CC BY
55
12. Stecovskij Ju.I. Advokat v ugolovnom sudoproizvodstve. M., 1972. S. 21.
13. Suharev I.Ju. Rechi sovetskih advokatov. M., 1968. S. 30 - 42.
14. Svjatockij A.D. Sozdanie sovetskoj advokatury // Problemy pravovedenija. Respublikanskij mezhvedomstvennyj nauchnyj sbornik. Vyp. 47. Kiev, 1986. S. 48-53.
15. Martinovich I.I.. Advokatura v SSSR. Minsk, 1973. S. 72-98.
16. Smirnov V.N., Usmanov R.R. Istorija advokatury Srednego Urala. Ekaterinburg, 1999. S.64.
17. Bykovskaja E.A. Advokatura Novosibirskoj oblasti v 1920-1980-e gody. Novosibirsk, 2003. S. 17-50.
УДК 342
ЗАРУБЕЖНЫЙ опыт конституционного
РЕГУЛИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПАРТНЕРСТВА М.В.Мархгейм, М.П.Золотарев
Белгородский государственный университет, [email protected]
В статье представлены результаты исследования основ конституционно-правового закрепления института муниципального партнерства (на примере учредительных актов постсоветских государств) посредством выявления и характеристики соответствующих моделей.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное партнерство, конституции участников и членов СНГ, взаимоотношения
The article presents the results of the foundations of constitutional-but-legal consolidation of the municipal partnership (the example of the constituent acts ofpost-Soviet states) by the diagnosed, and the characteristics of the respective models.
Key words: local government, municipal partner-proof, the Constitution of the participants and members of the CIS, the relationship
Рассматривая формирование муниципального партнерства в России, объединяющего в себе не только вертикальный уровень взаимодействия органов местного самоуправления с публичными структурами, но и горизонтальный - характеризующийся взаимодействием однопорядковых субъектов (муниципальных образований), необходимо сопоставить его с опытом других государств, прежде всего ближнего зарубежья - СНГ [1]. Их многое объединяет: общее историческое наследие, сходные задачи и проблемы реформирования власти на местах.
До выхода из состава СССР все государства региона имели единую систему управления на местах. В ее основу был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Вышестоящие советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих советов. Местные советы находились в жесткой зависимости от партийных органов.
Впервые термин «местное самоуправление» на законодательном уровне появился в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР» [2], принятом на волне демократизации конца 1980 - начала 1990 гг. После распада Советского Союза каждое из государств самостоятельно определяло свой путь развития власти на местах.
Уточним, что такого детального конституционного урегулирования местного самоуправления и, соответственно, институтов муниципальной демократии, как это имеет место в России, не знает ни одна
конституция зарубежных федеративных государств (подчеркнем: речь идет именно о федеративных государствах). Последние исходят из того, что вопросы местного самоуправления в федеративном государстве относятся к предметам ведения субъектов Федерации [3].
Конституции же всех государств рассматриваемого региона содержат специальные разделы либо отдельные нормы, посвященные местному самоуправлению и установлению гарантий обеспечения прав местного самоуправления. Основными законами провозглашается, что права граждан на местное самоуправление не могут быть ограничены (в Конституциях России и Украины [4] установлено, что права граждан на местное самоуправление могут быть ограничены только в условиях военного или чрезвычайного положения). На конституционном уровне закрепляются взаимоотношения между центральными и местными органами, которые основываются на таких принципах, как разграничение полномочий государственной власти и местного самоуправления, организационная и экономическая самостоятельность местного самоуправления по предметам их ведения, единство и целостность государственной территории, сочетание централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти, сбалансированность социально-экономического развития территорий, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. В Конституциях
отдельных государств, например, Узбекистана, устанавливается, что взаимоотношения между центральными и местными органами характеризуются подчиненностью и взаимным сотрудничеством [5].
В большинстве из указанных государств, за исключением Казахстана, на конституционном уровне устанавливаются отдельные наиболее значимые полномочия местного уровня власти. Передача этих полномочий другим органам или должностным лицам не допускается.
Конституции России и Казахстана [6] провозглашают отказ от институционального смешения государственных структур и структур местного самоуправления.
Таким образом, практически все конституции государств СНГ содержат нормы о местном самоуправлении. Но реализованы они в разных объемах.
