отсутствует, причем в отношении не только памятников регионального значения, но и муниципального значения.
Приведенное сопоставление позволяет убедиться в том, что создание и утверждение градостроительной документации представляет собой довольно целостную систему, причем входящие в нее административные действия и процедуры в достаточной степени учитывают интересы жителей соответствующих поселений. Напротив, разработка проектов зон охраны осуществляется произвольно, их экспертиза — субъективно, а утверждение результатов данных проектных работ носит, мягко говоря, «кулуарный» характер. Сравнение изложенных выше юридических аспектов свидетельствует явно не в пользу
самостоятельности процесса установления зон охраны памятников.
Нельзя не сказать о том, что разделение подготовки документации градостроительного зонирования и документации охранного зонирования объектов культурного наследия влечет проблемы как в реализации охранного зонирования, так и в регулировании градостроительной деятельности в целом. Прежде всего, это связано с тем, что проекты зон охраны памятников и утвержденные на их основе градостроительные регламенты возникают совершенно неожиданно для органов местного самоуправления, а иногда и вовсе при загадочных обстоятельствах, как это, например, случилось в отношении снесенного здания на ул. Гоголя, 7 в г. Екатеринбурге. При этом законом предусмотрен императивный порядок исполнения градостроительных регламентов в границах зон охраны памятников. Конечно, в случае несогласия с утвержденными зонами охраны памятника «органы местного самоуправления вправе оспорить в судебном порядке решение об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон в случае нарушения установленного порядка принятия такого решения и (или) несоответствия проекта зон охраны объекта культурного наследия законодательству Российской Федерации». Однако приведенная цитата из пункта 27 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26.04.2008 № 315, красноречиво говорит о практической невозможности оспаривания подобного решения в той же Свердловской области, ибо предмет судебного спора отсутствует по формальным признакам:
• порядок утверждения границ зон охраны памятников Законом Свердловской области от 21.06.2004 № 12-ОЗ «О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Свердловской области», другими областными законами и нормативными правовыми актами не установлен, а доказать, что Правительство Свердловской области при принятии решения нарушило собственный административный регламент лишь на основании опубликованного постановления, не представляется вероятным;
• проект зон охраны памятника, не соответствующий законодательству РФ, теоретически просто не может попасть в Правительство Свердловской области, поскольку в его отношении не может быть получено положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы, являющееся основанием для принятия решения.
Вторая по значимости проблема связана с тем, что согласно вышеупомянутому нормативному акту границы зон охраны объектов культурного наследия определяются проектами, другими словами — произвольно, так как автору проекта приходится руководствоваться субъективным представлением о том, что такое «прямое и косвенное негативное воздействие на сохранность... объекта культурного наследия» при выборе виртуальной линии, за которой это воздействие на памятник должно быть исключено. А затем эту линию нужно нанести на схему зон охраны. Норматив не содержит требований к основе схемы: ни к масштабу плановых материалов, ни ко времени обновления топографической съемки, ни к типу носителя. Опосредованно через требования о представлении сведений в Единый государственный реестр объектов культурного наследия известно, что при установлении границ зон охраны должна применяться местная система координат и международная система географических координат. При этом механизм кадастрового учета границ зон охраны не отработан, способы перевода проектных координат в систему координат, используемых в кадастре, не установлены. Вынос в натуру поворотных точек границ зон охраны не предусмотрен. В связи с этими обстоятельствами проблема выражается в чрезвычайном усложнении документации градостроительного зонирования. По мере разработки проектов зон охраны для двух с лишним тысяч объектов культурного наследия в Свердловской области обязательно будут возникать ситуации с «накладкой» границ зон охраны памятника на две и более территориальные зоны. Кроме того, неизбежны «накладки» зон охраны объектов культурного наследия федерального значения на зоны охраны памятников регионального значения, что, к сожалению, не исключает пункт 22 указанного выше Положения о зонах охраны. Основная часть объектов культурного наследия будет иметь две зоны охраны, часть — три зоны и лишь единицы памятников — одну
зону, чем можно пренебречь в плане статистики. Помимо указанных зон для каждого из объектов культурного наследия должны быть установлены границы его территории. И в соответствии с Градостроительным кодексом РФ все эти границы «в обязательном порядке отображаются» на карте градостроительного зонирования в составе правил землепользования и застройки! С учетом этой нормы попробуйте представить себе, как должна выглядеть карта градостроительного зонирования Екатеринбурга, где имеется 520 объектов культурного наследия, из которых более 400 сосредоточены в центральной части города. Особенно интересным покажется розыск охранных зон объектов культурного наследия, представляющих собой могилы выдающихся деятелей науки и искусства, расположенные на городских кладбищах, площадь которых составляет менее 10 м2. Далее, представьте себе текстовую часть правил, включающую режимы использования земель и градостроительные регламенты для каждой из двух или трех зон охраны каждого памятника. Это примерно 700 страниц формата А4. А сведения о зонах охраны памятников, поступающие в Администрацию Екатеринбурга, безусловно, не одновременно, необходимо вносить в правила землепользования и застройки в установленном порядке в виде изменений с принятием соответствующего муниципального правового акта, причем по зонам охраны некоторых объектов культурного наследия придется проводить публичные слушания. Очевидно, что установление зон охраны для такого количества памятников может тянуться несколько лет. Возникает дилемма: либо прекращать предоставление земельных участков для строительства в исторических кварталах до принятия соответствующих регламентов, либо продолжать отводы участков под новые объекты капитального строительства без учета вопросов охраны памятников. С юридической точки зрения нарушения законодательства в последнем случае нет, ибо нельзя нарушить требования к охране объекта культурного наследия, если они не определены. Можно предположить, какой вариант выбирает и будет выбирать Администрация Екатеринбурга в условиях высокой динамики развития города.
