CC BY
515
УДК 343.163
О теоретических основах разграничения прокурорского надзора и процессуального (ведомственного) контроля в досудебных стадиях уголовного судопроизводства
Спирин Александр Владимирович, старший преподаватель кафедры уголовного процесса Уральского юридического института МВД России, кандидат юридических наук
e-mail: a_v_spirin@bk.ru
В статье рассмотрены проблемы соотношения прокурорского надзора и ведомственного процессуального контроля в досудебном производстве. На основе анализа общетеоретических понятий «контроль» и «надзор», специфики прокурорского надзора в досудебном производстве предлагаются критерии разграничения полномочий прокурора и руководителей органов следствия и дознания, осуществляющих процессуальный контроль за расследованием уголовных дел.
Ключевые слова: прокурор; руководитель следственного органа; орган дознания; прокурорский надзор; ведомственный контроль.
On theoretical foundations of the procuracy supervision and procedural (departmental) control delimitation at pre-trial stages of criminal procedures
Spirin Alexander Vladimirovich,
Senior lecturer of the Department of Сriminal
Рrocess of the Ural Law Institute of the
Ministry of the Interior Affairs of the Russian Federation,
Сandidate of juridical sciences
The article deals with problems of correlations of the procuracy supervision and procedural (departmental) control over pre-trial procedures. Based on the analysis of the general-theoretical terms "control" and "supervision" and the specifics of procuracy supervision at pre-trial procedure, it proposes the criteria of authority demarcation between procurator and chiefs of investigation and interrogation agencies, that perform the procedural control over investigation of criminal cases.
Key words: procurator; chief of investigation agency; body of interrogation; procuracy supervision; departmental control.
Одной из наиболее актуальных проблем досудебного производства является определение соотношения прокурорского надзора и ведомственного контроля за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования. Соглашаясь с тем, что указанные институты входят наряду с судебным контролем1 в число наиболее действенных гарантий законности и соблюдения прав и свобод участников уголовного судопроизводства, ученые-процессуалисты кардинально расходятся в вопросах установления границ (пределов) надзора и контроля, сущности контрольных
1 Проблема соотношения судебного контроля с прокурорским надзором и ведомственным контролем в рамках настоящей статьи не рассматривается.
и надзорных полномочий. Об этом свидетельствует анализ полярных по своей сути точек зрения.
Например, С. В. Супрун полагает, что выявление и устранение следственных ошибок путем отмены незаконных решений следователя руководителем следственного органа или вышестоящим руководителем следственного органа охватывается понятием ведомственного контроля. Право отмены незаконного постановления следователя о возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 146 УПК РФ) при совершенствовании ведомственного контроля должно перейти в процессуальный статус руководителя следственного органа и стать контрольным. Пределы прокурорского надзора за органами предварительного следствия, по мнению С. В. Супруна, в перспективе могут стать тождественны пределам, установленным Федеральным законом «О
прокуратуре Российской Федерации» для отраслей общего надзора за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина1.
Вместе с тем в той же работе С. В. Супрун пишет дословно следующее: «Место права отмены незаконных решений органов предварительного расследования около столетия находилось в статусе прокурора среди надзорных полномочий. В течение всего советского и постсоветского периода законодатель не отдавал надзорное право прокурора отмены незаконных решений следователя и дознавателя начальнику следственного отдела, руководителю следственного органа, органу дознания, начальнику подразделения дознания и даже суду. Место этого права всегда находилось в прокурорском надзоре. Это право имело надзорную юридическую природу»2.
Также С. В. Супрун считает, что «совершенствование ведомственного контроля за производством дознания может происходить в направлении изъятия у прокурора контрольного права отмены незаконных решений дознавателя и передачи его начальнику органа дознания либо начальнику подразделения дознания. Пределы прокурорского надзора за деятельностью дознавателя в перспективе могут состоять из права прокурора выявлять ошибки дознания и права требовать от начальника органа дознания или начальника подразделения дознания их устранения путем отмены незаконного решения или признания процессуального действия незаконным»3.
А. М. Багмет утверждает, что «роль руководителя следственного органа в организации расследования уголовных дел при соблюдении конституционных прав и свобод граждан закономерно возросла и объективно стала главенствующей. ... положительного влияния от так называемого прокурорского надзора нет, и он не требуется»4.