В первой группе государств, к которой можно отнести Россию, Армению [7] и Азербайджан [8], местное самоуправление самостоятельно: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, население самостоятельно решает вопросы местного значения.
Во второй группе государств - Молдове [9] и Украине - процесс становления местного самоуправления еще не завершен. Так, в Украине в настоящее время существует смешанная система местного управления и самоуправления на уровне районов и областей. С одной стороны, создаются районные и областные советы как органы местного самоуправления, представляющие общие интересы территориальных громад. С другой стороны, формируются районные и областные государственные администрации -местные органы государственной исполнительной власти. Подобный симбиоз муниципальных и государственных структур фактически приводит к нивелированию самоуправленческих начал на региональном уровне и его огосударствлению.
Третью группу стран составляют государства Центральной Азии (Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан). Местное самоуправление функционирует там только на низшем уровне, в малых населенных пунктах, таких как: джа-моаты шахрак и дехот в Таджикистане, махалля в Узбекистане, аыл окматы в Кыргызстане. Вопросы местного значения в этом регионе в основном решают не органы местного самоуправления, а «местное государственное управление» (Казахстан); «местная государственная администрация» (Кыргызстан [10]); «органы государственной власти на местах» (Таджикистан [11] и Узбекистан); «местная исполнительная власть» (Туркменистан [12]).
Своеобразная модель местного самоуправления развивается в Беларуси [13]. В ней сочетаются формы централизованного управления, местного управления и самоуправления.
Далее с учетом выявленных в российской конституции норм, которые в перспективе могут стать основой заявленного нами муниципального партнерства (п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 132) [14], проведем анализ на наличие в учредительных актах СНГ подобного рода норм. В первую очередь нас интересует
возможность органов местного самоуправления реализовать отдельные полномочия, переданные им органами государственной власти. Также обратим внимание на положения, которые указывают на партнерские отношения либо сотрудничество между различными уровнями власти, включая муниципальный (уточним, что такая формулировка отсутствует в основном законе российского государства).
Итак, осуществленный анализ позволил сделать некоторые выводы о наличии следующих вариантов отражения в конституциях государств СНГ норм, перспективных для формирования муниципального партнерства.
Первый вариант подразумевает наличие в учредительных актах только формулировки о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Так, в Конституции Азербайджана о местном самоуправлении говорится в Г лаве IX «Муниципалитеты». В ст. 144 достаточно подробно расписаны полномочия муниципалитетов, а ч. II указанной статьи содержит формулировку о том, что «муниципалитетам могут быть переданы дополнительные полномочия законодательной и исполнительной властями. Для осуществления этих полномочий муниципалитетам должны быть выделены соответствующие финансовые средства. Осуществление таких полномочий контролируется соответственно законодательной и исполнительной властями». Таким образом, муниципалитеты Азербайджана могут быть наделены отдельными государственными полномочиями, хотя в Конституции используется иная юридическая конструкция «полномочия законодательной и исполнительной властями», отличная от России.
Далее укажем, что в ст. 143 Раздела XI «Местное самоуправление» Конституции Украины установлено, что «органам местного самоуправления могут предоставляться законом отдельные полномочия органов исполнительной власти. Государство финансирует осуществление этих полномочий в полном объеме за счет средств государственного бюджета Украины или путем отнесения к местному бюджету в установленном законом порядке отдельных общегосударственных налогов, передает органам местного самоуправления соответствующие объекты государственной собственности.
Органы местного самоуправления по вопросам осуществления ими полномочий органов исполнительной власти подконтрольны соответствующим органам исполнительной власти».
Отметим, что в указанных нормах также регулируется финансирование передаваемых для исполнения полномочий.
Следующим вариантом является группа конституций, в которых есть прямое указание на сотрудничество посредством взаимодействия органов местного самоуправления с государственной властью.
Так, в главе 7 «Местное самоуправление» Конституции Республики Кыргызия содержатся положения:
- ст. 93 «Законами Кыргызской Республики устанавливаются основы организации и деятельности
органов местного самоуправления, а также регулируются их взаимоотношения с органами государственной власти». Таким образом, полагаем, несмотря на то, что данная норма является отсылочной, ее содержание позволяет судить о наличии и перспективах взаимодействия между различными уровнями власти.
