CC BY
79
Из жизни вуза
79
С. БАРАБАНОВА, доцент
В 2002 г. автор этих строк опубликовала статью под названием «К вопросу о принятии Кодекса Российской Федерации об образовании »[1]. В то время по заданию Министерства юстиции России коллектив разработчиков под руководством В.М. Сырых и Ю.А. Кудрявцева уже вел работу в этом направлении. В ней приняли участие такие известные ученые, как В.В. Лазарев, М.Н. Марченко, В.М. Сырых, А.Я. Капустин, Г.Т. Ермошин, Д.А. Ягофаров и др.[2].
Проект Общей части Кодекса был подготовлен к печати, широко обсуждался образовательной общественностью и в декабре 2002 г. представлен на VII съезде Российского союза ректоров вузов.
В числе бесспорных достоинств этого проекта - попытка обобщить, систематизировать и нормативно закрепить основные юридически значимые понятия сферы образования и образовательных отношений, четко обозначить в соответствии с канонами юридической науки институты образовательного законодательства и дать, наконец, огромной армии обучающихся, педагогов и управленцев действенный юридический инструмент управления этой системой. Безусловно, проект не мог не иметь недостатков, особенно если учесть, что писали его юристы-теоретики, педагоги, философы, социологи и т.п.; очень сложно было такой разнородной команде выработать единую позицию относительно оптимального объема и содержания, тем более при отсутствии единства мнений по принципиальному вопросу о существовании образовательного права как самостоятельной области.
Принятие подобного кодекса, пусть и не свободного от ряда недостатков, могло поставить точку в затянувшейся дискуссии
Законодательство и образование
(Быть ли в России Кодексу об образовании?)
о «праве на существование» образовательного права. При этом отраслевое и нормативное размежевание в сфере образовательных отношений внесло бы существенный вклад в развитие образовательного, административного, конституционного права, ряда иных отраслей, затрагивающих отношения в системе образования, а также теории права.
В литературе уже обращалось внимание на то, что в образовательном законодательстве более развиты правовые институты, которые регулируют управленческую деятельность, и гораздо менее - те, что должны соответствовать наиболее полному удовлетворению запросов граждан. Поэтому задачей первостепенной важности становится четкое определение статуса всех участников образовательных отношений (на это еще в 1985 г. указывала Г.А. Дорохова [3]). Этот подход отражает общие настроения по поводу совершенствования адми-
80
Высшее образование в России • № 2, 2008
нистративно-правовых норм. Так, по мнению С.Д. Князева, «не будет преувеличением утверждать, что правовое регулирование прав, свобод и обязанностей граждан, а также закрепление мер их защиты от административного произвола и ведомственных злоупотреблений ставится во главу угла административно-правового регулирования, а сами граждане обретают статус ведущего субъекта административного права» [4]. Законодательство в условиях рыночной экономики должно особо заботиться о личности, ее охране, защите - как от стихии рынка, так и от административного произвола в различных сферах жизни общества. Однако преимущественное внимание административного права и его исследователей сосредоточено до сих пор на традиционных понятийных составляющих этой отрасли: «государственное управление», «исполнительная власть», «государственная служба», «административный процесс» и т.п. [Там же].
Принципиально важно обозначить в сфере образования также общеотраслевой (административно-правовой) принцип добросовестности и недопустимости злоупотребления субъективным правом какметод обеспечения гармонии частных и публичных интересов. Кроме того, должен существовать нормативно закрепленный институт ответственности в сфере образования и действенный механизм его реализации. На усиление ответственности за некачественное образование и нарушение законодательства об образовании должна быть ориентирована деятельность органов, осуществляющих управление в сфере образования, прежде всего - Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки. Однако в настоящее время регулирование вопросов ответственности в образовании характеризуется недостаточной регламентацией. В свою очередь, это обусловливает возрастающее значение административно-процессуальной формы и административных процедур в образовании.
В целом необходимость проведения ко-
дификации законодательства об образовании и совершенствования образовательного права определяется практически теми же причинами, которые привели к формированию хозяйственного (предпринимательского) и экологического права, затем военного, медицинского, спортивного, миграционного и т.п., а также обеспечили принятие Жилищного, Таможенного, Земельного, Воздушного, Лесного, Градостроительного кодексов, Кодекса торгового мореплавания, других аналогичных актов и даже Этического кодекса федеральных государственных гражданских служащих Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.
Если обратиться к толкованию терминов «кодификация», «кодекс», легко убедиться в целесообразности и своевременности работы по совершенствованию образовательного законодательства: объем материала, нуждающегося в кодификации, и уровень решаемых проблем требуют разработки акта, который по объему и масштабу может быть именно кодексом. Однако, по меткому замечанию французского ученого Реми Кабрияка, для того чтобы кодификация могла состояться, необходимо некое «алхимическое соединение», иначе говоря, столкновение двух элементов: социальной потребности в правовой определенности и сильной политической воли, направленной на кодификацию [5].
Вот этой-то последней и не хватает в настоящее время системе образования, чтобы получить долгожданный, честно выстраданный кодекс.