Третья проблема связана с отсутствием координации между нормами градостроительного законодательства и законодательства об объектах культурного наследия в части уста-
новления градостроительных регламентов в зонах охраны памятников истории и культуры. Градостроительный кодекс РФ, четко разделяя понятия «территория» и «зоны охраны» объекта культурного наследия, относит зоны охраны объектов культурного наследия к зонам с особыми условиями использования территорий. Пункт 3 статьи 34 данного кодекса предусматривает, что «границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, могут не совпадать с границами территориальных зон». Пункт 3 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации конкретизировал указанную норму в части того, что «границы зон охраны объекта культурного наследия могут не совпадать с границами территориальных зон и границами земельных участков». Двусмысленность формулировки «могут не совпадать» в перечисленных пунктах позволяет предположить, что зоны охраны объектов культурного наследия могут выходить за границы одной территориальной зоны и располагаться в нескольких территориальных зонах. С учетом конкретных норм и контекста Градостроительного кодекса РФ такое вряд ли возможно. Дело в том, что пункт 7 статьи 1 кодекса дает следующее определение территориальных зон: «Территориальные зоны — зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты».
Пункт 2 статьи 36 кодекса предусматривает, что «градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: 1) фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; 2) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; ... 5) требований охраны объектов культурного наследия ...».
Достаточно проанализировать содержание трех перечисленных подпунктов, особенно последнего, чтобы понять, что Градостроительный кодекс РФ в существующей редакции не предполагает наличие особого регламента в границах зон охраны объектов культурного наследия, по-
скольку общий градостроительный регламент, установленный для территориальной зоны, учитывает все факторы, связанные с сохранением и использованием памятников и их земельных участков. Данный вывод косвенно подтверждает пункт 4 статьи 36 кодекса, в соответствии с которым «действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки: 1) в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия...».
Подводя итог, можно утверждать, что Градостроительный кодекс РФ не предусматривает распространение действия градостроительных регламентов, установленных для территориальных зон, на территории объектов культурного наследия и, следовательно, не связывает границы территорий памятников с границами территориальных зон и в то же время не предусматривает установление отдельных регламентов для зон охраны памятников истории и культуры. Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-Ф3 предусматривает установление самостоятельных градостроительных регламентов для зон охраны объектов культурного наследия. Приходится констатировать, что при установлении границ территориальных зон разработчики документации градостроительного зонирования должны руководствоваться исключающими друг друга нормами, поскольку зоны охраны объектов культурного наследия по одному закону должны находиться в границах территориальной зоны, а по другому закону могут выходить за ее границы. Наиболее часто встречающееся, но при этом неразрешимое противоречие возникает, когда памятники расположены по периметру кварталов и фасадные линии совпадают с красными линиями улицы, разделяющей кварталы, которые, в свою очередь, являются границами территориальных зон.
Указанное обстоятельство вызывает вопрос, остающийся в настоящее время без однозначного ответа: «Могут ли зоны охраны объекта культурного наследия располагаться за красной линией и распространяться на территорию общего пользования?» С точки зрения практики обеспечения сохранности памятников, целесообразно и даже необходимо
включать некоторые участки территорий общего пользования в зоны охраны хотя бы потому, что в отсутствие регламентации отметок земли и качества покрытий тех же тротуаров и улиц при их бесконтрольных ремонтах памятники зачастую оказываются «закопанными» в землю выше цоколя.
