CC BY
197
3.4. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ УЧРЕЖДЕНИЯМИ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Грудцына Л.Ю., д.ю.н., доцент, член-корреспондент РАЕН, Почетный адвокат России. Должность: профессор кафедры «Гражданское право». Место работы: Финансовый университет при Правительстве РФ. E-mail: [email protected]
Аннотация: Наиболее сильно проявляется взаимодействие между государством и государственными, муниципальными высшими учебными заведениями. В то же время даже в деятельности негосударственных высших учебных заведений органы государственной власти играют существенную роль, которая опирается, прежде всего, на то, что именно они создают нормативную базу для всех учебных заведений независимо от их формы собственности.
Ключевые слова: качественное высшее образование, управление образованием, основы правовой системы, реформа высшего образования.
LEGAL BASES OF THE CONTROL SYSTEM OF ESTABLISHMENTS OF THE HIGHER VOCATIONAL TRAINING
Grudtsina L.YU., Dr of law, associate professor, corresponding member of the Russian Academy of Natural Sciences, Honorable lawyer of Russia/ Position: professor at Civil law chair. Place of employment: Financial University under the Government of the Russian Federation. E-mail: [email protected]
Annotation: Interaction between the state and the state, municipal higher educational institutions is most strongly shown. At the same time even in activity of nonstate higher educational institutions public authorities play an essential role which leans, first of all, what they create standard base for all educational institutions irrespective of their pattern of ownership.
Keywords: qualitative higher education, management of formation, bases of legal system, higher education reform.
Анализ современных политических условий развития мирового сообщества показывает, что в вопросе содействия уважению прав и свобод человека, взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми народами, расовыми и религиозными группами значительная роль отводится образованию1. Кроме того, сфера образования многими государствами мира выделяется в качестве одного из приоритетных направлений социально-экономического развития, ведь успех проводимых преобразований в значительной степени определяется уровнем образования граждан, степенью их готовности к изменяющимся социально-экономическим условиям. Причем одной из характерных тенденций, наблюдаемых в зарубежных странах, является то, что именно высокообразованные граждане составляют социальную базу преобразований, так как легче адаптируются к новым условиям2. И, наконец, «наличие
1 См.: Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.), преамбула, ст. 26 // Российская газета. 1998. 10 декабря.
2 См.: Федорова М.Ю. Образовательное право. М.: Владос, 2003. С. 4.
высшего профессионального образования воспринимается сегодня как социальная норма, одно из обязательных составляющих личного жизненного успеха граждан... Согласно результатам опроса, проведенного Всероссийским центром изучения общественного мнения, более 85% молодых людей не представляют своего будущего без учреждений высшего профессионального образования и вузовского диплома»3.
В силу сказанного в получении гражданами качественного высшего образования должны проявлять заинтересованность и сами граждане, и государственные органы различных уровней. А в условиях конкурентной среды, когда от качества образования, которое предлагает высшее учебное заведение, зависит его дальнейшее существование, особое внимание на этот фактор должны обращать и учреждения высшего профессионального образования. Все это стимулирует поиск наиболее эффективных подходов к управлению образованием4.
Управление высшим учебным заведением необходимо рассматривать, с одной стороны, как управление организацией, а в широком плане - как часть государственного управления. Структурно-функциональный подход выступает одним из принципов системного исследования управления как структурно расчлененной целостности, в которой каждый элемент структуры имеет определенное назначение и функции. Это позволяет говорить о социальной природе и социальной целенаправленности управления высшими учебными заведениями.5
Управление высшими учебными заведениями в узком смысле можно рассматривать как процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать и достичь целей организации. Управление учреждениями высшего образования вне зависимости от их характеристик имеет ряд общих фундаментальных черт:
- в высших учебных заведениях большинство решений по управлению принимается профессионалами;
- преобладает организационный принцип, согласно которому в учреждениях высшего профессионального образования подразделения, передающие знания, выступают в качестве основных;
- чрезвычайно рассеяны и децентрализованы властные полномочия, касающиеся принятия решения. Отсюда вытекает признаваемый и нормами международного права6, и законодательством РФ7 принцип автономии высших учебных заведений.
