CC BY
32
Тагиров А.Т.
земельная реформа в регионах северо-кавказского федерального округа
ТАГИРОВ А.Т.
ЗЕМЕЛЬНАЯ РЕФОРМА В РЕГИОНАХ СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО
ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА
В статье дается обзор законодательных актов субъектов Северо-Кавказского федерального округа по проблеме земельной реформы: оборота земель сельскохозяйственного назначения и частной собственности на землю. Определены причины отсутствия частной собственности на землю. Выделены три сценария, по которым возможно распределение формально неприватизированных земель.
Ключевые слова: управление земельными ресурсами, теневой рынок земли, аренда, регион, законодательная база, земли отгонного животноводства, земельное законодательство.
TAGIROV А.Т.
LAND REFORM IN REGIONS OF NO RTH CAUCASUS FEDERAL DISTRICT
In article the review of acts of subjects of North Caucasus federal district on a problem of land reform is given: turn of lands of agricultural purpose and private property on the earth. The reasons of lack of a private property on the earth are defined. Three scenarios, on which probably distribution formal not privatized lands are allocated. Keywords: management of land resources, shadow market of the earth, rent, region, legislative base, earth of distant-pasture animal husbandry, land legislation.
Земельная реформа не на всей территории России проходила по федеральному сценарию и заданными темпами. В 16 регионах страны земельные доли вообще не выдавались, в т. ч. в большинстве регионов Северного Кавказа. Федеральный закон №101-ФЗ от 24.07.2002 г. об обороте земель сельскохозяйственного назначения давал право определять дату начала приватизации земли региональным властям: статья 4 «...Приватизация указанных земельных участков, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, осуществляется с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации» [1]. По этому признаку земельное законодательство регионов Северного Кавказа можно разделить на 3 совокупности (группы).
К первой группе относится законодательство Дагестана, Кабардино-Балкарии и Чечни. В этих республиках информация о переносе начала приватизации земли на более поздний срок по сравнению со сроком, установленным в федеральном законе, включена без каких-либо оговорок. В статье 6 Закона Республики Дагестан об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Республике Дагестан записано: «Приватизация земельных участников из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности Республики Дагестан или муниципальной собственности, на территории Республики Дагестан осуществляется через 49 лет с момента вступления в силу настоящего Закона» [4]. Этот же срок — 49 лет — указан в Законе Кабардино-Балкарской Республики об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Кабардино-Балкарской Республике (Закон принят 30.07.2004 г., №23-Р3) [2].
В Законе Чеченской Республики об обороте земель сельскохозяйственного назначения приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения отложена до 1 января 2020 г. (Закон принят 02.05.2007 г., №21-РЗ) [7].
Ко второй совокупности относятся законодательства Северной Осетии и Ингушетии. В этих регионах приватизация земельных участков также отложена, но указано, что эта норма не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельхозназначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки под зданиями, строениями и сооружениями. Подобное ограничение введено, так как оно оговорено в пункте 1 статьи «Сфера действия настоящего Федерального закона», Федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения. В Северной Осетии приватизация земли была отложена на 49 лет [6], а в Ингушетии приватизация должна была начаться 1 января 2010 г. [5].
Третью совокупность представляет Карачаево-Черкессия, законодательство которой по данному вопросу полностью соответствует федеральным нормам предоставления, изъятия и оборота земель сельхозназначения. Приватизации не подлежат отгонные пастбища [3].
Почему же в республиках Северного Кавказа масштабы реализации земельной реформы существенно ограничены, и имеет ли это под собой объективные основания? Резюмируя мнение известных экономистов, политиков, узкоспециализированных специалистов в этой обла-
сти, можно констатировать, что причинами сложившейся ситуации являются, во-первых, так называемое малоземелье, во-вторых, потенциально возможные земельные конфликты между различными этническими группами, в т. ч. депортированными народами и народами, занявшими их земли. Но анализ многих факторов (исторический ход развития земельных отношений, экспертные оценки специалистов и т. д.) показывает, что эти причины не позволяют аргументированно объяснить сложившуюся ситуацию с земельной реформой на данной территории РФ.
Рассмотрим первую причину — малоземелье. Малоземелье как явление является предметом научных споров не одно столетие. Экономисты прошлых столетий выдвигали гипотезу, что естественный прирост населения в будущем намного превысит возможности увеличения продукции сельского хозяйства из-за ограниченности земельных ресурсов. По Т. Мальтусу, подобный процесс будет иметь место, пока не возникнут голод и эпидемии или пока прирост населения не будет сдерживаться ограничением рождаемости. Острота проблемы малоземелья зависит от множества факторов: от отношений собственности на землю, уровня плодородия, естественного расположения земельных угодий, культурной агротехники. Проблему малоземелья в увязке с количеством населения необходимо рассматривать в контексте с преобладающим типом хозяйствования, с учетом форм организации труда, применяемой агротехники, возможностями диверсификации производства сельхозпродукции на конкретных территориях.
