CC BY
225
Ж--i
УНИВЕРСИТЕТА
O.E. Кугафина (МПОА)
Анна Александровна ГОЛОВИНА,
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела теории законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ [email protected] 117218, Россия, г. Москва, Б. Черемушкинская ул., д. 34
АКТУАЛЬНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Аннотация. В статье рассматриваются некоторые актуальные проблемы развития системы российского законодательства, в том числе инфляция правовой материи в развитии системы законодательства; обновление системообразующих ядер отраслей законодательства; совершенствование терминологии в исследованиях отраслей законодательства; смешение категорий права и законодательства, отраслей права и отраслей законодательства; объем понятия «отрасль законодательства»; принятие федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» и т.д. В статье также подчеркивается, что для решения обозначенных проблем необходимо объединение научного потенциала теории государства и права и отраслевых юридических наук.
Ключевые слова: система российского законодательства, отрасли российского законодательства, инфляция правовой материи, дефекты законодательной техники, Федеральный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации».
DOI: 10.17803/2311-5998.2018.44.4.102-110
A. A. GOLOVINA,
PhD in Law, Senior Research Associate of Department of the Theory of Legislation
of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation [email protected] 117218, Russia, Moscow, B. Cheremushkinskaya ul, 34
^RRENT TRENDS IN THE DEVELOPMENT OF THE SYSTEM OF RUSSIAN LEGISLATION
Abstract. In the article are considered some actual problems of development of the system of Russian legislation, including such as the problem of inflation of legal matter in the development of the system of legislation, the problem of updating the system-forming nuclei of branches of legislation, the problem of the improvement of terminology in the studies of branches of legislation, the problem of confusion of categories of law and legislation, branches of law and branches of legislation, The problem of the scope of the concept of «branch of legislation», the problem of the adoption of the federal law «On regulatory legal acts in the Russian Federation», etc. Also in the article it is emphasized that to solve the indicated problems it is nec-
© А. А. Головина, 2018
в
L-—^ i,
А А Л ГТЭ
УНИВЕРСИТЕТА Актуальные тенденции развития системы
УНИВЕРСИТЕТА _
имени о.Е.кугафина(мгюА) российского законодательства
essary to unite the scientific potential of the theory of state and law and branch legal sciences. Keywords: system of Russian legislation, branches of the Russian legislation, inflation of legal matter, defects of legislative technique, the federal law «On regulatory legal acts in the Russian Federation».
Анализ состояния системы современного российского законодательства позволяет, на наш взгляд, выделить следующие основные тенденции ее развития и проблемы доктринального осмысления, требующие решения с привлечением научного потенциала не только теории государства и права, но и отраслевых юридических наук.
1. Инфляция правовой материи
в развитии отраслей законодательства
Эта проблема является общей для всей системы российского законодательства и проявляется на всех его уровнях — от разрастания объема отдельных законодательных норм и нормативных правовых актов до разрастания объема целых отраслей законодательства.
Инфляцию правовой материи можно довольно легко проследить, сопоставив объемы и содержание правового регулирования одной и той же группы общественных отношений в разных законодательных актах на протяжении длительного периода.
Так, А. Г. Головин отмечает тенденцию прогрессирующего разрастания текста конкретных правовых предписаний и соответствующее увеличение объема законодательных актов на примере избирательного законодательства. Автор в 2008 г. проводил следующее сопоставление. Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Фе- п
дерации» состоял из преамбулы и 10 глав, включавших в себя всего 36 статей, й
87 статей (включая новые статьи 111, 35.1 и 81.1) и 10 приложений.
Российская газета. 2002. 15 июня. № 106.
изложенных во вполне подходящем для базовых, рамочных законов лаконичном стиле. Пришедший ему на смену Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. М □ № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в ре- Н С ферендуме граждан Российской Федерации» включал в себя преамбулу и 11 глав, □ Й содержавших 66 статей. При этом практически вдвое увеличилось не только ко- гп С личество статей, но и объем текста каждой нормы. Действующий Федеральный ° □ закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав П гп и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1 состоит О А из преамбулы, 11 глав и приложения. Количество статей в нем возросло до 85, объем и сложность текстов правовых предписаний вновь увеличились на поря- ГП □ док2. По состоянию на 2016 г. этот Федеральный закон включал преамбулу, уже ПП]^
тч 1Щ
т Ь
Головин А. Г. Эволюция системы избирательного законодательства в Российской Феде- И В
рации: тенденции и перспективы. М. : Московское бюро по правам человека. Academia, ^ □
2008. С. 98. РАЗВИТИЯ
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
Та же тенденция прослеживается и в других отраслях законодательства. Например, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»3 на момент принятия имел 65 статей. Заменивший его Федеральный закон от 5 апреля 2013 г № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»4 включает уже 114 статей, в целом сопоставимых по объему.