- ст. 94 «Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных, финансовых и иных средств. По переданным полномочиям органы местного самоуправления подотчетны государственным органам».
Обратим внимание, что в данной Конституции также закреплена норма о возможности наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Несмотря на то, что формулировка о взаимоотношении является отсылочной, сам факт ее отражения позволяет судить о потенциале взаимодействия, в том числе посредством муниципального партнерства.
Аналогичные приведенным положения содержатся в Конституции Туркмении, за исключением нормы о передаче органам местного самоуправления государственных полномочий. В Главе V «Местное самоуправление» указано, что «систему местного самоуправления образуют Генгеши и органы территориального общественного самоуправления» (ст. 84). Далее в ст. 85 установлено, что «Г енгеш в своей деятельности самостоятелен. Взаимоотношения с органами власти и управления осуществляются им в соответствии с законодательством Туркменистана».
Далее уточним, что наиболее удачными в перспективе конституционного оформления норм о муниципальном партнерстве являются положения учредительного акта Узбекистана.
В ст. 101 Главы XXI «Основы государственной власти на местах» Конституции Республики Узбекистан указано, что «местные органы власти ... участвуют в обсуждении вопросов республиканского и местного значения». Таким образом, только в Конституции Узбекистана содержится конкретная форма взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти. Подчеркнем также, что в данном документе установлено, что взаимоотношения между центральными и местными органами характеризуются подчиненностью и взаимным сотрудничеством.
Отметим, что ни в один из представленных вариантов невозможно включить конституционные нормы Республики Молдавия, так как они содержат только положение о том, что «отношения между местными публичными властями основываются на принципах автономии, законности и сотрудничества в решении общих вопросов» (ч. 3 ст. 113). Таким образом, в учредительном акте непосредственно указывается на сотрудничество органов местного самоуправления между собой. Подчеркнем, что в данном случае
1. Соглашение о создании Содружества Независимых Государств (Минск, 8 декабря 1991 г.) // Информационный вестник Совета глав государств и
указанная норма является конституционным основанием для развития части муниципального партнерства
- межмуниципального сотрудничества.
Следующим вариантом являются конституции, в которых вообще отсутствуют нормы, прямо или косвенно позволяющие судить о наличии оснований для формирования муниципального партнерства.
Так, в Конституции Армении, несмотря на то, что присутствует Глава 7 «Территориальное управление и местное самоуправление», отсутствуют нормы и о разграничении полномочий, и о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Также в Конституции не обнаружено никаких норм, указывающих на сотрудничество между различными уровнями власти.
В Разделе УШ Конституции Республики Казахстан «Местное государственное управление и самоуправление» нет никаких формулировок, в потенциале способствующих формировании муниципального партнерства.
В Конституции Беларуси имеется раздел V «Местное самоуправление», однако в нем установлена лишь исключительная компетенция местных Советов депутатов (ст. 121). Обратим внимание на формулировку ст. 118, в которой указано, что «местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах компетенции . исполняют решения вышестоящих государственных органов». Таким образом, данная юридическая конструкция позволяет судить о реализации государственного управления на местах, что не относится к развитию муниципального партнерства.
Далее уточним, что аналогичные положения содержатся в ст. 76 Главы 6 «Местная власть» Конституции Таджикистана: «Местная власть состоит из представительных и исполнительных органов, которые действуют в пределах своих полномочий. Они обеспечивают исполнение Конституции, законов, совместных постановлений Маджлиси милли и Мадж-лиси намояндагон, постановлений Маджлиси намоян-дагон, актов Президента и Правительства Республики Таджикистан». Таким образом, указанная формулировка не предполагает оснований сотрудничества и взаимодействия различных уровней власти, а говорит о реализации государственного управления на местах.
В заключение необходимо отметить, что проведенный анализ не позволяет однозначно положительно либо отрицательно оценить степень конституционного регулирования муниципального партнерства в государствах СНГ. Это не представляется возможным ввиду различного отношения государств к институту местного самоуправления; его историческим традициям в государстве; происходящих внутренних политических, экономических, социальных процессов; а также неодинаковой миссии муниципальной власти в каждом конкретном государстве.
Совета глав правительств СНГ «Содружество». 1992. № 1. С. 6 - 10.
