CC BY
34
УДК 366.12:331.105
Н.В. ЧЕРКАССКАЯ, канд. юрид. наук, доцент, старший научный сотрудник
ГУ «Институт Экономических Исследований», г. Донецк, ДНР
E-mail: [email protected]
ЗАКОНОПРОЕКТ №316-Д: ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ПУБЛИЧНЫХ ОРГАНОВ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННО (МУНИЦИПАЛЬНО)-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
В статье представлен анализ полномочий органов государственной власти и местного самоуправления как участников в сфере государственно-частного или муниципально-частного партнерства, определенных в законопроекте Донецкой Народной Республики № 316-Д «О государственно-частном и муниципально-частном партнерстве», а также предложены пути совершенствования указанного перспективного законодательства.
Ключевые слова: полномочия органов, государственно-частное и муници-пально-частное партнерство, система органов публичной власти.
Cherkasskaya N.V. Administration bill 316-D: Issues of delimitation the public agencies' competence in the field of public-private partnerships.
The article presents the analysis of the competence of the public agencies and local authorities as the parties in the public-private partnership, determined in the Donetsk People's Republic administration bill 316-D «About public-private partnerships», and proposes the areas for improvement of the above-mentioned promising legislation.
Keywords: powers of bodies, public-private partnership, public authority system.
Повышение уровня заинтересованности частных инвесторов с целью привлечения их материальных, финансовых, интеллектуальных, научно-технических и иных ресурсов к реализации проектов в интересах государства или отдельной территориальной громады (муниципальных образований) являются приоритетными для государственной экономической политики многих государств.
Правовой основой взаимовыгодного сотрудничества между публичными и частными субъектами в различных государствах являются специально принятые нормативно-правовые акты. Сегодня в отдельных странах СНГ такие акты существуют, в Российской Федерации - это Федеральный закон «О государственно-частном партнёрстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ [1], в Украине - Закон Украины «О государственно-частном партнерстве» от 01.07.2010 г. № 2404-У1 [2], в Республике Казахстан - Закон Республики Казахстан «О государственно-частном партнёрстве» от 31 декабря 2015 г. № 379-У ЗРК [3], в Республике Беларусь - Закон Республики Беларусь «О государственно-частном партнерстве» от 30 декабря 2015 г. № 345-3 [4].
© Н.В. Черкасская, 2016
В связи с активной адаптацией правого поля Донецкой Народной Республики к законодательству Российской Федерации и другим странам Евразийского экономического союза (ЕАЭС), а также с целью создания благоприятных условий для привлечения инвестиций в Республике подготовлен проект соответствующего Закона Донецкой Народной Республики «О государственно-частном и муници-пально-частном партнерстве» № 316-Д, (далее - законопроект ДНР «О ГЧП и МЧП»).
Основополагающими положениями законопроекта являются те, которые определяют место, систему, а также компетенцию органов государственной власти и местного самоуправления в сфере государственно (муниципально)-частного партнерства. Поэтому, анализируя указанное перспективное законодательство, внимание будет уделяться именно этим положениям.
Целью статьи является систематизация полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере государственно-частного и муни-ципально-частного партнерства, содержащихся в законопроекте №316-Д, и разработка предложений по совершенствованию анализируемого законопроекта в части определения компетенций указанных субъектов.
Анализ законопроекта ДНР «О ГЧП и МЧП» (ст. 1, 9, 10, 12-15) указывает на то, что к системе органов государственной власти или местного самоуправления, которые смогут выступать участниками в рассматриваемых отношениях, можно отнести:
Главу Донецкой Народной Республики (ст. 12 законопроекта ДНР «О ГЧП и МЧП»);
Совет Министров Донецкой Народной Республики (п. 2.ч. 1. ст. 1, ч. 2 ст. 10, ст. 13 законопроекта ДНР «О ГЧП и МЧП»);
республиканский орган исполнительной власти (уполномоченный Советом Министров Донецкой Народной Республики) (п. 2, 9 ч. 1.ст. 1., ст. 14 законопроекта дНр «О ГЧП и МЧП»);
республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере инвестиционной деятельности (ч. 6 ст. 9 законопроекта ДНР «О ГЧП и МЧП»);
органы исполнительной власти, участвующие в государственно-частном партнерстве (ст. 14 законопроекта ДНР «О ГЧП и МЧП»);
уполномоченный орган местного самоуправления (п. 2, 9 ч. 1. ст. 1, п. 2 ч. 2, ч. 9 ст. 10, ст. 15 законопроекта ДНР «О ГЧП и МЧП»).
