CC BY
131
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2009 Юридические науки Выпуск 3 (5)
УДК 343.1
ЗАКОНОДА ТЕЛЬНЫЕ РЕФОРМЫ В ЦЕЛЯХ ПОВЫШЕНИЯ КА ЧЕСТВА ДОСУДЕБНОГО ПРОИЗВОДСТВА
Г.С. Горшкова
Ассистент кафедры уголовного процесса и криминалистики
Пермский государственный университет. 614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15
Реформы уголовно-процессуального закона 2007-2008 гг. знаменуют собой начало нового этапа в организации предварительного расследования. Статья посвящена анализу изменений в полномочиях следователя, руководителя следственного органа и прокурора. Выявлены несовершенства проводимой реформы.
Ключевые слова: досудебное производство, полномочия прокурора, процессуальная самостоятельность следователя, руководитель следственного органа, органы дознания
В России в 2008 г. официально зарегистрировано 3 209 862 преступлений, из них по Пермскому краю 97 646 (4-е место среди других регионов страны). Уровень раскрываемости преступлений в стране по итогам 2008 г. составил лишь 53,7% [22, с.2] и, по оценке главы Следственного комитета при прокуратуре РФ А. Бастрыкина, криминогенная обстановка в России по-прежнему остается сложной, требующей активизации работы следственных органов [4].
Данные статистики свидетельствуют не только о необходимости повышения уровня раскрываемости преступлений, но и о том, что существует объективная потребность в повышении качества досудебного производства. Так, только за 2008 г. в Пермском крае прокурорами было выявлено 40 550 нарушений законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства (за исключением данных о надзоре за ОРД), из них при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлении - 32 351, при производстве следствия и дознания -8 199 [17].
Идея улучшения качества досудебного производства была и остается актуальной до настоящего времени. О необходимости укрепления органов предварительного расследования, улучшения их деятельности писа-
© Горшкова Г.С., 2009
ли многие советские ученые: В.И. Власов,
Н.В. Жогин, А.М. Ларин, В.А. Похмелкин и др. [7; 12; 15; 18-20]. А с момента вступления в силу Уголовно-процессуального кодекса РФ [25] в 2002 г. полномочия органов уголовного преследования в рамках стадий возбуждения уголовного дела и предварительного расследования, уже несколько раз претерпевших серьезные изменения, -вновь и вновь оказываются в центре внимания ученых [23, с. 15-20; 3, с. 28-31; 24, с. 688-693; 11, с. 38-41; 1, с. 23-26; 16, с. 27;
8, с. 31-33; 10, с. 34; 2, с. 22-25; 14, с. 2529; 21, с. 57-59; 6, с. 8-13].
Законодатель понимает под досудебным производством уголовное судопроизводство с момента получения сообщения о преступлении, до направления прокурором уголовного дела в суд для рассмотрения его по существу (п. 9 ст. 5 УПК РФ). В процессуальной литературе данная деятельность должностных лиц характеризуется как деятельность до суда и для суда. В задачи органов предварительного расследования входит установление достаточных данных, указывающих на признаки преступления и отсутствие правовых препятствий к началу расследования по уголовному делу, раскрытие и пресечение преступлений, собирание, проверка и оценка доказательств, изобличение и привлечение виновных лиц к уголовной ответственности. Таким образом, досу-
дебное производство включает в себя две стадии - стадию возбуждения уголовного дела и стадию предварительного расследования.
Изначально идея нового уголовнопроцессуального закона была такова - предусмотреть максимальное количество гарантий для обеспечения законного, обоснованного, своевременного и объективного выявления и расследования преступлений; привести законодательство в соответствие с нормами Конституции РФ и международным законодательством; защитить личность, вовлекаемую в уголовный процесс, от возможных незаконных действий дознавателя и следователя. Например, в УПК РФ появились такие новеллы (по сравнению с законодательством РСФСР), как новая классификация участников уголовного судопроизводства в зависимости от возложенных на них процессуальных функций, лишение суда полномочий по возбуждению уголовного дела. Суд в целом перестал быть органом уголовного преследования. Возбуждение уголовного дела стало возможным только с согласия прокурора. Изменились сроки стадии возбуждения уголовного дела и сроки производства дознания. Законодатель, определенным образом ограничив процессуальную самостоятельность следователя, несколько сузил список тех исключительных полномочий следователя, которые тот мог реализовывать исходя из своего внутреннего убеждения, имея право не выполнять данных ему указаний начальника следственного подразделения или надзирающего прокурора до решения вышестоящего прокурора [9, с. 151-164]. В законе появился такой институт, как судебный контроль над применением некоторых мер процессуального принуждения и производством некоторых следственных действий и многое другое.
