CC BY
212
тз
L-—^ i,
УНИВЕРСИТЕТА Законы о нормативных правовых актах стран СНГ: имени o.e. кутафина(мгюА) возможности сравнительно-правового исследования
ЗАКОНЫ О НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТАХ СТРАН СНГ: ВОЗМОЖНОСТИ СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОГО ИССЛЕДОВАНИЯ
Аннотация. В Российской Федерации не принят закон о нормативных правовых актах, в ряде стран СНГ аналогичные законы действуют уже почти два десятка лет, причем правовое регулирования данных отношений постоянно совершенствуется. Этот опыт вполне может быть учтен в отечественных исследованиях, в том числе направленных на научное обеспечение правотворческой деятельности. Ключевые слова: нормативный правовой акт, закон о нормативных правовых актах, источники права, законодательство, правотворчество.
DOI: 10.17803/2311-5998.2018.44.4.159-164
S. V. LIPEN,
Doctor of Law, Professor of the Department of Theory of the State and Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
svlipen@msal.ru
125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9
LAWS ON NORMATIVE LEGAL ACTS OF THE CIS COUNTRIES: OPPORTUNITIES FOR COMPARATIVE LEGAL RESEARCH
Abstract. The Russian Federation has not adopted a law on normative legal acts, in a number of CIS countries similar laws have been in force for almost two decades, and the legal regulation of these relations is constantly improving. This experience may well be taken into account in domestic studies, including those aimed at scientific support of law-making activities. Keywords: normative legal act, law on normative legal acts, sources of law, legislation, lawmaking.
О необходимости закона о нормативных правовых актах начали говорить во второй половине 80-х гг. прошлого века для совершенствования правовой системы СССР. Разработки проекта этого закона велись в основном учеными Института законодательства и сравнительного правоведения1. Эти раз-
Сергеи Васильевич ЛИПЕНЬ,
доктор юридических наук, профессор кафедры теории государства и права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
svlipen@msal.ru
125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
П □
ш рр
фп
ЕК
m К
□□
Пт
См., например: Пиголкин А. С., Казьмин И. Ф., Рахманина Т. Н. Инициативный проект закона «О нормативно-правовых актах Российской Федерации» // Государство и право. 1992. № 7. С. 76—86.
□
ен m □
mn
тч
ДЬ
нп ив
РАЗВИТИЯ
© С. В. Липень, 2018
>
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
работки стали основой для принятия подобных нормативных актов в субъектах Российской Федерации, Рекомендательного законодательного акта о нормативных правовых актах государств — участников СНГ (1995 г.), законов о нормативных правовых актах (о правовых актах) действующих в странах СНГ: в Азербайджанской Республике, Кыргызской Республике, Республике Армения, Республике Беларусь, Республике Казахстан, Республике Таджикистан, Республике Узбекистан, Туркменистане.
В России проект федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» был принят Государственной Думой в первом чтении (1996 г.), но отклонен во втором чтении (2004 г.).
Парадоксальность ситуации заключается в том, что, разработав теоретические основы правового регулирования правотворчества, типологии и действия нормативных правовых актов, представив проекты закона о нормативных правовых актах, которые в качестве образцов были востребованы на уровне и субъектов Российской Федерации, и государств — участников СНГ, ученые Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в течение 1990—2010-х гг. продолжали разрабатывать проекты закона о нормативных правовых актах Российской Федерации2. Как указывают Н. А. Власен-ко и Е. Е. Рафалюк3, известны проекты 1989, 1992, 1995 (разработан ИГП РАН с учетом проектов ИЗиСП), 2000, 2006, 2012, 2014 гг. (подготовлен Минюстом России на основе проектов ИЗиСП и представлен на общественное и профессиональное обсуждение4).
В то же время в странах СНГ в течение последних двух десятилетий активно нарабатывался опыт действия и совершенствования законодательства о нормативных правовых актах.