Управление высшими учебными заведениями в широком смысле осуществляется посредством проведения комплексной политики государства, на основе составленных краткосрочных и долгосрочных программ развития образования.
3 Цит. по: Высшее профессиональное образование и кадровая политика в современной России // Аналитический вестник СФ ФС РФ. 2006. № 25 (313). С. 4.
4 См.: Программа разработки и внедрения системы управления качеством образования на основе критериев качества. М.: Академия труда и социальных отношений, 2002. С. 5, 6.
5 См.: Гоудцына Л.Ю. Проект Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» трудночитаем и трудноисполним // Образование и право. 2011. № 2(18). С. 32.
6 См., например: Совместная декларация европейских министров, отвечающих за высшее образование (г. Болонья, 19 июня 1999 г.) // Факультет международных отношений УрГУ, http://iic.dgtu.donetsk.ua/russian/ovs/bologna.html.
7 См., например: Федеральный закон от 22 августа 1996 г. №
125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образо-
вании» (в ред. от 20.04.2007), ст. 3 // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135.
Характерно, что обе системы управления постоянно и тесно взаимодействуют друг с другом, поэтому «управление образованием можно представить как сложноструктурированную, многофункциональную, специально организованную деятельность органов государственной власти совместно с общественными институтами, направленную на повышение эффективности функционирования системы образования страны, в целом образования как социального института в соответствии с целями и задачами развития общества и государства на конкретном историческом этапе их развития»8.
Однако уровень, качество, степень такой организованной деятельности во многом зависят от статуса высшего учебного заведения, традиционных условий воздействия государственных органов на всю образовательную систему страны. Так, анализ ст. 35 и 36 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»9 свидетельствует, что наиболее сильно взаимодействие проявляется между государством и государственными, муниципальными высшими учебными заведениями. В то же время не следует забывать, что даже в деятельности негосударственных высших учебных заведений органы государственной власти играют существенную роль, которая опирается, прежде всего, на то, что именно они создают нормативную базу для всех учебных заведений независимо от их формы собственности.
Правовую основу системы управления учреждениями высшего профессионального образования составляют:
Международно-правовые акты, обязательства, взятые РФ на себя. В этом смысле показательна Болон-ская декларация, которая, несмотря на то, что является рамочным документом, приводит к изменению национальной системы высшего образования (использование прозрачных и сопоставимых ступеней, принятие многоуровневой системы, внедрение системы кредитов (перезачетных и аккумуляционных), содействует мобильности студентов и преподавателей, обеспечивает повышение качества с целью разработки сопоставимых критериев и методологий)10 и соответственно вызывает ряд изменений в управлении ею (прежде всего на уровне самих учебных заведений). Признание международных актов РФ выявляет одну из главных задач современного управления образованием - интеграцию национальной системы контроля качества образования в международную11.
Конституция РФ, которая, будучи основой всей государственной правовой системы, содержит ряд норм, регулирующих общие вопросы высшего образования12.
Федеральные законы, законы РФ. В первую очередь это Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об обра-
8 Цит. по: Ягофаров Д.А. Правовое регулирование системы образования. М., 2005.
9 См.: Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» (в ред. от 20.04.2007) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797.
10 См.: Перегудова Ю.М. Проблемы развития российского высшего образования в условиях Болонского процесса // Педагогическая наука и практика: проблемы и перспективы: Сб. науч. статей. Выпуск первый. Москва: ИОО МОН РФ, 2004. С. 128.
11 См.: Боровкова Т.И., Морев И.А. Мониторинг развития системы образования. Часть 1. Теоретические аспекты: Учебное пособие. Владивосток: Изд-во Дальневосточного университета, 2004. С. 15.
12 Конституция РФ от 12 декабря 1993 г., ст. 43 // Российская газета. 1993. 25 декабря.
зовании»13 и Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»14. Кроме того, правовое регулирование отношений в сфере управления учреждениями высшего профессионального образования осуществляют и «непрофильные» (по отношению к сфере образования) федеральные законы: Гражданский кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ и т.д.15
Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты министерств и ведомств. Причем функции непосредственного управления высшими учебными заведениями сохраняются не только у Министерства образования и науки РФ, но и у ряда других16.