Наука и практика восприняли такое количество изменений закона очень осторожно. В процессуальной литературе и на страницах периодических изданий неоднократно высказывались опасения, что не все
изменения сложившейся и наработанной годами практики раскрытия и расследования преступлений являются прогрессивными и необходимыми [13, с. 35-40; 5, с. 6-12]. Пятилетний опыт применения УПК РФ и обоснованная критика отдельных норм закона обусловили необходимость дальнейшего совершенствования законодательной техники. А определенные шаги по реализации Концепции судебной реформы [27], предусматривающей создание единого следственного аппарата и укрепление процессуальной самостоятельности следователя в целях защиты прав и законных интересов граждан, привели к тому, что 2007-2008 гг. стали периодом активного реформирования полномочий органов уголовного преследования на стадиях досудебного производства.
Федеральным законом от 5 июня
2007 г. №87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» были внесены значительные изменения в правовой статус следователя, руководителя следственного органа и прокурора. Статьи 37, 38, 39 УПК РФ сформулированы в новой редакции. При прокуратуре РФ был создан Следственный комитет, а прокурор лишился большинства полномочий, связанных с руководством предварительным следствием. Надзорные полномочия прокурора также были существенно сужены. Так, были исключены полномочия по возбуждению уголовного дела и дачи согласия на это, участию в производстве предварительного расследования и отдельных следственных действий лично; отстранению следователя. Прокурор потерял право отменять незаконные или необоснованные постановления следователя (за исключением постановления о возбуждении уголовного дела); продлять срок предварительного следствия; утверждать постановления следователя о прекращении производства по уголовному делу; приостанавливать или прекращать производство по делу. К новой процессуальной
фигуре - руководителю следственного органа - отошла большая часть полномочий прокурора по надзору за следствием. Речь идет о таких полномочиях, как дача согласия на возбуждение ходатайств перед судом в предусмотренных законом случаях; отмена незаконных и необоснованных постановлений; разрешение вопросов об отводе; отстранение следователя от ведения расследования, дача следователю указаний о направлении расследования, о привлечении лица в качестве обвиняемого и избрании меры пресечения, о квалификации преступления, об объеме обвинения, о продлении срока предварительного расследования и др. (ст. 39 УПК РФ).
Указания руководителя следственного органа (как ранее указания прокурора) для следователя являются обязательными. Но как гарантия процессуальной самостоятельности и независимости следователя в ч. 3 ст. 39 УПК РФ предусмотрено правило, согласно которому следователь может не подчиниться указаниям руководителя следственного органа по наиболее важным вопросам расследования. К таким вопросам закон относит указания об изъятии уголовного дела и передачи его другому следователю, привлечении лица в качестве обвиняемого, квалификации преступления, объема обвинения, избрании меры пресечения, производства следственных действий, которые допускаются только по судебному решению, а также о направлении дела в суд или решение о его прекращении. В этих случаях следователь передает материалы дела со своими возражениями на указания руководителю вышестоящего следственного органа. К сожалению, в настоящий момент в законе отсутствует положение о том, что в случае несогласия с позицией следователя руководитель вышестоящего органа может только передать дело другому следователю. А значит, указания руководителя следственного органа могут остаться для следователя в силе, несмотря на то, что они противоречат внутреннему убеждению следователя. Такая позиция, представляется, опре-
деленным образом снижает гарантии процессуальной самостоятельности следователя и является неправильной.