Определив в законопроекте ДНР «О ГЧП и МЧП» указанные органы как участников, законодатель предусмотрел их полномочия в рассматриваемых отношениях. Однако системный анализ законопроекта дает основание утверждать о наделении указанных выше субъектов фрагментарными и усеченными полномочиями, что может иметь негативные последствия в случае принятия указанного законопроекта в предложенной редакции.
Остановимся более детально на содержании законопроекта в части полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере государственно-частного и муниципально-частного партнерства.
Так, например законопроект закрепляет единственное полномочие Главы Донецкой Народной Республики в сфере государственно (муниципально)-частного партнерства это «...определение единой государственной политики в указанной сфере..» (п. 1 ст. 12 законопроекта ДНР «О ГЧП и МЧП»). При этом в тексте законопроекта не раскрываются формы, порядок определения такой политики, а также особенности реализации такого
полномочия. Это может свидетельствовать о нецелесообразности его закрепления либо отсутствии целостного представления об особенностях регулирования таких отношений и роли Главы Республики в них.
Вместе с тем в законодательстве Республики Беларусь, кроме такого же полномочия, которое предусмотрено для Главы Донецкой Народной Республики, Закон Республики Беларусь «О государственно-частном партнерстве» к компетенции главы государства относит осуществление общего руководства государственными органами и иными государственными организациями при реализации проектов государственно-частного партнерства (ст. 7). При этом законодателем определено, что реализовать такие полномочия Президент Республики Беларусь может путем:
возложения дополнительных полномочий на Совет Министров Республики Беларусь (ст. 8);
управления государственными органами подчинённых Президенту Республики Беларусь (ст. 12, ч. 1 ст. 15);
принятия решений о реализации проектов государственно-частного парт-нерств, если государственным партнером является Республика Беларусь (ст. 16);
установления случаев, при которых допускается перемена частного партнёра (ч. 2. ст. 34).
Указанный пример демонстрирует комплексный подход законодателя к формированию содержания полномочий главы государства, который может быть принят во внимание при усовершенствовании перспективного законодательства Донецкой Народной Республики.
Анализируя полномочия такого органа рассматриваемых отношений, как Совет Министров Донецкой Народной Республики, определенных в законопроекте ДНР «О ГЧП и МЧП» (ст. 13), обращает на себя внимание тот факт, что
несмотря на ту основою роль, которую разработчик отводит Совету Министров в указанных отношениях, его полномочия отражены лишь в двух положения, а именно:
обеспечение реализации единой государственной политики;
координация и контроль работы республиканских органов исполнительной власти, иных органов государственной власти и организаций в сфере государственно-частного партнерства.
При этом в содержании законопроекта не определяются основания, способы и круг субъектов, относительно которых Совет Министров Донецкой Народной Республики может осуществлять координацию и контроль работы республиканских органов исполнительной власти, иных органов государственной власти и организаций в сфере государственно-частного партнерства, а также отсутствует правовой механизм, использование которого позволяет обеспечить реализацию единой государственной политики.
Устранить указанные недостатки законопроекта возможно путем расширения полномочий указанного органа, а не «замаскировав» их под фразой «...осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством Донецкой Народной республики.» (п. 3 ч. 13 законопроекта ДНР «О ГЧП и МЧП»). Поскольку формулирование указанным образом полномочий Совета Министров Донецкой Народной Республики делает законопроект менее привлекательным для частных партнеров, так как закладывается неопределенность (непрозрачность) пределов влияния такого органа, а также нивелируется значение такого субъекта в системе органов публичной власти как регулятора отношений в сфере государственно-частного партнерства.
