CC BY
572
Карасев О.Ю. 1
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ
Важную роль в решении задачи совершенствования управления муниципальной собственностью в России способен сыграть анализ современной зарубежной практики. Обобщение и систематизация опыта развитых стран в исследуемой нами предметной области необходимо для совершенствования законодательства Российской Федерации, например, для обеспечение разнообразия источников финансовых ресурсов, являющихся объектом муниципальной собственности. Заметим2:, что ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления предусматривает, что органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций; финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им Конституцией или законом полномочиям; часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом.
1 Карасев Олег Юрьевич - магистрант МИГСУ Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
В статье рассмотрен опыт управления муниципальной собственностью в зарубежных странах, рассмотрен опыт формирования и пропорции составления муниципальных бюджетов в ряде Европейских государств, США, Японии. Рассмотрены основные методы управления муниципальной собственностью и основные формы государственно-частного партнерства в зарубежных странах.
Ключевые слова: муниципальная собственность, управление муниципальной собственностью. Karasev Oleg. Y. The experience of municipal property management in foreign countries
The article describes the experience of municipal property management in foreign countries as well as the practice of setting up municipal budgets in some European countries, USA and Japan. The article also covers the principal methods of municipal property management and the key forms of the public-private partnership in other countries
Keywords: municipal property, municipal property management.
2 Актуальные вопросы формирования и эффективного использования муниципальной собственности / [Под общ. ред. В.С. Тимченко]. - М.: Издание Государственной Думы РФ. - 2009. - 112с.
Исследователи выделяют следующие основные источники местных бюджетов: местные налоги, сборы и компенсации. субсидии органам местного самоуправления. местные займы. По нашему мнению, в этом перечне отсутствует еще один важный источник, - хозяйственное использование объектов муниципальной собственности (в их числе -предприятия, земли, нежилые помещения).
В оценке роли местных налогов следует отметить, что значение показателя их доли в формировании доходов местных бюджетов варьируется в достаточно широком диапазоне, отражая специфику межбюджетных отношений в зарубежных странах. Так, например, в Японии местные налоги играют существенную роль, составляя более 70 процентов доходной части местных бюджетов (прямые налоги)1-Система прямых местных налогов Франции, которые формируют доходную часть местных бюджетов (жилищный налог, профессиональный налог, земельный налог, транспортный налог, налог на уборку улиц и т.д.) обеспечивала в начале 90-х годов лишь 35-40 процентов расходных полномочий. В результате мероприятий по децентрализации государственного управления доля собственных (прямых) налогов в бюджетах органов местного самоуправления возросла к 2000 году до 60-65%. В США доля местных налогов (в среднем) по всем органам местной власти составляет 39% при дифференциации значения этого показателя от 16% в специальных округах до 60% - в поселках2'
Следует иметь в виду, что не существует какой-либо однозначной зависимости между такими факторами, как уровень экономического развития государства, размеры его территории, государственное устройство, социально-экономическая ситуация в стране, и долей государственного финансирования деятельности муниципалитетов. Здесь многое связано с историческими традициями и спецификой той или иной модели местного самоуправления, а также характером его взаимодействия с центральным правительством.
Однако при всех различиях в основе предоставления дотаций в большинстве стран лежат четко формализованные и согласованные схемы определения размеров субсидий, основная часть которых рассчитывается по
1 Баринова Е.В. Развитие экономической основы местного самоуправления / Е.В. Баринова, И.Е. Рисин, В.Е. Кирьянчук. - Воронеж: ВГПУ, 2009.-164с.
2 Зарубежный опыт местного самоуправления // ФОНД Институт экономики города - URL: http://www.midural.ru/activity/nevs/2005/02/03/3988- upravljaemoe?print= 1
фиксированным нормативно-расчетным формулам, а не согласовывается с государственными органами управления. Субсидии выделяются, как правило, исходя из объективных показателей (иногда их совокупности), например, по нормативам на душу населения с поправочными коэффициентами, учитывающими размер города, численность населения, реальный налоговый потенциал и пр. О важности внешнего источника финансирования местного самоуправления свидетельствуют цифры, характеризующие количество существующих дотаций. Так, в США насчитывается более 200 видов субсидий, в Великобритании - около 50. По характеру и степени самостоятельности в использовании местными органами власти субсидии делятся на целевые (специальные) и общие. Если в распределении общих субсидий местные власти полностью самостоятельны, то целевые субсидии (или субвенции) предоставляются в рамках программ и проектов, финансируемых центральным правительством, а в федеративных государствах - также правительствами субъектов федерации.
Однако у общих субсидий имеется и другая цель, связанная с финансовым выравниванием муниципалитетов. Различия между муниципалитетами по размеру налоговых поступлений приводят к резким межмуниципальным диспропорциям в финансовой самообеспеченности. Для предотвращения слишком резких различий в финансовом положении отдельных муниципалитетов государство и использует общие субсидии.