Так, в Азербайджанской Республике закон о нормативно-правовых актах был принят в 1999 г., в 2010 г. — конституционный закон о нормативных правовых актах, действующий в редакции конституционного закона 2016 г. В Республике Беларусь действует закон о нормативных правовых актах 2000 г. (с изменениями и дополнениями), в течение 2010—2011 гг. разрабатывался, активно обсуждался научной юридической общественностью и был внесен в парламент проект закона о правовых актах. Но идея принятия закона о всех правовых актах (не только о нормативных правовых) не стала преобладающей, в 2016 г. в нижнюю палату белорусского парламента был внесен и принят в первом чтении уже закон о нормативных правовых актах. В Республике Казахстан, напротив, закон о нормативных правовых актах 1998 г. утратил силу в связи с принятием закона именно
2 См., например: Юртаева Е. А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал российского права. 2006. № 5. С. 12—22.
3 Власенко Н. А, Рафалюк Е. Е. Концепция проекта закона о нормативных правовых актах и совершенствование законотворческого процесса // Научные концепции развития российского законодательства : монография. 7-е изд., доп. и перераб. / отв. ред. Т. Я. Ха-бриева, Ю. А. Тихомиров. М., 2015. С. 76—83.
4 Проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» (подготовлен Минюстом России) // URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=d oc&base=PRJ&n=127365#06473735518250754.
ЕСТНИК снг
УНИВЕРСИТЕТА Законы о нормативных правовых актах стран СНГ: |ц|
УНИВЕРСИТЕТА
имени о.Е.кугафина(мгюА) возможности сравнительно-правового исследования
о правовых актах 2016 г. Закон о правовых актах, принятый в 2002 г., действует в Республике Армения.
В отечественном научном пространстве известны публикации о национальном опыте правового регулирования правотворческой деятельности, о законах о нормативных правовых (правовых) актах стран СНГ5. Перспективен, как представляется, сравнительно-правовой анализ данных законов, с помощью которого можно выявить различия в разрешении ряда важных теоретических проблем и в законодательном закреплении соответствующих положений.
Как можно видеть, есть разные подходы к концепциям рассматриваемых документов. Один из первых вопросов: нужен закон о нормативных правовых актах или закон о правовых актах? В странах СНГ есть разные подходы, российская юридическая наука однозначно определяется в пользу закона о нормативных правовых актах; известен также инициативный проект федерального закона «О формах российского права» (В. В. Ершов).
Далее, принципиальны проблемы содержания закона о нормативных правовых актах и сферы его правового регулирования. Один из ранних вариантов: подобный закон должен быть очень небольшим, «рамочным», с учетом того, что многочисленные вопросы правотворческой деятельности и действия нормативных правовых актов должны далее конкретизироваться в иных законах, подзаконных нормативных правовых актах, в методических рекомендациях по составлению проектов нормативных правовых актов. В таком виде регулирование правотворческой деятельности в странах СНГ не развивается, заметна тенденция к подготовке законов о нормативных правовых (правовых) актах как достаточно объемных документов, включающих вопросы подготовки нормативных правовых актов, их соотношения между собой, их толкования, действия во времени, в пространстве, по кругу лиц, их реализации.
Интересно сравнение подходов к терминологии, связанной с типологией законодательства, с соотношением разного вида нормативных правовых актов, п с определением статуса постановлений конституционных судов, постановлений В пленумов верховных судов. Так, в Республике Беларусь эти документы отнесены к нормативным правовым актам. Есть общее понятие законодательства: это М □ система всех нормативных правовых актов (включая, по всей видимости, и под- Н П законные, и локальные нормативные правовые акты, решения органов местного ^Й самоуправления); введено понятие «акты законодательства» — нормативные гпП< правовые акты, составляющие законодательство Республики Беларусь); есть □□ законодательное определение законов, а законодательное определение подза- П гп конных нормативных правовых актов отсутствует. Введено понятие «законода- ОА тельные акты»: к ним относятся Конституция Республики Беларусь, законы Республики Беларусь, декреты и указы Президента Республики Беларусь. ПП □
Примерно такие же подходы используются в Законе «О правовых актах Ре- ППД
спублики Казахстан» 2016 г. Законодательство определяется как совокупность ЕТ
нормативных правовых актов, принятых в установленном порядке, тоже есть по- Д ^
нятие законодательного акта — это закон, вносящий изменения и дополнения нП
цв
5 См., например: Нематов А. Р. Закон Республики Таджикистан «О нормативных правовых И □
актах»: прошлое, настоящее и будущее // Государство и право. 2009. № 10. С. 60—64. РАЗВИТИЯ
>
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
в Конституцию Республики Казахстан, конституционный закон, кодекс, консолидированный закон, закон, постановление Парламента Республики Казахстан, постановления его палат. Особенностью является, как можно видеть, наличие такой разновидности закона, как консолидированный закон, — это закон, регулирующий комплексные по своему характеру общественные отношения. Наряду с понятием «юридическая сила нормативного правового акта», используется понятие «уровень нормативного правового акта», это его место в зависимости от его юридической силы в иерархии нормативных правовых актов. Кроме того, нормативные правовые акты подразделяются на основные и производные6, последние — положения, правила, инструкции и т.д. — принимаются или утверждаются посредством нормативных правовых актов основных видов и составляют с ними единое целое.