Проанализировав статьи 1, 4, 7-10, 17, 19, 23, 27 законопроекта, можно выделить дополнительные полномочия Со-
вета Министров Донецкой Народной Республики, которые целесообразно закрепить в содержании статьи 13 законопроекта ДНР «О ГЧП и МЧП», а именно: установление республиканского органа (перечня республиканских органов) исполнительной власти, осуществляющего полномочия публичного партнера, если публичным партнером должен выступать Совет Министров Донецкой Народной Республики;
принятие решения о реализации проекта государственно-частного партнерства (муниципально-частного партнерства);
установление формы предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства (муниципально-частного партнерства), а также требований к его содержанию;
установление формы заявления о намерении участвовать в конкурсе на право заключения соглашения о реализации проекта государственно-частного партнерства (муниципально-частного партнерства);
установление порядка направления публичному партнеру заявления о намерении участвовать в конкурсе на право заключения соглашения о реализации проекта государственно-частного партнерства (муниципально-частного партнерства);
установление порядка подготовки, рассмотрения, оценки предложений о реализации проекта, а также организации и проведения конкурса выбора частного партнера для заключения соглашения о реализации проекта государственно-частного партнерства (муниципально-частного партнерства);
установление порядка проведения государственной регистрации и ведения государственного реестра соглашений о реализации проекта государственно-частного партнерства (муниципально-частного партнерства);
Предложенные выше полномочия Совета Министров Донецкой Народной Республики можно дополнить новыми, теми, которые направлены на защиту исключительных прав Донецкой Народной Республики и установление единого порядка надлежащего осуществления оценки эффективности проекта государственно (муниципально) - частного партнерства и контроля соблюдения частным партнером условий соглашения. В связи с этим в той же статье законопроекта целесообразно предусмотреть такие полномочия Совета Министров Донецкой Народной Республики, как:
установление перечня объектов государственно-частного партнерства, в отношении которого проводится закрытый конкурс по определению частного партнера;
установление порядка осуществления контроля соблюдения частным партнером условий соглашения;
установление формы предоставления информации частным партнером о выполнении соглашения в рамках государственно-частного партнерства (муни-ципально-частного партнерства);
установление порядка оценки эффективности проекта государственно-частного (муниципально-частного) партнерства.
Наличие подобных полномочий в рассматриваемых отношениях предусмотрено также для правительств таких стран, как Республика Казахстан (ст. 19 Закона Республики Казахстан «О государственно-частном партнерстве») и Украина (ст. 21 Закона Украины «О государственно-частном партнерстве»).
Следующим самостоятельным органом в системе органов государственной власти, которые могут выступать участниками в рассматриваемых отношениях, является республиканский орган исполнительной власти, уполномоченный Советом Министров Донецкой Народной
Республики (п. 2, п. 9 ч. 1. ст. 1., ст. 14 законопроекта ДНР «О ГЧП и МЧП»). Полномочия такого субъекта не выделены в самостоятельную норму анализируемого законопроекта, об их наличии можно сделать вывод только анализируя содержание всего законопроекта. Недостаточное внимание в законопроекте полномочиям рассматриваемого органа может привести к неправомерному присвоению полномочий этого органа другим органом исполнительной власти.
Для устранения указанного пробела в законопроекте следует выделить в самостоятельную норму «Полномочия республиканского органа исполнительной власти, уполномоченного Советом Министров Донецкой Народной Республики, в сфере государственно-частного партнерства», в которой определить такие полномочия, как:
обеспечение реализации единой государственной политики в сфере государственно-частного партнерства;
принятие решения о реализации проекта государственно-частного партнерства;
осуществление подготовки, рассмотрения и оценки предложений о реализации проектов государственно-частного партнерства;
участие в государственно-частном партнерстве;
осуществление мониторинга реализации соглашения о реализации проекта государственно-частного партнерства;
обеспечение открытости и доступности информации о заключенных соглашениях по реализации проектов государственно-частного партнерства (кроме случаев, составляющих государственную тайну);
обеспечение координации между республиканскими органами исполнительной власти при проведении совместного конкурса выбора частного партнера для заключения соглашения о реализации
проекта государственно-частного партнерства;
Закрепление полномочий республиканского органа исполнительной власти, уполномоченного Советом Министров Донецкой Народной Республики, в самостоятельной норме позволит определить роль такого органа в сфере государственно-частного партнерства.