Распределение высших учебных заведений по министерствам (ведомствам) (по данным Минобразования России на начало 2003/2004 учебного года)
№ Ведомственная принадлежность Вузов Филиалов Итого
1. Минобрнауки России 333 907 1240
2. Минкультуры России 44 28 72
3 Минздрав России 47 2 49
4. Госкомспорт России 12 14 26
5. Минсепьхоз России 59 29 88
6 ГоскомрыБоловство России 6 3 9
7. Минтранс России 10' 31 41
0. Минсвязи России 4 7 11
9 МИД России 2 0 2
10. Минтруд России 1 42 43
11. Минфин России 1 2 3
12. МНС России 1 2 3
13. МПС России 10 45 55
14. Правительство России 5 5 10
15. Российская академия государственной службы 10 54 64
16 Российская академия художеств 2 0 2
17. Роспатент 1 0 1
18. ГТК России 1 3 4
19. Минюст России 6 19 25
20 Минэкономразвития России 7 33 40
21. Генпрокуратура России 1 0 1
22. Минатом России 4 0 4
23 Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ 1 10 11
ВСЕГО: 568 1 236 1 804
Подобное обстоятельство, с одной стороны, затрудняет проведение единой политики в образовательной сфере, а с другой стороны, по линии Министерства образования и науки РФ требует контроля над процедурой лицензирования, аттестации и аккредитации. Сохранение такого подхода целесообразно, пожалуй, только для ограниченного числа учебных заведений в силу их специфики (МО, МВД, ФСБ), остальные в целях устранения ведомственности - остаточного явления командной системы управления, необходимо передать в подчинение Министерства образования и науки РФ17.
- акты субъектов РФ.
- акты органов местного самоуправления.
Последние две группы правовых актов имеют узкую
сферу территориального распространения.
Кроме того, если рассматривать категорию «управление учреждениями высшего профессионального образования» как комплексную, когда государство в лице
13 См.: Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» (в ред. от 20.04.2007) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797.
14 См.: Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (в ред. от 20.04.2007) // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135.
15 См.: Ягофаров Д.А., Хридина Н.Н., Васильченко Е.А. Образовательное нормотворчество и кодификация российского законодательства об образовании: Монография. Екатеринбург, 2006.
16 См.: Концепция участия Российской Федерации в управлении государственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере образования // http://www.rsr-online.ru/doc/05/03.doc
17 См.: Егоршин А.П. Перспективы развития образования России в XXI в. // Университетское управление: практика и анализ. 2000. № 4.
его органов является не единственным субъектом управления, то, говоря об основах правовой системы, следует упомянуть акты самих высших учебных заведений. Причем если правовыми актами органов государственной власти регулируются, как правило, лишь общие, обзорные вопросы управления высшими учебными заведениями, то корпоративными актами (актами учреждений) разрешаются конкретные, текущие управленческие проблемы. В то же время такое локальное нормотворчество, несмотря на его значимость и перспективность, имеет ограниченный характер, что связано с наличествующей системой управления учреждениями высшего профессионального образования в РФ, которая находится сейчас в процессе перехода от прежнего способа деятельности к качественно новому18.
В советский период система управления образованием была ориентирована на прямое управление и регулирование деятельностью образовательным уч-реждением19 Таким образом, отношения в сфере управления образованием рассматривались преимущественно как объект административно-правового регулирования: «Советское административное право регулирует те общественные отношения, которые складываются в процессе управления или осуществления управленческой деятельности». и характеризуется
применением императивного метода - «метода власт-
20
ных предписаний, метода властвования»20.
В ряде случаев отношения в сфере обучения и воспитания рассматривались как своеобразный вид административных отношений, где «использование властных полномочий не всегда направлено на подчинение, на навязывание воли управляющего управляемому»21. Однако подобное было применимо только к «педагогическим отношениям», которые, несмотря на то, что возникают «на основе административно-правовых норм. не имеют управленческого характера... их существование возможно без участия органов управления»22.