Возбуждать уголовное дело в настоящий момент имеют право ряд должностных лиц и государственных органов: органы дознания (указанные в ч. 1 ст. 40 УПК РФ), дознаватели (а равно лица, к ним приравненные в соответствии с ч. 3 ст. 40 УПК РФ), начальник подразделения дознания в соответствии с ч. 2 ст. 40.1 УПК РФ, руководитель следственного органа (ч. 2 ст. 39 УПК РФ), следователи, а по делам частного обвинения и мировой судья. Декабрьские изменения 2008 г. в УПК РФ [26], предусматривающие включение в этот список такой новой процессуальной фигуры, как руководителя следственного органа, можно расценивать только положительно. Руководитель следственного органа в соответствии с п. 38.1 ст. 5 УПК РФ - это должностное лицо, возглавляющее соответствующее следственное подразделение, а также его заместитель. Выполняя функции непосредственного начальника по отношению к следователям, он, представляется, обязан иметь полномочия не меньшие, чем его подчиненные.
А вот прокурору право возбуждать уголовные дела не было предоставлено, несмотря на обоснованную критику данного изъяна в законодательстве. Так, по статистике за 2008 г. по Пермскому краю только по результатам «общенадзорных» проверок прокурором было направлено 1044 материала для решения вопроса об уголовном преследовании, но только 557 уголовных дел возбуждено по данным материалам [17]. Право прокурора по возбуждению уголовного дела не представляется ни лишним, ни влияющим каким-либо образом на объективность прокурорского надзора. Согласно
ч. 1 ст. 37 УПК РФ: «Прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а
также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия». В чем же должно выражаться уголовное преследование, осуществляемое прокурором? Статья 5 УПК РФ понимает под уголовным преследованием «процессуальную деятельность, осуществляемую стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления» (п. 55). Согласно ч. 2 ст. 21 УПК РФ прокурор, следователь, орган дознания и дознаватель в каждом случае обнаружения признаков преступления обязаны принять предусмотренные уголовно-процессуальным законом меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления. Если говорить о реализации функции уголовного преследования следователем, органом дознания и дознавателем, то вопросов по предоставленным законодателем этим лицам полномочиям не возникает. Названные органы и должностные лица имеют в своем распоряжении достаточно государственно-властных полномочий, средств и методов реализации возложенных на них функций. А вот правовые возможности прокурора с большой долей натянутости могут свидетельствовать об осуществлении прокурором полноценного уголовного преследования на стадии возбуждения уголовного дела и в начале предварительного расследования. Прокурор, лишенный права проводить проверку заявлений и сообщений о преступлении, лишенный возможности возбудить уголовное дело и произвести отдельные следственные действия, фактически отстранен от выполнения функции уголовного преследования на данном этапе.
Пункт 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ обязывает прокурора проверять исполнение требований закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. Но правом отменять незаконные постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела прокурор не наделен. Теперь на пути к восстановлению нарушенных прав
граждан существует посредник - руководитель следственного органа, к которому должен обращаться прокурор. И при этом закон не содержит императивной нормы для руководителя следственного органа соглашаться с постановлением прокурора. Общероссийская статистика показывает снижение преступности в стране за год на 10,4% [22, с. 2]. Вместе с тем в литературе высказываются тревожные предположения о причинах такого снижения преступности как результате ослабления прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела. Такие предположения не лишены оснований [16, с. 27].
Положительным моментом в проводимой реформе является установление законодателем в декабре 2008 г. пятидневного срока для руководителя следственного органа по рассмотрению требований прокурора об отмене незаконных или необоснованных постановлений следователя и устранению нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, а также письменных возражений следователя на указанные требования. Но данные дополнения текста ст. 39 УПК РФ не решают в полной мере обозначенную проблему. Письменные требования прокурора об устранении нарушений федерального законодательства следователь (при несогласии с ними) может не выполнять, доложив об этом руководителю следственного органа, и последнее слово в споре между органом следствия и органом надзора будет принадлежать Генеральному прокурору РФ, а не независимой судебной инстанции. Кроме того, в рамках сказанного кажется непоследовательной норма ст. 124 УПК РФ, предусматривающая порядок рассмотрения прокурором жалоб на действия (бездействия) и решения лиц, ведущих расследование по данному делу. В соответствии с ч. 2 ст. 124 УПК РФ, признав жалобу обоснованной и подлежащей удовлетворению, прокурор, вынося соответствующее постановление, оказывается в двусмысленном положении. Какова юридическая при-
рода вынесенного им документа, если решение об отмене незаконного постановления следователя будет принимать руководитель следственного органа?