В 2006 г. в рамках программы Минобр-науки «Научно-методическое обеспечение функционирования и модернизации системы образования» был реализован проект «Проведение исследований и научная разработка концептуальных подходов к форме и содержанию законодательного акта, интегрирующего законодательство по всем уровням системы образования ». Как видно из названия, разработчики проекта постарались уйти от раздражающего слова «ко-
Из жизни вуза
81
декс» и фактически взялись за разработку идеологии и концепции нового закона об образовании. При этом вопрос об образовательном праве, пусть и на правах подотрасли, больше вообще не поднимается и не обсуждается - как преждевременный. Этот подход обозначен и в докторской диссертации В.В. Спасской «Правовое регулирование образовательных отношений: теоретико-правовое исследование »[6].
В апреле 2007 г. под эгидой Института государства и права РАН прошла интереснейшая конференция «Законодательство в сфере образования: обеспечение частных и публичных интересов ». К сожалению, она была ограничена узким кругом заинтересованных специалистов и академических ученых, а в журнале «Государство и право» информация об этом знаковом мероприятии, хотя бы в форме традиционного обобщающего изложения материалов «круглого стола», так и не появилась. Между тем такой уровень мероприятия позволил бы обеспечить качественно новый подход к проблемам образовательного права и кодификации образовательного законодательства и одновременно - преемственность работы над соответствующим законопроектом.
Поэтому в 2007 г. как бы с чистого листа был реализован новый проект по созданию законодательного акта, интегрирующего законодательство по всем уровням образования. На этот раз за него взялись ученые МГУ им. М.В. Ломоносова - как будто не здесь в 2003 г. раздавался делегатам вышеупомянутого съезда проект Кодекса РФ об образовании. О некоторых итогах этой работы доложил проф. А.Е. Шерстобитов на VIII ежегодной международной научно-практической конференции юридического факультета МГУ «Современное российское законодательство: законотворчество и правоприменение », состоявшейся 7 декабря 2007 г.
В целом его выступление обозначило новую идеологию создания такого акта. Авторы Общей части нового документа
(значит, речь может идти только о Кодексе!), в отличие от создателей Кодекса-2003, отталкиваются не от образовательного права, а от права на образование и принципов его реализации. Поэтому новый «кодекс» будет представлять собой разноот-раслевой массив правовых норм, «направленных на решение важных социальных задач». К настоящему времени разработчиками новой Общей части Кодекса выделено семь институтов, носящих интегратив-ный характер, в том числе: традиционные основные или общие положения; основные начала формирования законодательства об образовании; основания возникновения прав и обязанностей в сфере образования; виды субъектов; основные меры защиты нарушенных прав и т.п.
Докладчик также отметил, что авторы законопроекта предполагают в соответствии со ст. 72 Конституции РФ вновь определить предметы ведения федерации и ее субъектов в сфере образования, дать представление о системе и компетенции органов, осуществляющих управление в сфере образования. Поскольку при этом ни разу не было сделано ссылки на действующий Закон РФ «Об образовании», надо полагать, что нас ждет нечто абсолютно новое и не имеющее аналогов. Не случайно, отметив интегрирующее значение института требований, предъявляемых к образовательным организациям, докладчик тут же оговорился, что они уклонились от определения и перечисления видов образовательных организаций. Спрашивается, в акте какой юридической силы должна быть решена эта задача, если важнее оказывается дать в законе перечень требований государства к материальной базе и кадрам образовательной организации? (Кстати, до последнего времени этот вопрос регулировался ведомственными актами Минобрнауки (Рособрнадзора)).
В дальнейшем и в докладе, и на секции больше говорилось о проблемах, которые открыли для себя авторы нового проекта, и о вопросах, которые они перед собой по-
82
Высшее образование в России • № 2, 2008
ставили, чем о путях решения актуальных задач реформирования образовательной отрасли. При этом возможное продолжение начатой в начале 2000-х гг. работы отвергалось.
Таким образом, учитывая существующие традиции, а возможно, и некий социальный заказ, можно предположить, что года через три нас ждет очередной проект Кодекса (или Федерального закона?) об образовании, который подвергнется справедливой критике потребителя - образовательного сообщества - и будет долго совершенствоваться (в лучшем случае). И тогда по-прежнему непонятно: как жить дальше с «заплаточным» законом об образовании? Почему упорно отвергаемой оказывается концепция образовательного права, если это лишь во благо развитию образовательных отношений? Ведь если многообразие инновационных форм деятельности в сфере образования востребовано обществом, то эти процессы нуждаются и в тео-
ретической проработке заинтересованными специалистами, и в адекватном правовом регулировании.
Литература
1. Право и образование. — 2002. — № 5. —
С. 82—86.
2. Проект Общей части Кодекса РФ об об-
разовании. — М., 2003.
3. Дорохова Г.А. Законодательство о на-
родном образовании: теоретические проблемы совершенствования. — М., 1985. — С. 17.
4. Князев С.Д. Административно-правовой
статус российских граждан: структура, состояние, совершенствование // Юрист. — 2003. — № 12. — С. 26.
5. Кабрияк Р. Кодификации. — М., 2007. —
С. 113—114.
6. Спасская В.В. Правовое регулирование
образовательных отношений: теоретико-правовое исследование: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 2007.