В результате возрастает элемент хаотичности и энтропии в развитии системы российского законодательства, затрудняется толкование закона, его применение и упорядочение законодательного массива.
2. Необходимость обновления системообразующих
ядер отраслей законодательства
Как правило, в каждой отрасли российского законодательства есть системообразующее ядро — кодекс или крупный отраслеобразующий федеральный закон.
Некоторые из отраслей законодательства за последние годы прошли фазу интенсивного обновления системообразующих ядер. Так, Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 27Э-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»5 пришел на смену Закону РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-! «Об образовании»6, а Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»7 — Основам законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденным Верховным Советом РФ 22 июля 1993 г. № 5487-!8.
Вместе с тем и сегодня остаются отрасли, в которых актуальна задача обновления системообразующего ядра, которое принималось десятилетия назад в существенно иных политических, экономических, социальных условиях. В качестве примеров можно назвать Основы законодательства Российской Федерации о культуре (утверждены Верховным Советом РФ 9 октября 1992 г. № 3612-Р), Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-! «О средствах массовой информации»10.
Количество изменений, внесенных за прошедшие годы в подобные законодательные акты, таково, что они уже напоминают лоскутное одеяло, и в отношении них трудно говорить о концептуальном единстве и логической стройности.
Представляется, что в современных условиях предпочтительнее создавать по заранее продуманной концепции новые системообразующие законы для таких отраслей.
3 Российская газета. 2005. 18 июля. № 163.
4 Российская газета. 2013. 12 апреля. № 80.
5 Российская газета. 2012. 31 декабря. № 303.
6 Российская газета. 1992. 31 июля. № 172. (Документ утратил силу.)
7 Российская газета. 2011. 23 ноября. № 263.
8 Российские вести. 1993. 9 сентября. № 174. (Документ утратил силу.)
9 Российская газета. 1992. 17 ноября. № 248.
10 Российская газета. 1992. 8 февраля. № 32.
73
L-—^ Ii
А А Л П1=
УНИВЕРСИТЕТА Актуальные тенденции развития системы I^J^J
УНИВЕРСИТЕТА _
имени o.e. кугафина(мгюд) российского законодательства
3. Совершенствование терминологии в исследованиях отраслей законодательства
Одной из доктринальных проблем в исследовании отраслей российского законодательства, на наш взгляд, является то, что сам термин «законодательство» используется применительно к различным уровням в иерархии.
Например, некоторые исследователи пишут о том, что «институты избирательного законодательства в то же время являются и институтами конституционного законодательства. Для обеспечения надлежащего качества законодательного регулирования выборов требуется сочетание использования универсального инструментария отраслевого регулирования в рамках конституционного законодательства в целом со специализированным набором регулятивных средств, присущих только избирательному законодательству»11.
Таким образом, в отечественной правовой доктрине нет своих терминов для отраслей законодательства и подотраслей, институтов законодательства. Все они могут в научном обиходе называться «законодательством», в связи с чем простое упоминание того или иного «законодательства» еще не позволяет делать однозначного вывода о его месте в системе законодательства, о его иерархических и генетических связях с другими отраслями законодательства.
По сути, эта проблема является общей и для исследований системы права, где точно так же «правом» могут называть и отрасль, и подотрасль, и институт права. Например, можно встретить упоминания о таких «правах», как «детское право»12, «модное право»13, «фирменное право»14. Среди самых свежих встретившихся нам примеров — такое экзотическое право, как «пещерное» право, которое В. Д. Резван и Е. В. Захаров предложили ввести в научный оборот на Жидковских чтениях — 2017 в Российском университете дружбы народов15. Благо сами авторы, предлагая тему доклада для включения ее в программу конференции, благоразумно взяли термин «пещерное» в кавычки.