В свете проводимых реформ обращает на себя внимание и п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК, согласно которому прокурор вправе требовать от органов дознания и следствия устранения нарушений закона при производстве дознания и предварительного следствия. Это, безусловно, одно из важнейших надзорных полномочий прокурора. Так, в Пермском крае за 2008 г. в порядке п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурором было направлено 3590 требований об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного расследования [17]. И это при том, что первоначальная редакция текста закона не предусматривала никаких процессуальных гарантий по реализации данного правомочия. Прокурор не имел права истребовать материалы уголовных дел для проверки. Декабрьские изменения 2008 г. устранили данный пробел, дополнив ст. 37 УПК РФ частью 2.1, предусматривающей возможность прокурора ознакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела по мотивированному письменному запросу.
Что касается надзора прокурора за исполнением законов органами дознания, следует отметить, что полномочия прокурора сохранили властный характер. Прокурор вправе давать дознавателю письменные указания о направлении расследования и производстве процессуальных действий, давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия (допускаемого на основании судебного решения). Прокурор может отменять незаконные или необоснованные постановления дознавателя, разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы, отстранять дознавателя от производства расследования, изымать уголовное дело у органа дознания для передачи следователю, ут-
верждать постановление дознавателя о прекращении производства по делу, утверждать обвинительный акт и реализовывать иные полномочия, предусмотренные УПК РФ. Определенное беспокойство вызывает лишь то обстоятельство, что перечень категорий дел, подследственных органам дознания, достаточно большой, и обозначенные полномочия прокурора позволяют некоторым ученым сформулировать вывод о том, что «прокурор фактически превращается в руководителя дознания» [10, с. 34]. В этом случае нарушается проводимая законодателем политика о разделении функций надзора и расследования.
Также можно наблюдать определенные внутренние противоречия и в лишении полномочий прокурора по прекращению уголовного дела либо уголовного преследования на этапе утверждения обвинительного заключения в отношении отдельных обвиняемых, если прокурор придет к выводу об отсутствии доказательств, устанавливающих их виновность. Исчезло из текста УПК и право изменить в обвинительном заключении обвинение в сторону смягчения. При этом необходимо отметить, что в судебном заседании такие права прокурору предоставлены (ст. 246 УПК). Изменения текста закона, откладывающие во времени восстановление в правах лиц, незаконно и необоснованно привлеченных к уголовной ответственности, еще на две стадии уголовного процесса (стадию общего порядка подготовки к судебному заседанию и стадию судебного разбирательства), не выглядят убедительными и отвечающими в полной мере назначению уголовного судопроизводства.
Реформы уголовно-процессуального законодательства 2007-2008 гг., вызванные необходимостью разделения уголовно-
процессуальных функций расследования и надзора за расследованием, знаменуют собой новый этап в организации следственной работы и, безусловно, являются необходимыми. Вместе с тем, думается, что для успешного предупреждения, пресечения и устранения правонарушений, для привлече-
ния виновных лиц к ответственности следователь должен обладать процессуальной самостоятельностью в полной мере, а у прокурора должны быть не ограниченные, а комплексные, оптимальные правовые возможности. Представляется необходимым вернуть прокурору право возбуждать уголовные дела, равно как и прекращать уголовное преследование в отношении отдельных обвиняемых на этапе утверждения обвинительного заключения. Цель таких изменений - не допустить снижение эффективности прокурорского надзора и реально повысить уровень законности на стадии возбуждения уголовного дела и при проведении предварительного расследования.
Библиографический список
1. Бажанов С. Правовое положение прокурора в уголовном процессе // Законность. 2008. №7.
2. Балакшин В. Возбуждение уголовного дела прокурором // Там же. №8.