Проблема малоземелья обнаружила себя и в России, особенно в конце XIX - начале XX вв. Обсуждение этой проблемы сформировало целый ряд вопросов, связанных с сельским хозяйством и социально-экономическим развитием сельских территорий.
Экономисты и политики того времени яростно спорили между собой, некоторые полностью отрицали наличие малоземелья в России, другие, вооружившись конкретными цифрами по отдельным губерниям, доказывали, что проблема имеет место. Спорщиков объединял только один факт — избыток населения в одних губерниях и недостаток населения в других и, как следствие, — дефицит сельхозземель в первом случае, недостаток рабочей силы во втором для обработки огромных неосвоенных земельных угодий.
Споры по поводу малоземелья в России продолжались до начала 1930-х гг., когда стала господствующей марксистско-ленинская концепция объяснения причин сельского перенаселения и путей его преодоления. Эти причины марксистами объяснялись уже не малоземельем, а именно разделением крестьян по материальным доходам и неравномерным распределением средств производства в аграрной сфере. Тем не менее способ решения проблемы был таким же, как и предложенный П. А. Столыпиным — перераспределение рабочей силы. Только в начале XX в. крестьян в массовом порядке переселяли в Сибирь и на Дальний Восток, а в 30-х гг. XX в. избыток рабочей силы в сельской местности был поглощен индустриализацией страны.
В настоящее время уровень благосостояния населения северокавказских регионов существенно ниже, чем в целом по стране, уровень безработицы в 3 раза выше, чем общероссийский показатель. Сельское хозяйство, как и раньше, играет главную роль в экономике этих республик. Ход аграрных преобразований на этих территориях очень сильно замедляется, так как декларированный дефицит сельхозугодий тесно увязан с избытком рабочей силы. По нашему мнению, проблему малоземелья нельзя связывать только с избытком сельского населения, его высоким удельным весом, с размерами пашни на единицу населения. Не следует этого делать по причине того, что целые экономики, отрасли, предприятия переходят на инновационный путь развития, очень быстро меняются технологии производства, а следовательно, и перечень предлагаемых населению товаров. Проблема малоземелья в регионах Северного Кавказа в принципе никогда не будет решена при однозначном подходе — увязывание тенденций роста населения и отсутствия перспектив роста площадей сельхозугодий.
Между малоземельем и отказом от приватизации существует спорная логическая цепочка. С одной стороны, если следовать принципу «на всех все равно не хватит», малоземелье выступает как аргумент против приватизации. С другой стороны, чем меньше производственного ресурса, тем важнее более эффективно его использовать. Именно неэффективное использование земельных ресурсов в северокавказских республиках становится причиной невозможности активного развития модернизационных процессов:
- отсутствует заинтересованность капиталовложений в землю и использование передовых технологий;
- государственные структуры власти озабочены сохранением контроля над использованием земельных ресурсов и главное — над получаемыми от них доходами;
- посредством административных рычагов к использованию земельных ресурсов не допускаются новые инвесторы.
Как известно, главным инструментом земельных преобразований в стране стало выделение населению земельных долей, и средний размер доли составил от 6 до 10 га на человека. В Дагестане средний размер земельной доли составляет 2,6 га и колеблется от 1,3 га в горной зоне
Тагиров А.Т.
_земельная реформа в регионах северо-кавказского федерального округа_
до 4,7 га в равнинной зоне; в Кабардино-Балкарии — 2 га. Однако мы не считаем, что это создает непреодолимое препятствие в организации сельскохозяйственного производства. В стране большая часть земельных долей сдается в аренду — около 80%. По сведениям некоторых авторов, в южных регионах эта цифра еще больше — 90%. Поэтому можно сделать вывод о том, что земельная реформа вряд ли стала бы преградой концентрации земельных ресурсов до масштабов, позволяющих обеспечить эффективность сельхозпроизводства.
При оценке малоземельности в республиках Северного Кавказа нужно учитывать ряд важных фактов:
- во-первых, большинство экспертов считают, что численность населения на данной территории завышена на 1 млн человек;
- во-вторых, большая доля населения, официально зарегистрированная в сельской местности, проживает в городах. Этот факт имеет очень широкое распространение в Дагестане — есть села в горных районах, где не осталось ни одного жителя или же в лучшем случае проживают старики-пенсионеры;
- в-третьих, земля используется экстенсивным способом, не применяются передовые технологии производства сельхозпродукции;
- в-четвертых, из-за отсутствия стимулов к капвложениям в землю снижается ее качество, значительные ее площади выводятся из оборота.