п □
Ш
11 Постников А. Е. Система избирательного законодательства в Российской Федерации :
дис. в форме науч. доклада ... д-ра юрид. наук. М., 1997. С. 9. <; □
12 Сочнева О. И. О «детском праве» как комплексном нормативно-правовом блоке со- Нп циального законодательства // Социально-юридическая тетрадь. Вып. 1 : Актуальные I И проблемы социальной направленности цивилистики и смежных областей юриспруден- ГП п
ции : сб. науч. тр. Ярославль, 2011. С. 76—100 ; Ребенок как субъект права: актуальные
цесса Сочинского института (филиала) РУДН, и Е. В. Захарова, юриста (спортивно-туристский клуб «Кавказ») на тему «Проблемы формирования нормативной правовой базы
ПА □ □
цивилистические аспекты. Ярославль, 2013. П ITI
13 Шебанова Н. А. Правовое обеспечение индустрии моды — модное право? // URL: http:// □ ^ www.igpran.ru/articles/3551/ (дата обращения: 1 июня 2016 г.). j □
14 См.: Филиппова С. Ю. Фирменное право России. М. : Статут, 2016. T ^
15 См. доклад В. Д. Резвана, старшего преподавателя кафедры гражданского права и про- ТД
гпч Н Е
"пещерного" права и создания субъекта карстолого-спелеологической деятельности в РФ НП
в условиях транснационализации правового регулирования» на Всероссийской научной Ц Т
конференции «Тенденции развития права в социокультурном пространстве (Жидковские И □
чтения — 2017)», Российский университет дружбы народов, 24—25 марта 2017 г. РАЗВИТИЯ
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
4. Смешение категорий права и законодательства,
отраслей права и отраслей законодательства
Несмотря на то что разграничению этих категорий посвящено достаточно много исследований начиная с советского периода, до сих пор нередки случаи их смешения: в научных исследованиях встречаются высказывания о каком-либо «праве» как «отрасли законодательства» и т.д.
В частности, некоторые современные авторы пишут о том, что «сегодня в юридической литературе достаточно часто встречаются мнения о признании той или иной отрасли законодательства самостоятельной отраслью права»16, встречаются и рассуждения на тему «здравоохранительного права как комплексной отрасли законодательства»17 или «соотношения налогового законодательства с другими отраслями права»18.
Между тем «право» может быть частью только системы права, а отраслью законодательства, что логично, может быть только какое-либо «законодательство», но никак не право. Также сопоставлять можно законодательство с законодательством, но не законодательство с правом.
5. Объем понятия «отрасль законодательства»
Возвращаясь к изложенному выше, одной из доктринальных и практических проблем мы считаем определение объема понятия «отрасль законодательства». В частности, исходя из различных смыслов термина «законодательство» нуждается в обсуждении вопрос о включении в отрасль законодательства подзаконных нормативных правовых актов, актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и т.д.
6. Вторичная структура в системе отраслей законодательства
Недостаточно разработанной доктринальной проблемой, на наш взгляд, является также существование вторичной структуры в системе отраслей законодательства. В частности, допустимо ли, по аналогии с системой права, вести речь о наличии в ней комплексных образований (комплексных подотраслей законодательства, комплексных законодательных межотраслевых институтов и др.).
7. Применение принципа федерализма к системе
отраслей законодательства и системе отраслей права
В частности, Т. Н. Радько отмечает, что сегодня никто не отрицает, и это факт очевидный, что мы имеем федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации. Проблема — в оценке этого факта при рас-
16 Матюхин М. Ф. Дискуссионные вопросы критериев дифференциации отраслей законодательства и предмета их регулирования // Актуальные проблемы экономики и права. 2012. № 3. С. 198.
17 См.: Малеина М. Н. Обоснование здравоохранительного права как комплексной отрасли законодательства и некоторые направления его совершенствования // Медицинское право. 2013. № 3. С. 7—14.
18 См.: Нагорная Э. Налоговые споры. Соотношение налогового законодательства с нормами других отраслей права // Право и экономика. 2004. № 12.
УНИВЕРСИТЕТА Актуальные тенденции развития системы |и/
УНИВЕРСИТЕТА _
имени о.Е.кугафина(мгюА) российского законодательства
смотрении построения системы права. Ряд авторитетных ученых (академик РАН РФ О. Е. Кутафин, профессор А. С. Пиголкин, профессор В. В. Гошуляк и др.) твердо высказались в пользу того, что система права России едина и неделима. Например, О. Е. Кутафин в работе «Предмет конституционного права» высказался очень твердо: «Правовое регулирование в субъектах Федерации не является самодостаточным. Оно целиком зависит от Федерации и поэтому входит в единую российскую правовую систему. Реализация предложений о структуризации правовой системы не только по предметному признаку, но и по уровням государственного устройства приведет к развалу правовой системы страны»19. Однако в связи с этим Т. Н. Радько обращает внимание на следующее: если мы не признаем наличие некоторых отраслей права в субъектах Федерации, то получается парадоксальная ситуация — законодательство есть, а норм права нет20.