2. www.garant.ru
3. Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 10. .
4. Конституция Украины от 28 июня 1996 г. (с послед. изм.) // http//www.spinform.ru/isp.htm
5. Конституция Республики Узбекистан от 8 декабря 1992 г. (с послед. изм.) //
http//www. spinform.ru/ isp.htm
6. Конституция Республики Казахстан от 30 августа
1995 г. (с послед. изм.) //
http//www. spinform. ru/ isp.htm
7. Конституция Республики Армения от 5 июля 1995 г. (с послед. изм.) // http//www.spinform.ru/isp.htm
8. Конституция Азербайджанской Республики от 12 ноября 1995 г. (с послед. изм.) //
http//www. spinform. ru/ isp.htm
9. Конституция Республики Молдова от 29 июля 1994 г. (с послед. изм.) //
http//www. spinform. ru/ isp.htm
Bibliography (Translitirated)
1. Soglashenie o sozdanii Sodruzhestva Nezavisimyh Gosudarstv (Minsk, 8 dekabrja 1991 g.) // Informacionnyj vestnik Soveta glav gosudarstv i Soveta glav pravitel'stv SNG «Sodruzhestvo». 1992. № 1. S. 6 - 10.
2. www.garant.ru
3. Habrieva T.Ja. Sovremennaja konstitucija i mestnoe samoupravlenie // Zhurnal rossijskogo prava. 2005. № 4. S. 10.
4. Konstitucija Ukrainy ot 28 ijunja 1996 g. (s posled. izm.) // http//www.spinform.ru/isp.htm
5. Konstitucija Respubliki Uzbekistan ot 8 dekabrja 1992 g. (s posled. izm.) // http//www.spinform.ru/isp.htm
6. Konstitucija Respubliki Kazahstan ot 30 avgusta 1995 g. (s posled. izm.) // http//www.spinform.ru/isp.htm
7. Konstitucija Respubliki Armenija ot 5 ijulja 1995 g. (s posled. izm.) // http//www.spinform.ru/isp.htm
8. Konstitucija Azerbajdzhanskoj Respubliki ot 12 no-jabrja 1995 g. (s posled. izm.) //
http//www. spinform. ru/ isp.htm
10. Конституция Кыргызской Республики (Принята на двенадцатой сессии Верховного Совета Республики Кыргызстан двенадцатого созыва 5 мая 1993 г.) // http//www.spinform.ru/isp.htm
11. Конституция Республики Таджикистан от 6 ноября 1994 г. (с послед. изм.) //
http//www. spinform. ru/ isp.htm
12. Конституция Туркменистана 2008 г. // http://www.ng.ru/courier/2008-09-15/15_Turkmeniya.html
13. Конституция Республики Беларусь от 24 ноября
1996 г. (с послед. изм.) //
http//www. spinform. ru/ isp.htm
14. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-
ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ) // Российская газета. - 1993, 25 декабря; 2009, 21 января.
9. Konstitucija Respubliki Moldova ot 29 ijulja 1994 g.
(s posled. izm.) // http//www.spinform.ru/isp.htm
10. Konstitucija Kyrgyzskoj Respubliki (Prinjata na dve-nadcatoj sessii Verhovnogo Soveta Respubliki Kyrgyzstan dvenadcatogo sozyva 5 maja 1993 g.) // http//www. spinform. ru/ isp.htm
11. Konstitucija Respubliki Tadzhikistan ot 6 nojabrja 1994 g. (s posled. izm.) //
http//www. spinform. ru/ isp.htm
12. Konstitucija Turkmenistana 2008 g. // http://www.ng.ru/courier/2008-09-15/15_Turkmeniya.html
13. Konstitucija Respubliki Belarus' ot 24 nojabrja 1996 g. (s posled. izm.) // http//www.spinform.ru/isp.htm
14. Konstitucija Rossijskoj Federacii: prinjata vsenarod-nym golosovaniem 12 dekabrja 1993 g. (s uchetom popravok, vnesennyh zakonami Rossijskoj Federacii o popravkah k Konstitucii Rossijskoj Federacii ot 30 dekabrja 2008 g. № 6-FKZ i ot 30 dekabrja 2008 g. № 7-FKZ) // Rossijskaja gazeta. - 1993, 25 dekabrja; 2009, 21 janvarja