Еще одним органом, относящимся к системе органов исполнительной власти, который должен (по замыслу разработчика законопроекта) выполнять ведущую роль при реализации государственной политики в сфере государственно-частного (муниципально-частного) партнерства, является республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере инвестиционной деятельности (ч. 6 ст. 9 законопроекта ДНР «О ГЧП и МЧП». Однако он, как рассмотренный выше орган, не имеет отдельной нормы в законопроекте, закрепляющей его полномочия.
При этом значимость такого органа является одним из ключевых в рассматриваемых отношениях, что обусловлено сферой его влияния на отношения как государственно-частного, так и муници-пально-частного партнерства. Сегодня таким органом выступает Министерство экономического развития Донецкой Народной Республики, что следует из п. 7.16, 8.32, 8.98-8.101 Положения о Министерстве экономического развития Донецкой Народной Республики, учрежденного постановлением Совета Министров Донецкой Народной Республики от 10.01.2015 г. № 1-6 [5].
Выделяя в отдельную статью законопроекта «Полномочия республиканского органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере инвестиционной деятельности», следует детально указать, на какие отношениях будет распространяться его компетенция как одного из ключевого
республиканского органа исполнительной власти.
В данном случае представляет интерес содержание норм зарубежных законов, таких как: Федеральный закон Российской Федерации «О государственно-частном партнёрстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Закон Украины «О государственно-частном партнерстве», Закон Республики Казахстан «О государственно-частном партнёрстве» и Закон Республики Беларусь «О государственно-частном партнерстве», анализ которых указывает на целесообразность закрепления за республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере инвестиционной деятельности, таких полномочий, как:
реализация в пределах своей компетенции государственной политики в сфере государственно-частного партнерства;
подготовка предложений относительно обеспечения формирования и реализации государственной политики в сфере государственно-частного (муници-пально-частного) партнерства;
разработка и утверждение правил приема объектов государственно-частного партнерства в государственную (муниципальную) собственность;
разработка и утверждение примерных перечней рисков, возникающих на различных этапах государственно-частного (муниципально-частного) партнерства;
ведение перечня недобросовестных потенциальных частных партнеров, формирующегося на основании решений судов, вступивших в законную силу, и размещение данного перечня на своем интернет-ресурсе;
разработка методики оценки эффективности проекта государственно-
частного (муниципально-частного) партнерства;
проведение оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, публичным партнером в котором является Донецкая Народная Республика;
осуществление мониторинга реализации проекта государственно-частного (муниципально-частного) партнерства;
согласование проекта государственно-частного партнерства, публичным партнером в котором является Донецкая Народная Республика;
проведение мониторинга эффективности деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере государственно-частного (муниципально-частного) партнерства;
ведение учета договоров, заключенных в рамках государственно-частного (муниципально-частного) партнерства.
Выделение в законопроекте самостоятельной нормы, определяющей полномочия республиканского органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере инвестиционной деятельности, раскроет его значение, роль и функции в сфере государственно-частного (муниципально-частного) партнерства.
Следующие две группы органов, которые входят в систему органов государственной власти и местного самоуправления и могут выступать участниками в рассматриваемых отношениях, являются органы исполнительной власти, участвующие в государственно-частном партнерстве (ст. 14 законопроекта ДНР «О ГЧП и МЧП») и уполномоченные органы местного самоуправления (п. 2, 9 ч. 1.ст. 1, п. 2 ч. 2, ч. 9 ст. 10, ст. 15 законопроекта ДНР «О ГЧП и МЧП»).
Среди указанных субъектов полномочия органов исполнительной власти, участвующих в государственно-частном партнерстве, не могут быть детально проанализированы, поскольку из законопроекта не следует, о каких субъектах идет речь, так как они могут быть представлены как республиканскими органами исполнительной власти, так и местными органами исполнительной власти. При этом являться как участниками отношений государственно-частного (муниципально-частного) партнерства (представляя интересы государства), так и выступать публичными партнерами. Поэтому разработчику законопроекта следует определиться с кругом таких субъектов и их ролью в рассматриваемых отношениях, что в последующем позволит конкретизировать полномочия таких субъектов.