Тем не менее «специфика правоотношений в области народного образования хотя и отмечалась советскими исследователями, но не была системно осмыслена и изучена. Это в значительной степени объясняется тем, что присущие им особенности не могли отчетливо проявиться, поскольку ни на практике, ни в советском праве не были реализованы принципы приоритета прав человека и свободы образования.
Характеризуя современную российскую систему управления учреждениями высшего профессионального образования, отметим, что в ней по-прежнему выделяется два хоть и взаимодействующих (как было отмечено ранее), но не равнозначных уровня - государственное управление и непосредственное управление (самим учебным заведением).
Первый, несмотря на проведение реформ, характеризуется громоздкостью, многозвенностью, бюрокра-
тизацией и нарушением норм управляемости (на региональном уровне иерархия управления образованием не доведена до логического завершения, в том числе, в части финансирования; главным образом на федеральном уровне сосредоточено финансирование и управление высшими учебными заведениями, что приводит к необходимости создания главных управлений в Министерстве образования и науке и других министерствах РФ, но и они не в силах эффективно осуществлять не только текущее планирование (1-5 лет), но и стратегическое управление):
18 См.: Ибрагимов И.И. Правовая основа управления системой образования в РФ //Вестник ТИСБИ. 2006. № 2.
19 См.: Филиппов В.М. К пониманию основных противоречий в системе профессионального образования // http://www.edit.muh. ru/content/conf/Fillipov.htm.
20 Цит. по: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1968. С. 40, 44, 45.
21 Цит. по: Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании (теоретические проблемы совершенствования). М., 1985. С. 15.
22 Цит. по: Дорохова Г.А. Теоретические проблемы совершенст-
вования законодательства о народном образовании: Автореф.
дис. ... докт. юрид. наук. М., 1982. С. 13.
Одной из основных причин такого положения является то, что на государственном уровне основное внимание сосредоточено на управлении системой образования федерального уровня, а управление на региональном уровне находится в тени, в том числе, в законодательстве23. Система регионального управления образованием имеет следующие недостатки:
- отсутствуют стратегические управленческие проекты и методы их реализации;
- принятие отдельных управленческих решений не связано единой логикой развития микрорегиональной общественно-экономической жизни;
- нерационально соотносятся централизация и децентрализация, управление и самоуправление, имеющее два важнейших аспекта, а именно: наличие властных функций у местных органов самоуправления не сопровождается выработкой микрорегиональной инте-гративной социокультурной политики, позволяющей реально влиять на положение дел; в системе образования не формулируется заказ на качество человеческого ресурса, необходимого для нужд региональной экономики;
- не разработаны механизмы взаимодействия, интеграции усилий различных субъектов образования24.
Разрешение указанных проблем возможно при четком комплексном взаимодействии федерации и регионов в выработке общих норм и правил управляемости с учетом научно обоснованных рекомендаций в сфере управления, привлечения к работе менеджеров-профессионалов, а также качественной информатизации управления образованием с использованием специализированных программных продуктов, предназначенных для решения управленческих задач.25 Последнее включает в себя формирование проблемно-ориентированных баз данных органов управления различных уровней, сбор данных с низовых уровней в электронном виде, автоматизацию обработки данных, формирование отчетных форм. Это позволит соединить территориально распределенную систему, включающую в себя образовательные учреждения, территориальные (муниципальные), региональные и феде-
23 См.: Ибрагимов И.И. Правовая основа управления системой образования в РФ //Вестник ТИСБИ. 2006. № 2.
24 Новиков В.Г. Региональное управление образованием как система: опыт, проблемы, перспективы // Вестник РУДН. Серия «Социология». 2004. № 6, 7.
25 См.: Гоудцына Л.Ю. Свобода и гражданское общество // Образование и право. 2011. № 1(17). С. 22-30.