Необходимо также учитывать, что наличие в субъекте Российской Федерации собственной системы права в силу неразрывной связи понятий права и государства вступило бы в противоречие с принципом единого и неделимого государственного суверенитета в российском государстве.
Однако, если следовать логике, получается, что в субъектах Российской Федерации нет собственной системы права, но есть своя система законодательства. Как в таком случае быть с принципом взаимосвязи системы права и системы законодательства? Этот дискуссионный вопрос также требует доктринального обсуждения.
8. Формирование нормативных комплексов
на стыке национального и международного права
В современном глобализированном мире все больше интенсифицируются
системные связи между национальным и международным правом, происходит
формирование нормативных комплексов на их пересечении. Например, как от- п
мечают исследователи, «на современном этапе арктическое право представ- В
ляет собой феномен, нормативно-ценностные свойства которого не позволяют
его свести к отдельной отрасли международного или национального права. Это
явление иного порядка. В нем все более отчетливо заметны признаки систем- НП
ного образования. В процессе развития его международного и национального ^Й
компонента оно будет приобретать все более высокий уровень организации, пП
становясь системным комплексом, включающим в себя совокупность взаимо- □□
связанных международно-правовых и национально-правовых элементов, нахо- Тт
дящихся в тесном взаимодействии друг с другом и с внешней средой. Сегодня □ А
же юридическую природу арктического права можно определить как сложную
правовую формацию (образование)»21. ГП □
ППД
Т > ЕЕ
19 Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 61. Д Л
20 Радько Т. Н. Проблемы теории государства и права. М. : Проспект, 2015. С. 366—368. Н П
21 Арктическое право: концепция развития / А. И. Абрамова, В. Р. Авхадеев, Л. В. Андричен-
ко [и др.] ; отв. ред. Т. Я. Хабриева ; ИЗиСП при Правительстве РФ. М. : Юриспруденция, И □
2014. С. 10. РАЗВИТИЯ
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
Поскольку национальный сегмент подобного нормативного комплекса опосредован нормами различных отраслей российского законодательства, нуждается в доктринальном исследовании проблема места таких законодательных массивов в системе отраслей современного российского законодательства.
9. Систематика отраслей законодательства
С доктринальной точки зрения необходимо обсуждение вопроса о том, насколько оправданно введение в научный оборот понятий «систематика законодательства» или «систематика отраслей законодательства» наряду с уже традиционно использующимся понятием «систематизация законодательства».
В частности, понятие систематики законодательства отражает способ его доктринального, теоретического воспроизведения, в отличие от систематизации, имеющей более прикладной, функциональный характер.
10. Необходимость принятия федерального закона
«О нормативных правовых актах в Российской Федерации»
Отсутствие на федеральном уровне нормативного правового акта, регулирующего основы правотворчества и устанавливающего системы нормативных правовых актов в их целостности и взаимосвязи, при том что такие акты действуют во многих субъектах Российской Федерации, также можно рассматривать в качестве проблемы системы российского законодательства.
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в течение 30 лет занимается разработкой проблемы подготовки «закона о законах»22, главная цель которого — «достижение единства и непротиворечивости законодательного процесса, выстраивание нормативных правовых актов в единую систему, обеспечение их иерархии и согласованности, повышение юри-дико-технического качества принимаемых законов»23.
Следует иметь в виду, что подобные законы на сегодняшний день уже приняты не только в таких государствах, как Китайская Народная Республика, Япония, Республика Болгария или Венгрия, но и в большинстве стран постсоветского про-
22 См., например: Казьмин И. Ф, Поленина С. В. «Закон о законах»: проблемы издания и содержания // Советское государство и право. 1989. № 12 ; Тихомиров Ю. А., Рахма-нина Т. Н., Хабибулин А. Г. Закон о нормативных правовых актах — актуальная повестка дня // Журнал российского права. 2006. № 5 ; Концепция законопроекта «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» // Журнал российского права. 2012. № 8 ; О проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» // Журнал российского права. 2013. № 3 ; Проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» (инициативный законопроект). М. : ИЗиСП при Правительстве РФ, 2013. 1^1.: http://www.izak.ru/theme/upload/24_10_2014_ dab17f1b030f13709e93ff9ebce642e6.pdf.