Еще один аргумент, доказывающий нецелесообразность выполнения проектов зон охраны памятников вне градостроительной документации, не связан с правовыми вопросами и трудностями делопроизводства. Он касается частного случая разработки проекта зон охраны достопримечательного места, представляющего собой «памятное место» или «фрагмент градостроительной планировки и застройки», на примере объекта культурного наследия регионального значения «Площадь 1905 года, как место революционных событий города» в Екатеринбурге, который является с точки зрения истории памятным местом, а с точки зрения градостроительства — фрагментом градостроительной планировки и застройки. Площадь 1905 года как сочетание бывших Кафедральной и Торговой площадей сформирована зданиями, из которых девять являются объектами культурного наследия, в том числе два — объектами культурного наследия федерального значения, и одним объектом монументального искусства, также являющимся памятником истории и культуры. Разработчик проекта зон охраны данного объекта будет вынужден задать себе ряд вопросов:
• как установить границы зон охраны достопримечательного места — по границам зон охраны памятников, расположенных по периметру площади, или «включая» памятники в зоны охраны достопримечательного места, что, кстати, не противоречит нормам Положения о зонах охраны объектов культурного наследия;
• как скоординировать режим использования земель и градостроительный регламент достопримечательного места с разными режимами и регламентами, установленными для десяти памятников, формирующих площадь;
• какие регламенты будут являться приоритетными — в границах зон охраны достопримечательного места или в границах зон охраны восьми отдельных памятников областного значения?
Понятно, что при детальном разборе общих особенностей охранного зонирования достопримечательных
мест может быть выявлено большое количество несуразиц, нестыковок и тому подобных сложностей, для рассмотрения которых потребуется новая статья. Цель приведенного примера состоит в том, чтобы показать, что все перечисленные трудности не возникнут или будут минимизированы, если необходимые ограничения будут учтены в границах объединенной зоны охраны, выделенной в пределах соответствующей территориальной зоны.
С целью иллюстрации ограниченных возможностей охранного зонирования памятников при реализации градостроительных задач нетрудно смоделировать ситуацию, весьма близкую к реальности. Итак, на территории какого-нибудь небольшого муниципального образования имеется отдельно стоящий памятник, расположенный на возвышенности, который воспринимается в самых эффектных ракурсах из видовой зоны большой протяженности, в том числе на значительном удалении, например, 1-2 км. У лиц, интересующихся архитектурой, наверняка должны возникнуть в памяти образы подобных памятников, являющихся «визитной карточкой» того или иного поселения и большей частью представляющих собой культовые сооружения. Чтобы сохранить возможность восприятия такого объекта из указанной зоны, необходимо ограничить высотный габарит предполагаемой застройки на территории между памятником и точками наблюдения. Как это сделать с помощью установления зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности и (или) зоны охраняемого природного ландшафта, если пункт 1 статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-Ф3 предусматривает, что зоны охраны объекта культурного наследия устанавливаются «в его исторической среде на сопряженной с ним территории»? А в смоделированной ситуации существующая малоэтажная застройка, сформировавшаяся к середине XX в. на склоне возвышенности, не является исторической по отношению к храму первой половины XIX в. Термин «сопряженный» не имеет юридического толкования, и расшифровывать его следует как «взаимно связанный». Поэтому нельзя отнести к территории, взаимно связанной с памятником, окружающую его территорию селитебной зоны в радиусе 1-2 км. Следовательно, в рамках охранного зонирования, предусмотренного специальным профильным законодательством, не удастся сохранить необходимые видовые коридоры и секторы
обзора. Получается, что обеспечить сохранность объекта культурного наследия в части его восприятия возможно только установлением градостроительного регламента в границах территориальной зоны, находящейся в секторе визуального восприятия памятника.
Тут же можно упомянуть о повсеместно распространенной практике, близкой по сути к придуманным нами обстоятельствам. При самом подробном описании регламентов в границах зон охраны, учитывающих индивидуальные характеристики объектов культурного наследия, невозможно обеспечить их сохранение, если подобная регламентация не учитывает градостроительную ситуацию и не формирует соответствующую градостроительную среду в пределах крупных элементов планировочной структуры поселений: кварталов, общественно-селитебных комплексов, микрорайонов.