С. А. Минаева определяет процессуальную функцию руководителя следственного органа как связанную с «частично надзорной деятельностью»5.
Полагаем, что почвой для подобных утверждений стало отсутствие четкого разграничения полномочий прокурора и должностных лиц органов следствия и дознания, осуществляющих процессуальный контроль (прежде всего - руководителя следственного органа, но также и начальника органа дознания и начальника подразделения дознания) в досудебном производстве, смешение понятий надзора и контроля. В этой связи необходимо выработать и предложить теоретические основы дифференциации прокурорского надзора и процессуального (ведомственного) контроля. Это по-
1 См.: Супрун С. В. Прокурорский надзор и ведомственный контроль: соотношение и перспективы развития // Российская юстиция. 2011. № 1. С. 46, 48.
2 Там же. С. 46.
3 Там же. С. 48.
4 Багмет А. М. Об устранении двоевластия в уголовном преследовании // Российская юстиция. 2013. № 12. С. 57.
5 Минаева С. А. О роли руководителя следственного органа
на этапе окончания предварительного следствия с состав-
лением обвинительного заключения // Закон и право. 2013.
№ 7. С. 84-85.
зволит правильно построить взаимоотношения прокуратуры с поднадзорными органами следствия и дознания, а значит, повысить эффективность как прокурорского надзора, так и ведомственного контроля в досудебном производстве.
Прежде всего обратимся к общетеоретическому (не узкоотраслевому) определению понятий «надзор» и «контроль».
В литературе справедливо отмечается, что нормативные правовые акты не содержат единообразного подхода к определению понятий «надзор» и «контроль», а в ряде случаев эти термины употребляются как равнозначные. Так, в ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» дано единое понятие государственного контроля (надзора) как определенного вида деятельности органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации)6.
В научной среде единого взгляда на сущность контроля и надзора также не выработано7. Например, Л. В. Тихомирова и М. Ю. Тихомиров предлагают под государственным контролем (надзором) в РФ понимать проведение уполномоченными органами государственной власти проверки исполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленным федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. При этом авторы отсылают читателя к упомянутому выше Федеральному закону № 294-ФЗ8. Для понятия «прокурорский надзор» в цитируемом издании используется следующее определение: «Прокурорский надзор - осуществляемый Генеральным прокурором и подчиненными ему прокурорами надзор от имени Российской Федерации за исполнением действующих на ее территории законов»9. Следует ли из этого, что прокурорский надзор является одной из разновидностей государственного контроля (надзора)? Представляется, что в данном случае мы имеем дело с проявлением неопределенности терминологии, отражающей аморфность, неопределенность
6 Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ред. от 31 декабря 2014 г.) // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
7 Анализу различных точек зрения на данную проблему посвящена обширная литература. См., например: Шалумов М. С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. № 1. С. 79-85; Баранов М. Л. Соотношение понятий «государственный контроль» и «государственный надзор»: теория и практика вопроса // Право и жизнь. 2011. № 7-8. С. 78-108.
8 Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия / под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 2009. С. 210-211.
9 Там же. С. 210-211.
системы понятий, снижающей информационные возможности закона, отрицательно сказывающейся на правоприменении, ведущей к нескончаемым и бесплодным спорам в теории и на практике1.
Более продуктивным представляется согласиться с позицией авторов, строго разделяющих надзор и контроль (государственный контроль) и рассматривающих их как разные государственные функции. Такая точка зрения позволяет установить сущностные различия между надзором и контролем. Так, например, А. Б. Ба-рихин под государственным контролем понимает одну из форм осуществления государственной власти, обеспечивающих соблюдение законов и иных правовых актов, издаваемых органами государства, контроль со стороны государственных органов за правомерным ведением финансово-хозяйственной деятельности, уплатой налогов и т. п.2 Надзор, с точки зрения цитируемого автора, - понятие, не тождественное контролю, это одна из форм деятельности различных государственных органов по обеспечению законности3.