23 Научные концепции развития российского законодательства : монография. 7-е изд., доп. и перераб. / С. Е. Нарышкин, Т. Я. Хабриева, А. И. Абрамова [и др.] ; отв. ред. Т. Я. Ха-бриева, Ю. А. Тихомиров ; ИЗиСП при Правительстве РФ. М. : Юриспруденция, 2015. С. 75.
в
L-—^ ь
А А Л ПО
УНИВЕРСИТЕТА Актуальные тенденции развития системы
УНИВЕРСИТЕТА _
имени о.Е.кугафина(мгюА) российского законодательства
странства, а именно в Республике Казахстан, Республике Беларусь, Республике Узбекистан, Республике Армения, Туркменистане, Киргизской Республике, Республике Таджикистан, Азербайджанской Республике.
В проекте закона, который разработан Институтом законодательства и сравнительного правоведения24, предлагается, в частности, определить такие понятия, как «правовой акт», «нормативный правовой акт», «правотворчество», «система нормативных правовых актов», «правовая система». Также в проект включены ст. 4 «Законодательство о нормативных правовых актах в Российской Федерации», отдельная глава 2 «Система нормативных правовых актов».
Таким образом, в случае принятия подобного федерального закона дальнейшее системное развитие отраслей российского законодательства получит не только концептуальную, но и сформированную правовую основу, что будет способствовать более гармоничному развитию системы российского законодательства на новом уровне качества, потребность в котором диктует время.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Арктическое право: концепция развития / А. И. Абрамова, В. Р. Авхадеев, Л. В. Андриченко [и др.] ; отв. ред. Т. Я. Хабриева ; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. — М. : Юриспруденция, 2014.
2. Головин А. Г. Эволюция системы избирательного законодательства в Российской Федерации: тенденции и перспективы. — М. : Московское бюро по правам человека. Academia, 2008.
3. Казьмин И. Ф., Поленина С. В. «Закон о законах»: проблемы издания и содержания // Советское государство и право. — 1989. — № 12.
4. Концепция законопроекта «О нормативных правовых актах в Российской Фе- п дерации» // Журнал российского права. — 2012. — № 8. В
5. Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. — М., 2001.
6. Малеина М. Н. Обоснование здравоохранительного права как комплексной
отрасли законодательства и некоторые направления его совершенствова- НП
ния // Медицинское право. — 2013. — № 3. О Й
7. Матюхин М. Ф. Дискуссионные вопросы критериев дифференциации отрас- гп п лей законодательства и предмета их регулирования // Актуальные проблемы ° О экономики и права. — 2012. — № 3. Пгп
8. Нагорная Э. Налоговые споры. Соотношение налогового законодательства ОА с нормами других отраслей права // Право и экономика. — 2004. — № 12. Н О
9. Научные концепции развития российского законодательства : монография. — ПП О 7-е изд., доп. и перераб. / С. Е. Нарышкин, Т. Я. Хабриева, А. И. Абрамова ПП]^ [и др.] ; отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров ; Институт законодательства Е Т и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. — М. : Юриспруден- Д ^ ция, 2015. еЬ
__ИВ
24 См.: Проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Феде- И □
рации» (инициативный законопроект). РАЗВИТИЯ
у )л 'М Я^' 1
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
10. О проекте федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» // Журнал российского права. — 2013. — № 3.
11. Постников А. Е. Система избирательного законодательства в Российской Федерации : дис. в форме науч. доклада ... д-ра юрид. наук. — М., 1997.
12. Радько Т. Н. Проблемы теории государства и права. — М. : Проспект, 2015.
13. Ребенок как субъект права: актуальные цивилистические аспекты. — Ярославль, 2013.
14. Сочнева О. И. О «детском праве» как комплексном нормативно-правовом блоке социального законодательства // Социально-юридическая тетрадь. Вып. 1 : Актуальные проблемы социальной направленности цивилистики и смежных областей юриспруденции : сборник научных трудов. — Ярославль, 2011.
15. Тихомиров Ю. А., Рахманина Т. Н., Хабибулин А. Г. Закон о нормативных правовых актах — актуальная повестка дня // Журнал российского права. — 2006. — № 5.
16. Филиппова С. Ю. Фирменное право России. — М. : Статут, 2016.