В Республике Армения законодательство (как синоним этого термина используется и термин «законодательные акты») образуют Конституция Республики Армения и внесенные в нее изменения, законы Республики Армения, постановления парламента, имеющие силу закона постановления Правительства Республики Армения, указы и распоряжения Президента Республики Армения, постановления Правительства Республики Армения или постановления премьер-министра Республики Армения. Таким образом, понятие законодательства (по сравнению с Беларусью и Казахстаном) сужается, а понятие законодательных актов — расширяется.
Несколько отличный подход используется в Узбекистане: здесь органами (должностными лицами), обладающими правом принятия нормативных правовых актов, являются палаты парламента, Президент Республики Узбекистан, Кабинет министров Республики Узбекистан, министерства, государственные комитеты и ведомства, органы государственной власти на местах. Нормативные правовые акты являются актами законодательства и образуют законодательство Республики Узбекистан. Налицо, таким образом, третий вариант определения объема терминов «законодательство» и «законодательный акт». Подобной терминологией, кстати говоря, не оперирует проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» 2014 г.
В сравнении содержания законов о нормативных правовых (правовых) актах стран СНГ наиболее корректно, по всей видимости, ориентироваться на белорусское и казахское законодательство, в Республике Беларусь государственными языками являются белорусский и русский, в Республике Казахстан государственным является казахский язык, в государственных организациях и органах местного самоуправления наравне с казахским официально употребляется русский язык (ч. 1, 2 ст. 7 Конституции Республики Казахстан). Тексты нормативных правовых актов на казахском и русском языках должны быть аутентичны (ст. 24 Закона «О правовых актах Республики Казахстан»).
Сравнение содержания законов о нормативных правовых (правовых) актах стран СНГ с целью понимания особенностей предлагаемых теоретических под-
6 Сходная терминология предлагается и в проекте российского федерального закона. См.: проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» (подготовлен Минюстом России) // URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=d oc&base=PRJ&n=127365#06473735518250754.
73
L-—^ Ii
-ШШЯШ Липень С. В.
УНИВЕРСИТЕТА Законы о нормативных правовых актах стран СНГ: имени o.e. кугафина(мгюА) возможности сравнительно-правового исследования
ходов, выявления допущенных неточностей и совершенствования законодательства заслуживает самостоятельного внимания и более объемной работы.
Здесь же в самом общем плане укажем на сложность правового регулирования деятельности по созданию и реализации нормативных правовых актов, на необходимость учета как несомненных достижений, так и отдельных упущений законов о нормативных правовых (правовых) актах стран СНГ. В этих документах ценен сам опыт законодательного решения вопросов об иерархии нормативных правовых актов, о процессе их подготовки, о закреплении основной терминологии, используемой в правотворческой деятельности, и требований юридической техники, о действии нормативных правовых актов, об их реализации, о толковании, внесении изменений и дополнений, об ответственности правотворческих органов.
Так, в Законе «О нормативно-правовых актах Республики Узбекистан» определена ответственность должностных лиц за подготовку нормативных правовых актов органов исполнительной власти, не прошедших государственную регистрацию. Российскими учеными неоднозначно воспринимается нормативное определение права, данное в п. 19 ст. 1 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» («право — система общеобязательных правил поведения, устанавливаемых (санкционируемых) и обеспечиваемых государством в целях регулирования общественных отношений»). По все видимости, потребность в законодательном понятии права предопределяется необходимостью предложить надежный ориентир в толковании Конституции Республики Беларусь, в которой закреплен принцип верховенства права.