3. Бобырев В., Ефимычев С., Ефимычев П. Обеспечение законности при расследовании // Там же. 2007. №12.
4. Богданов В. Коррупция по курсу рубля // Российская газета. 2008. 1 февр., №21 (4578).
5. Божьев В. Пятилетие уголовнопроцессуального кодекса // Законность.
2007. №1.
6. Божьев В. Актуальные проблемы производства по делу на рубеже двух главных стадий уголовного процесса // Там же.
2008. №9.
7. Власов В.И. Расследование преступлений. Проблемы качества. Саратов, 1988.
8. Говорков Н. Хотели сделать лучше... // Законность. 2008. №7.
9. Горшкова Г.С. К вопросу о процессуальной самостоятельности следователя // Актуальные проблемы развития государства и права в современных условиях: сб. науч. трудов / Перм. гос. ун-т. Пермь, 2008.
10. Дмитриев С. Шаг вперед, два шага назад // Законность.2008. №7.
11. Еникеев З. Правовое положение прокурора в уголовном судопроизводстве // Там же. №6.
12. Жогин Н.В, Фаткуллин Ф.Н. Предварительное следствие. М., 1965.
13. Казиахмедов С. УПК РФ: успех или проблемы? // Законность. 2007. №2.
14. Кругликов А. Роль прокурора в уголовном производстве // Там же. 2008. №8.
15. Ларин А.М. Расследование по уголовному делу. Процессуальные функции. М., 1986.
16. Махов В. Роль прокурора и органов дознания в уголовном преследовании // Законность. 2008. №7.
17. Общие данные о надзоре за исполнением законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства (за исключением данных о надзоре за ОРД) за 12 месяцев 2008 года // Анализ состояния преступности, законности и прокурорского надзора по итогам 2008 года. Прокуратура Пермского края. Пермь, 2009.
18. Похмелкин В.А. Некоторые вопросы взаимоотношений органов дознания и предварительного следствия // Учен. зап. Перм. ун-та. Пермь, 1958. Т. 15, вып. 3.
19. Похмелкин В.А. Приостановление предварительного следствия // Вопросы уголовного права, процесса и криминалистики: учен. зап. Перм. ун-та. Пермь, 1970. №247.
20. Похмелкин В.А. Законность и обоснованность процессуальных актов предварительного следствия // Вопросы уголовного права, процесса и криминалистики: учен. зап. Перм. ун-та. Пермь, 1975. №333.
21. Рябцева Е.В. Давайте будем последовательны в реформировании уголовного судопроизводства! // Российская юстиция. 2008. №8.
22. Состояние преступности и раскрываемости в регионах России // Анализ состояния преступности, законности и прокурорского надзора по итогам
2008 года. Прокуратура Пермского края. Пермь, 2009.
23. Халиулин А. Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия // Законность. 2007. №9.
24. Шамардин А.А, Гуськова А.П. К вопросу о реформе предварительного расследования в связи с созданием Следственного комитета при прокуратуре РФ //
Избранные труды. Оренбург, 2007.
25. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 18.12.2001 № 174-ФЗ // СЗ РФ. 2001.
№52 (ч. 1). Ст. 4921.
LA W-MAKING REFORMS FOR THE PURPOSE OF THE PRE-TRIAL PROCEDURE IMPROVEMENT
G.S. Gorshkova
15, Bukirev st., Perm, 614990, Perm State University
The reforms of the criminal procedure law of 2007-2008 are the beginning of a new phase in the pre-trial investigation arrangement. The article is devoted to the analysis of the changes in the investigator's authorities, the authorities of the investigation body and the public prosecutor. The drawbacks of the reform implemented are discovered.
Keywords: pre-trial procedure, public prosecutor authorities, investigator's procedural independence,
investigation body manager, inquest bodies
26. О внесении изменений в Уголовно-
процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от
2.12.2008 №226-ФЗ //Российская газета. 2008. 5 дек.
27. Концепция судебной реформы в Россий-
ской Федерации. Утверждена Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24.10.1991 №1801-1 // Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №44.
Ст. 1435.