Одним из источников финансирования местных органов власти зарубежных стран могут быть муниципальные займы. Муниципалитеты обычно прибегают к ним для финансирования долгосрочных проектов, которые не могут быть оплачены из текущих доходов местных властей, а так же посредством центральных субсидий. Важно отметить, что центральные органы власти достаточно строго регламентируют использование местных займов. В Германии, например, местные органы обязаны согласовывать планы выпуска займов с министерством финансов и центральными банками, получив при этом от них специальное разрешение на выпуск займа.
Опыт многих стран свидетельствует о том, что одним из наиболее эффективных вариантов институционального обеспечения процессов развития и эффективного использования муниципальной собственности
является привлечение к финансированию и управлению этими объектами частного капитала на концессионной основе. Развитые страны мира, имея более чем вековую практику использования концессий в инфраструктурных комплексах, эволюционно перешли к масштабному применению концессий в 1990-е годы. В современном понимании партнерство между указанными субъектами (Public-Private Partnership) представляет собой институциональный и организационный альянс между общественной властью и частным бизнесом в целях реализации общественно-значимых проектов в широком спектре сфер деятельности. Следует отметить, что в большинстве случаев инициатива установления партнерства с частным бизнесом исходит от муниципалитета и вызывается, как правило, его неспособностью обеспечить необходимые объемы, концентрацию и эффективное использование финансовых ресурсов в целях поддержания и инновационного развития инфраструктуры всех типов, в то время как частный бизнес имеет большие свободные денежные ресурсы, по природе своей более эффективен и при надлежащем контроле способен лучше решать эти задачи.
В мировой практике применяются различные формы реализации партнерства между муниципалитетом и частным бизнесом: концессии, лизинг, совместные предприятия. Однако, как отмечают исследователи, концессии явно доминируют в партнерских отношениях. Концессионные соглашения между местными органами власти и частным бизнесом, как продуктивная форма управления развитием и эффективным использованием муниципальной собственности, нашла широкое применение в практике более чем 100 стран. В их числе: США, Великобритания, Германия, Франция, Италия, Канада, Япония, Бразилия, Китай, Республика Корея, Малайзия, Сингапур, Польша, Чехия, Словакия, Венгрия и др1'
Исследователи отмечают разнообразие форм общественно-частного партнерства. Обобщение и систематизация передовых практик зарубежных стран позволяет предложить следующий состав форм муниципально-частного партнерства.
1 Зарубежный опыт местного самоуправления // ФОНД Институт экономики города - URL: http://www.midural.ru/activity/nevs/2005/02/03/3988- upravljaemoe?print= 1
- передача в долгосрочную аренду объектов инфраструктуры, находящихся в муниципальной собственности. Сдача в аренду имеет целью привлечь частные инвестиции к модернизации, обеспечить более эффективную эксплуатацию объекта инфраструктуры и должна быть в обязательном порядке обоснована инвестированием средств в развитие объекта. Аренда широко используется в секторе коммунальной инфраструктуры: водоснабжении, водоотведении и очистки сточных вод;
- использование соглашений, предусматривающих цикл: «строительство - эксплуатация - передача» (ВОТ - Build-Operate-Transfer), «строительство - передача - эксплуатация» (ВТО - Build-Transfer-Operate). В соответствии со схемами ВОТ и ВТО застройщик строит, вводит в эксплуатацию и эксплуатирует объект, которым может быть электростанция, водоочистные сооружения или муниципальное предприятие. При этом возвращение инвестиций и получение прибыли осуществляется за счет эксплуатации в течение установленного срока построенного им объекта. Разница в указанных схемах заключается в том, что при использовании схемы ВОТ застройщик после окончания строительства в течение установленного в контракте срока владеет объектом и эксплуатирует его, а при использовании схемы ВТО застройщик по окончании строительства передает объект муниципальному заказчику, а затем получает его в долгосрочную аренду, и также эксплуатирует его в течение установленного в контракте срока'. ВОТ используется при строительстве автострад, мостов, тоннелей, трубопроводов, аэропортов, электростанций, портов, стадионов, гидротехнических сооружений и других значимых объектов инфраструктуры, создание которых требует значительных средств. Широко используется и схема ROT (Rehabilitate, Own, Transfer): передача существующего объекта инфраструктуры, находящегося в муниципальной собственности, в частные руки на условиях осуществления модернизации данного объекта с последующей его эксплуатацией при принятии концессионером определенных обязанностей;
- смысл еще одной концессионной формы - контракта на управление -состоит в том, что специализированной управляющей компании, состоящей из группы высококвалифицированных менеджеров, передается в управление
муниципальное предприятие или учреждение. При этом прибыль управляющей компании создается за счет снижения издержек управляемого института. В данном случае не изменяется организационно-правовая форма управляемого предприятия (учреждения), а также собственник имущественного комплекса. При этом происходит передача управленческих функций муниципалитета концессионеру;