Завершающими систему органов, выступающими участниками отношений в сфере муниципально-частного партнерства, являются органы местного самоуправления. Полномочия таких субъектов определены в ст. 15 законопроекта ДНР «О ГЧП и МЧП». Однако ее содержание является слишком общим и требует доработки.
Так, в законопроекте указанно, что органы местного самоуправления имеют такие полномочия, как:
обеспечение реализации и единой государственной политики в сфере му-ниципально-частного партнерства на территории административно-
территориальной единицы в соответствии с настоящим Законом, иными нормативными правовыми актами Донецкой Народной Республики;
участие в муниципально-частном партнерстве в формах, определенных настоящим Законом.
Однако сохранение нормы в предложенной редакции не учитывает особенности прав таких субъектов, а также
пределы, в которых могут действовать такие органы в сфере муниципально-частного партнерства.
Для совершенствования перспективного законодательства к вышеуказанным полномочиям органов местного самоуправления целесообразно отнести еще такие, как:
внесение предложений в отношении республиканских проектов государственно-частного партнерства для решения вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения соответствующего территориального (муниципального) образования;
выступать организатором конкурса по выбору победителя реализации проекта муниципально-частного партнерства;
осуществление подготовки, рассмотрения и оценки предложений о реализации проекта муниципально-частного партнерства;
участие в муниципально-частном партнерстве;
осуществление мониторинга выполнения соглашений о реализации проекта муниципально-частного партнерства;
формирование перечня проектов в сфере муниципально-частного партнерства;
заключение соглашения на реализацию проекта муниципально-частного партнерства;
ведение реестра заключенных соглашений по реализации проектов муни-ципально-частного партнерства;
обеспечение открытости и доступности информации о соглашении в сфере муниципально-частного партнерства.
Обобщая вышеизложенное, следует отметить, что представленный законопроект ДНР «О ГЧП и МЧП» в части определения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, являющихся участниками отно-
шений в сфере государственно-частного (муниципально-частного) партнерства, требует существенной доработки.
Принятие законопроекта в предложенной редакции (в части полномочий органов государственной власти и местного самоуправления) нарушает систему и целостность правового регулирования предложенных отношений, ведет к смешению полномочий органов различных уровней (республиканских и местных), а также формированию пробелов в регулировании таких отношений.
Взятие за основу тех предложений, которые указанны в данной статье, позволит усовершенствовать перспективное законодательство Донецкой Народной Республики относительно полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере государственно (муниципально)-частного партнерства, что окажет влияние на определение четкой системы указанных органов, разграничение их полномочий, а также сфер влияния на рассматриваемые отношения.
Список использованной литературы
1. О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. Государственная система правовой информации [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://pravo.gov.ru/
proxy/ips/? docbody=&nd= 102376338&rd k=&intelsearch=%F7%E0%F1%F2%ED% EE%EC+%EF%E0%F0%F2%ED%E5%F0 %F1%F2%E2%E5.
2. Про державно-приватне партнерство: Закон Украши вiд 01.07.2010 р. № 2404-VI (станом на 24.11.2015 р.) // Вщомосп Верховно! Ради Украши.-2010. - № 40. - Ст. 524; 2016. - № 10. -Ст. 97.
3. О государственно-частном партнерстве: Закон Республики Казахстан от
31.10.2015 г. № 379-V (по состоянию на
08.04.2016 г.) // Газета «Казахстанская правда». - 2015. - 12 ноября (№ 217).
4. О государственно-частном партнерстве: Закон Республики Беларусь от 30.12.2015 г. № 345-3 // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь. Основной государственный информационный ресурс в области права и правовой информатизации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// www.pravo.by/main.aspx?guid=12551&p0= H11500345&p1=1&p5=0.
5. Об утверждении Положения и структуры Министерства экономического развития Донецкой Народной Республики: Постановление Совета Министров Донецкой Народной Республики от 10.01.2015 г. № 1-6 // Официальный сайт Донецкой Народной республики [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: //old.dnr-online.ru/wpcontent/ uploads/ 2014/07/%D0%9F%D0%BE%D 1%81%D 1 %82%D0%B0%D0%BD%D0%BE%D0%B 2%D0%BB%D0%B5%D0%BD%D0%B8% D0%B5%E2%84%961 -6.pdf.
Статья поступила в редакцию 27.07.16