ральные органы управления26, решить вопросы их взаимодействия на качественно новом уровне.27
Кроме того, представляется важным увеличение роли обучаемого в организации образования, поскольку современный учебный процесс все в большей степени превращается в процесс самообучения, когда обучаемый самостоятельно выбирает свою образовательную траекторию в детально разработанной учебной среде. На высоких уровнях образования обучаемый участвует в оплате процесса обучения, тем самым частично заменяется государственное финансирование высших учебных заведений, что, в свою очередь, способствует переходу учебных заведений на финансово-хозяйственную самостоятельность28.
Список литературы:
Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1968. С. 40, 44, 45.
Бакланов А.В. Анализ состояния и проблемы информатизации управления образованием // http://www.ipdn.ru/rics/doc0/DB/b3/1-bak.htm.
Боровкова Т.И., Морев И.А. Мониторинг развития системы образования. Часть 1. Теоретические аспекты: Учебное пособие. Владивосток: Изд-во Дальневосточного университета, 2004. С. 15.
Высшее профессиональное образование и кадровая политика в современной России // Аналитический вестник СФ ФС РФ. 2006. № 25 (313). С. 4.
Доклад рабочей группы президиума Государственного совета Российской Федерации по вопросам реформы образования «Образовательная политика России на современном этапе» // Разум или вера? // http://atheismru.narod.ru/science/authority/president02.ht 1Т1, 21.04.2003 г.
Грудцына Л.Ю. Проект Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» трудночитаем и трудноисполним // Образование и право. 2011. № 2(18). С. 32-35.
Грудцына Л.Ю. Свобода и гражданское общество // Образование и право. 2011. № 1(17). С. 22-30.
Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании (теоретические проблемы совершенствования). М., 1985. С. 15.
Дорохова Г.А. Теоретические проблемы совершенствования законодательства о народном образовании: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1982. С. 13.
Егоршин А.П. Перспективы развития образования России в XXI в. // Университетское управление: практика и анализ. 2000. № 4.
Ибрагимов И.И. Правовая основа управления системой образования в РФ // Вестник ТИСБИ. 2006. № 2.
Концепция участия Российской Федерации в управлении государственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере образования // http://www.rsr-online.ru/doc/05/03.doc.
Молодякова Э. В. Система образования в Японии и ее перманентное реформирование // Образователь-
26 См.: Бакланов А.В. Анализ состояния и проблемы информатизации управления образованием // http://www.ipdn.ru/rics/ doc0/DB/b3/1-bak.htт.
27 См.: Доклад рабочей группы президиума Государственного совета Российской Федерации по вопросам реформы образования «Образовательная политика России на современном этапе» // Разум или вера? // http://atheismru.narod.ru/science/ authori-ty/president02.htт, 21.04.2003 г.
28 См.: Боровкова Т.И., Морев И.А. Мониторинг развития системы образования. Часть 1. Теоретические аспекты: Учебное пособие. Владивосток: Изд-во Дальневосточного университета, 2004. С. 13.
ные реформы и образовательное законодательство в зарубежных странах. Ежегодник Российского образовательного законодательства. Том 1 / Гл. ред. В.В. На-сонкин. Федеральный центр образовательного законодательства, 2006.
Новиков В.Г. Региональное управление образованием как система: опыт, проблемы, перспективы // Вестник РУДН. Серия «Социология». 2004. № 6, 7.
Перегудова Ю.М. Проблемы развития российского высшего образования в условиях Болонского процесса // Педагогическая наука и практика: проблемы и перспективы: Сб. науч. статей. Выпуск первый. Москва: ИОО МОН РФ, 2004. С. 128.
Программа разработки и внедрения системы управления качеством образования на основе критериев качества. М.: Академия труда и социальных отношений,
2002. С. 5, 6.
Спасская В.В. Образовательные правоотношения: вопросы теории. М.: Локус-пресс, 2005.
Федорова М.Ю. Образовательное право. М.: Владос,
2003. С. 4.
Филиппов В.М. К пониманию основных противоречий в системе профессионального образования // http://www.edit.muh.ru/content/conf/Fillipov.htm.
Ягофаров Д.А. Правовое регулирование системы образования. М., 2005.
Ягофаров Д.А., Хридина Н.Н., Васильченко Е.А. Образовательное нормотворчество и кодификация российского законодательства об образовании: Монография. Екатеринбург, 2006.