Можно предположить, что частная собственность на землю позволила бы значительно снизить остроту проблемы малоземелья. Благодаря частной собственности повысился бы спрос на земельные угодья, что сделало бы ведение сельхозпроизводства более выгодным.
Несмотря на запрет приватизации, передел земельных угодий фактически осуществляется, но в неправовых формах. Формально землей распоряжаются государственные и муниципальные органы власти. Реально же значительная часть земель разделена неформальным образом между определенными экономическими агентами. Очень значительная доля сельского населения в Дагестане убеждена: все земли давно уже поделены, хотя и без документов. Можно выделить три сценария, по которым распределяется формально неприватизированная земля, не относящаяся к приусадебному участку.
1. Земельные участки раздаются по жребию и перераспределяются через несколько лет между хозяйствами. Например, этот сценарий применяют в отдельных горных районах Дагестана — в с. Большой Гоцатль Хунзахского района, в с. Тлох Ботлихского района и др. Теоретически также периодическое перераспределение земельных участков должно исключать долгосрочные инвестиции в землю. Но фактически жеребьевки проводятся редко (1 раз в 8-10 лет), и участок фактически находится в постоянном пользовании.
2. Земельные участки по жребию закрепляются за хозяйствами на постоянной основе. Например, в с. Малый Гоцатль Хунзахского района. В итоге каждое хозяйство получило по 12 -13 соток колхозной земли, но при этом никаких юридических документов на землю нет. Еще одним недостатком такого сценария является то, что для вновь образованных семей уже нет нераспределенной земли. Приходится дробить земельный участок, полученный родителями.
3. Проведение фактической реституции, т.е. возврат земельных участков потомкам прежних хозяев. Так сделали, например в с. Орота Хунзахского района. Жители распределили между собой земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства, и каждый в селе знает, кому и каким образом достался тот или иной участок, так как очень строго ведется учет земель, передаваемых от поколения к поколению. Жители села констатируют факт, что и в советский период купля-продажа семейных участков имела здесь место. У этого сценария имеется и существенный недостаток — внутрисемейные конфликты, когда на один и тот же земельный участок претендуют два и более близких родственника.
По последним двум сценариям видно, что неформально закрепляется частная собственность на землю, но без официального оформления земли в собственность по документам. Хотя федеральное законодательство это позволяет и запрет на приватизацию земли не касается земельных участков, предназначенных для ведения подсобного хозяйства.
Литература
1. Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ (ред. от 07.06.2013 с изменениями, вступившими в силу 07.06.2013) об обороте земель сельскохозяйственного назначения.
2. Закон Кабардино-Балкарской Республики от 30.07.2004 № 23-Р3 (ред. от 29.10.2012) об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Кабардино-Балкарской Республике.
3. Закон Карачаево-Черкесской Республики от 09.12.2003 № 61-РЗ (ред. от 17.05.2013) об особенностях регулирования земельных отношений в Карачаево-Черкесской Республике.
4. Закон Республики Дагестан № 46 от 29.12.2003 об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Республике Дагестан.
5. Закон Республики Ингушетия от 14.12.2007 № 50-РЗ (ред. от 03.10.2011) о регулировании земельных отношений.
6. Закон Республики Северная Осетия-Алания от 14 Мая 2004 Г. № 17-РЗ об особенностях регулирова-
ния земельных отношений в республике Северная Осетия-Алания.
7. Закон Чеченской Республики от 02.05.2007 № 21-РЗ об обороте земель сельскохозяйственного назначения.
8. Аграрный вопрос в России в ХХ в. : история, современное состояние, стратегии решения. — 2-е изд . — М. : Едиториал УРСС, 2012.
9. Анисимов, А., Рыженков, А. Земельная функция современного государства : монография. — М. : Новый индекс, 2012.
10. Дохолян, С. В., Умавов, Ю. Д. Ресурсный потенциал аграрной сферы региона // Экономика и предпринимательство. 2012. № 1. С. 37-4.
11. Дохолян, С. В., Эмиргамзаев, Д. Г. Стратегические направления устойчивого высокоэффективного аграрного производства // Региональные проблемы преобразования экономики. 2012. № 3. С. 119-132.
12. Казенин, К. Элементы Кавказа : земля, власть и идеология в северокавказских республиках. — М. : Изд. дом «Регнум», 2012.
13. Шагайда, Н. Когда наступит земельная справедливость // Экономика сельского хозяйства России. 2012. № 5. С. 12016.