Согласившись с мнением о том, что контроль и надзор являются самостоятельными видами юридической деятельности (хотя могут иметь некоторые общие проявления), рассмотрим выводы, которые делают исследователи из данного утверждения, а также какие характерные отличия контроля и надзора они выделяют. Эти отличия можно свести к следующим:
1. Контроль - неотъемлемая функция и одна из стадий управления. Поэтому органы контроля осуществляют свои функции и полномочия в основном в отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях - в отношении не подчиненных объектов, органы надзора - всегда в отношении тех объектов, которые им организационно не подчинены. Надзорные органы не выполняют непосредственно управленческих функций.
2. В процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц, что невозможно при осуществлении процесса надзора.
3. Органы контроля осуществляют проверку различных сторон деятельности подконтрольных объектов, оценивая в том числе целесообразность и эффективность принятых актов и совершенных действий, предъявляя требования и выдвигая предложения по корректировке норм и целей управления, вмешиваясь в деятельность подконтрольного объекта. Целью деятельности органов надзора является обеспечение режима законности и правопорядка путем выявления и устранения допущенных нарушений закона, а также их предупреждения, вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора при этом не происходит4.
1 Савицкий В. М. Язык процессуального закона. М., 1978. С. 23.
2 Барихин А. Б. Большая юридическая энциклопедия. М., 2010. С. 161.
3 Там же. С. 161.
4 См., например: Тонков Е. Е. Контроль и надзор в российском
обществе: приоритеты и перспективы в условиях кризи-
са // Проблемы правоохранительной деятельности. 2011.
№ 1. С. 91; Баранов М. Л. Указ. соч. С. 78-108; Погодина Н. А.,
По справедливому мнению М. Л. Баранова, надзорные полномочия в полном объеме следует признать только за прокуратурой как единственным органом государственного надзора (причем высшего)5.
Все вышесказанное относится к общетеоретическим понятиям контроля и надзора. Рассмотрим, каким образом могут быть применены полученные результаты к такой специфической сфере деятельности, как прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования. Но прежде обратимся к теории прокурорского надзора в той ее части, которая изучает особенности деятельности прокурора в различных отраслях надзора.
Общепринятым в теории прокурорского надзора является положение о том, что объем и содержание полномочий прокурора зависят от характера объекта надзора и от задач, которые поставлены перед прокурорским надзором. В отдельных отраслях надзора прокурор наделяется особыми полномочиями, которые не могут распространяться на другие отрасли6. Что особенно важно, различается «степень властности» полномочий прокурора, их императивности7. Не располагая, как правило, возможностью прямого вмешательства в деятельность поднадзорного объекта, прокурор выявляет, констатирует нарушение законности и реагирует в форме обращения к нарушителю или в вышестоящий орган с предложением об устранении нарушений либо обращается с соответствующим заявлением в суд. Но из этого правила есть важные исключения: во-первых, «властностью» обладают полномочия прокурора по выявлению нарушений закона (см., например, права прокурора, закрепленные в ст. 22 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»); во-вторых, при осуществлении надзора в некоторых отраслях прокурор наделяется правом не только выявлять нарушения закона, но и непосредственно устранять их. Последнее относится к таким отраслям, как надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, и надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Важно то, что в данных исключительных случаях прокурор наделяется императивными полномочиями исключительно для
Карелин К. В. Соотношение контроля и надзора в российской правовой системе // Российская юстиция. 2012. № 3. С. 74; Петров А. В., Епифанов А. Е. Юридическая природа государственного контроля и надзора // Журнал российского права. 2013. № 7. С. 36-49.
5 Баранов М. Л. Указ. соч. С. 78-108.
6 Чеканов В. Я. Прокурорский надзор в уголовном судопроизводстве. Саратов, 1972. С. 177-178; Козлов А. Ф. Компетенция прокуратуры и организация ее работы: учеб. пособие. Свердловск, 1983. С. 25.
7 См.: Маршунов М. Н. Прокурорско-надзорное право: проблемы правового регулирования. СПб., 1991. С. 38; Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Общая часть: учеб. пособие. Екатеринбург, 1999. С. 52-53.
решения задач надзора за исполнением законов, следовательно, его деятельность не приобретает контрольного, непосредственно управленческого характера.