Бессмысленно отражать стилистические особенности объекта культурного наследия в материалах, обосновывающих проект зон охраны, если за границей зоны регулирования застройки, установленной в нескольких десятках метров от памятника, строится очередной архитектурный «уродец», на фоне которого историческое здание перестает восприниматься. В таких случаях из-за пресловутой части 3 пункта 3 статьи Федерального закона от 17.11.1995 № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» органы архитектуры и градостроительства не могут повлиять на застройщика и проектировщика в части приведения нового здания в соответствие с особенностями памятника. А если бы градостроительное зонирование осуществлялось в комплексе с охранным зонированием не в отношении отдельных объектов, а в отношении территории поселения, у соответствующих органов местного самоуправления появилось бы право регламентировать архитектурное решение объектов капитального строительства, находящихся в композиционно-визуальной связи с памятником в системе застройки поселения.
Последний из приводимых в рамках настоящей статьи доводов о несостоятельности охранного зонирования объектов культурного наследия вне зонирования территории населенного пункта, в котором они расположены, относится к курьезам, если не к юридическим казусам. Согласно статье 3 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-Ф3 в состав объектов культурного наследия включены «мемориальные квартиры». Указанный закон и Положение о зонах охраны объектов культурного наследия не исключают их из числа памятников, в отношении которых устанавливаются зоны охраны, хотя некоторые из мемориальных квартир расположены в многоквартирных многоэтажных домах. Любопытно посмотреть на зоны охраны подобного памятника и градостроительные регламенты, установленные в пределах лестничной клетки.
Заключение
Сказанное позволяет сделать вывод о том, что установление зон охраны в отношении отдельных объектов культурного наследия в отрыве от общего градостроительного зонирования территорий муниципальных образований, не являющихся историческими поселениями, не обосновано факторами права, градорегулирования и, наконец, здравого смысла. Причины этой обособленности, возможно, являются рудиментом давнишнего «нар-коматовского» деления полномочий между ведомствами, продиктованного политической конъюнктурой: больше полномочий — больше власти.
Возражения против такой точки зрения, безусловно, могут иметь место, но, по моему мнению, не должны приниматься некоторые расхожие доводы.
Первый — если статьей 33 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-Ф3 разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия отнесена к государственной охране объектов культурного наследия, то и все, что связано с охранным зонированием, находится в исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти. Довод несостоятелен хотя бы потому, что тем же законом не установлены случаи и порядок согласования проектов зон охраны объектов культурного наследия регионального и местного значения государственными органами охраны объектов культурного наследия, а также потому, что органы местного самоуправления в рамках своих полномочий организуют разработку проектов зон охраны наравне с органами государственной власти и осуществляют основную часть функций по регулированию градостроительной деятельности, в том числе по реализации охранного зонирования памятников.
Второй — особый статус объектов культурного наследия как предмета ведения требует особых, эксклюзивных знаний и навыков при регулировании отношений, связанных с памятниками истории и культуры, в связи с чем чиновники органов охраны объектов культурного наследия лучше прочих разбираются в вопросах охранного зонирования. Не обсуждая общий уровень профессионализма государственных и муниципальных служащих, легко опровергнуть данное утверждение, сопоставив количество специалистов, имеющих архитектурное образование, в штатах органов охраны памятников и органов архитектуры и градостроительства. Кроме того, включение охранного зонирования объектов культурного наследия в состав документации градостроительного зонирования, выполнение которой обеспечивают органы местного самоуправления, не приведет к умалению существующих прав и полномочий органов охраны объектов культурного наследия в сфере регулирования градостроительной деятельности. В компетенции органов охраны по-прежнему остается согласование генеральных планов и правил землепользования и застройки муниципальных образований, в границах которых имеются объекты культурного наследия.
Третий — органы государственной власти и местного самоуправления, уполномоченные в области архитектуры и градостроительства, в принципе не заинтересованы в наличии ограничений градостроительной деятельности по условиям охраны объектов культурного наследия на подведомственных территориях, и только деятельность органов охраны объектов культурного наследия спасает памятники от уничтожения. Следует признать, что подобная «конфронтация» имеет место, однако она обусловлена исключительно субъективными факторами, а не нормами законодательства, в том числе Конституции РФ.
Ряду вопросов, связанных с понятием «территория объекта культурного наследия», посвящена вторая часть статьи.
Список использованной литературы
1 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 05.05.2014).
2 Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (ред. от 23.07.2013).
3 Федеральный закон от 17.11.1995 № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» (ред. от 19.07.2011).
4 Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. Утв. Постановлением Правительства РФ от 26.04.2008 № 315 (ред. от 18.05.2011).