- Заключение контрактов на оказание услуг. Суть данной схемы состоит в том, что частная компания заключает контракт с муниципальным заказчиком для выполнения определенных услуг, таких как ремонт и обслуживание дорог, сбор и утилизация отходов, сбор коммунальных платежей, обслуживание коммунальных сетей, установка и обслуживание счетчиков и т.п. Проект такого рода обязательно должен включать инвестирование в создание таких объектов, как сеть цехов (мастерских) технического обслуживания, соответствующим образом оснащенные здания и помещения, а также оборудование и транспортные средства. При выполнении проектов такого типа частный партнер обеспечивает возврат инвестиций и получение прибыли за счет соответствующих тарифов путем эффективной эксплуатации объектов. Заметим, что в США такая практика получила название «контрактирование на сторону». О роли этой формы свидетельствует тот факт, что в конце 80-х годов XX века муниципальные власти этой страны закупали по контрактам около 30% услуг. Исследователи обоснованно связывают применение контрактных отношений с внедрением рыночных принципов в практику хозяйственного использования финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов публичной власти. Заметно большая отдача от них обеспечивается процедурами рыночного тестирования. Так, например, в Швеции расходы на содержание дорожного хозяйства и парков, водоснабжения и очистки в ряде муниципалитетов с переходом на контракты снизились на 10-20%, на сбор и вывоз мусора - до 25%, на рекреационные услуги и дошкольные учреждения в Стокгольме — на 9-15%. В Великобритании экономия за счет применения контрактов
оценивается в среднем в 6%. В США услуги частного сектора оказались в 90-х годах XX века на 34% дешевле, чем услуги муниципальных предприятий1''
- обратный (возвратный) лизинг. В соответствии с данной схемой застройщик строит и вводит в эксплуатацию объект, который потом передает в лизинг муниципалитету. Лизинговые платежи в течение установленного срока должны покрыть стоимость объекта и принести прибыль, норма которой устанавливается в контракте. По существу, эта схема представляет собой «покупку в рассрочку», за исключением того, что, по мере осуществления выплат лизинговых платежей, в собственность муниципалитета поступает часть объекта, пропорциональная промежуточной сумме выплат;
- передача объекта во владение с обязанностью предоставления услуг. При реализации этой схемы объект инфраструктуры передается во владение частному лицу. Передача объекта во владение обязательно обусловливается обязанностью предоставлять определенный спектр услуг. В США такая схема наиболее часто используется применительно к предприятиям по переработке и транспортировке отходов, объектам спасательных служб;
- продажа с последующей арендой. Основана на том, что муниципалитет продает объект инфраструктуры частной компании и немедленно после продажи берет его в аренду. Таким образом, муниципалитет получает возможность выручить финансовые средства для инвестиций, к тому же обе стороны получают различные льготы (в том числе налоговые);
- совместные предприятия. В зависимости от структуры и характера совместного капитала разновидностями этой формы могут быть либо акционерные общества, либо совместные предприятия на долевом участии сторон. Существенной особенностью совместных предприятий любого типа является то, что местные органы власти постоянно участвует в текущей производственной, административно-хозяйственной и инвестиционной деятельности. Самостоятельность и свобода в принятии решений частным партнером здесь гораздо уже, чем, например, в концессиях.
Некоторые из вышеуказанных вариантов широко применяются только в США и Канаде. В Европе аналогичные формы партнерства могут иметь
1 Зарубежный опыт местного самоуправления // ФОНД Институт экономики города - URL: http://www.midural.ru/activity/nevs/2005/02/03/3988- upravljaemoe?print= 1
свои особенности и другие названия1 "Оценка современной зарубежной практики управления развитием и эффективным использованием муниципальной собственности позволяет осуществить селекцию ее продуктивных компонентов, пригодных для использования в муниципальных образованиях России. Их состав может быть позиционирован следующим образом.
Апробирование различных вариантов повышения эффективности хозяйственной деятельности муниципальных предприятий: передача их в концессию частным лицам; использование механизма трастового управления. Концентрация ресурсов, необходимых для расширения объемов и повышения качества производимых общественных благ посредством создания межмуниципальных предприятий в различных сферах.
Использование разнообразных форм и инструментов общественно-частного партнерства для решения комплекса задач, связанных с развитием и использованием муниципальной собственности в экономической и социальной сферах местного сообщества.
Создание на принципах общественно-частного партнерства специализированных структур, аккумулирующих ресурсы муниципалитетов и частного бизнеса, профессионально занятых разработкой и реализацией целевых программ развития местных сообществ, в том числе, их экономической основы (муниципальной собственности). Организация (в качестве неотъемлемого элемента системы управления) мониторинга процессов социально-экономического развития местных сообществ, в том числе, динамики состояния муниципальной собственности и результатов ее использования.
□□□□
1 Аникина М.В. Муниципальная собственность и ее роль в местном самоуправлении / М.В. Аникина // Право и политика. - 2009. - № 9. - С. 1844-1848.