Качество «закона о законах», как предполагается, должно быть на самом высоком научном уровне. Однако правовое регулирование рассматриваемых общественных отношений в ряде случаев можно совершенствовать.
Так, нормативное закрепление принципов правотворчества с точки зрения разработки этого вопроса в научной литературе и доктринальных характеристик принципов законности, научности, демократизма, гласности в анализируемых законах п о нормативных правовых (правовых) актах стран СНГ сложно признать удачным. й
Практически во всех этих документах содержатся самостоятельные главы, посвященные правилам юридической техники, или требованиям, предъявляемым М □ к содержанию нормативных правовых актов, их языку и стилю. И везде основные Н П требования юридической техники могли бы быть изложены значительно более ^Й системно. В нормативном закреплении нуждаются, пожалуй, главные правила гпП< формулирования нормативного текста — правила точности и полноты регулиро- ° □ вания общественных отношений. Вообще, в конструировании систем требований П гп юридической техники в последние 10—15 лет проявилась новая тенденция — вы- □ А движение на первый план так называемых содержательных правил, к числу кото- Н □ рых относится достижение социальной адекватности права, точность и полнота ПП □ правового регулирования, оправданный выбор способа правового регулирования ППД и т.д. Все это, несомненно, должно находить отражение и в законах о норматив- Е Т ных правовых (правовых) актах. Д Л С точки зрения соблюдения правил юридической техники, корректности язы- гп п ка, стиля, терминологии, формулирования норм и определений законы о нор- цт мативных правовых (правовых) актах должны быть по возможности безупречны. И □ С этих позиций представляет интерес анализ недостаточно корректных выраже- развития
>
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
ний, формулировок, содержащихся в рассматриваемых законах стран СНГ. Например, в научных исследованиях отмечаются технические неточности, повторы и дублирование нормативных предписаний. В отдельных случаях стремление уйти от повторов создает удвоение или даже утроение терминологии. Имеются неудачные стилистические выражения, ряду определений, содержащихся в дефинитивных нормах, присущи ошибки слишком узкого и слишком широкого определения, тавтологии, опосредованного круга в определении (к примеру: акты законодательства — нормативные правовые акты, составляющие законодательство; нормотворческий процесс — нормотворческая деятельность нормотворческих органов (должностных лиц) по разработке и принятию (изданию) нормативных правовых актов, введению их в действие) и т.д.7 Следует тщательно относиться к разработке «закона о законах», поскольку возможные нарушения требований юридической техники здесь наиболее заметны.
Таким образом, сравнительно-правовое исследование законов о нормативных правовых (правовых) актах государств — участников СНГ открывает широкие возможности для изучения различных вариантов правового регулирования правотворческой деятельности, для учета накопленного опыта в отечественных исследованиях, в том числе направленных на научное обеспечение правотворческой деятельности.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Василевич Г. А. Научно-практический комментарий к Закону Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». — Минск : Право и экономика, 2006. — 128 с.
2. Власенко Н. А., Рафалюк Е. Е. Концепция проекта закона о нормативных правовых актах и совершенствование законотворческого процесса // Научные концепции развития российского законодательства : монография. — 7-е изд., доп. и перераб. / С. Е. Нарышкин, Т. Я. Хабриева, А. И. Абрамова [и др.] ; отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. — М. : ИЗиСП при Правительстве РФ, 2015. — С. 75—86.
3. Ковкель Н. Ф. Логика и язык закона. — Минск : Право и экономика, 2009. — 297 с.
4. Нематов А. Р. Закон Республики Таджикистан «О нормативных правовых актах»: прошлое, настоящее и будущее // Государство и право. — 2009. — № 10. — С. 60—64.
5. Пиголкин А. С., Казьмин И. Ф., Рахманина Т. Н. Инициативный проект закона «О нормативно-правовых актах Российской Федерации» // Государство и право. — 1992. — № 7. — С. 76—86.
6. Юртаева Е. А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал российского права. — 2006. — № 5. — С. 12—22.
7 См., например: Василевич Г. А. Научно-практический комментарий к Закону Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Минск, 2006. 128 с. ; Ковкель Н. Ф. Логика и язык закона. Минск, 2009. С. 67—68.