Представляется, что необходимость такого рода исключений объясняется, прежде всего, повышенной «уязвимостью» в обозначенных отраслях прав и свобод человека и гражданина со стороны государственных органов и должностных лиц, а также незаинтересованностью последних в оперативном и полном устранении допущенных ими нарушений закона. Возможности же использования механизма обращения в суд ограничены для прокурора (и для граждан) в силу целого ряда причин. Массовость нарушений и определенная громоздкость судебной процедуры делают ее использование неэффективным. Так, например, в 2014 г., согласно официальным данным Генеральной прокуратуры РФ, прокуроры, используя свои властные полномочия, приняли меры по устранению нарушений закона, допущенных органами предварительного расследования, что привело к отмене 19 066 незаконных постановлений о возбуждении уголовного дела, 2 518 508 постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, 29 330 постановлений о прекращении уголовного дела (уголовного преследования), 424 080 постановлений о приостановлении предварительного расследования1. Если бы вопрос о законности и обоснованности этих процессуальных решений стал предметом судебного разбирательства, то рассмотрение такого количества материалов парализовало бы отечественную судебную систему.
Заслуживает внимания также аргументация М. С. Шалумова, который главное объяснение предоставления прокурору исключительных полномочий в сфере надзора за исполнением законов при расследовании уголовных дел видит в том, что в государственном механизме России у исполнительной ветви власти нет органов, которые осуществляли бы государственный вневедомственный контроль за соблюдением законности при осуществлении уголовного преследования2.
Прокурорский надзор в уголовном судопроизводстве отличает ряд особенностей.
1. Прежде всего необходимо отметить, что прокурорский надзор в этой сфере, по выражению В. П. Беляева, «как бы постоянно подключен к отраслевым механизмам правового регулирования»3, надзорная деятельность прокурора в досудебном производстве осуществляется в точном соответствии с уголовно-процессуальными нормами, все действия и решения прокурора облекаются в процессуальную форму. Это находит свое проявление в содержании ч. 1 ст. 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предусматривающей, что «полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, до-
1 См.: http://genproc.gov.ru/stat/data/602117.
2 Шалумов М. С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. № 1. С. 79-85.
3 Беляев В. П. Сущность контроля и надзора, их сходство и раз-
личия // Государство и право. 2006. № 7. С. 37.
знание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами», а также ст. 1 УПК РФ «Законы, определяющие порядок уголовного судопроизводства».
2. Деятельность прокурора в уголовном судопроизводстве носит сложный, многофункциональный характер: помимо надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, прокурор в соответствии с ч. 1 ст. 37 УПК РФ уполномочен в пределах своей компетенции осуществлять от имени государства уголовное преследование, т. е. процессуальную деятельность в целях изобличения подозреваемого и обвиняемого в совершении преступления (п. 55 ст. 5 УПК РФ). При этом правом расследовать уголовное дело или проводить отдельные следственные действия прокурор в настоящее время не располагает. Из этого следует, что прокурор не в состоянии в полной мере в досудебном производстве осуществлять «государственно-властную, публичную, организующую процессуальную деятельность ... по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления, а также по установлению иных фактических обстоятельств дела, их юридической оценке и вынесению соответствующих актов уголовного судопроизводства, содержащих формулировку обвинения, адресованных конкретным участникам уголовного судопроизводства...»4. Лишь выступая в ходе судебного производства в качестве государственного обвинителя, поддерживая государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность (ч. 3 ст. 37 УПК РФ), прокурор осуществляет уголовное преследование. В досудебном производстве прокурор располагает крайне ограниченными возможностями по осуществлению уголовного преследования. Например, он вправе инициировать уголовное преследование путем направления соответствующего мотивированного постановления в следственный орган или орган дознания (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ) и др. И хотя четко разграничить полномочия прокурора в досудебном производстве на «надзорные» и «по осуществлению уголовного преследования» не представляется возможным5, можно сделать вывод, что превалирующей функцией является именно надзорная.
3. Осуществляя надзор, т. е. проверяя точность исполнения уголовно-процессуального законодательства органами дознания и органами предварительного следствия, прокурор взаимодействует и «конкурирует»
4 См. определение понятия «уголовное преследование», данное авторами учебника «Уголовный процесс» / под ред. В. С. Балакшина, Ю. В. Козубенко, А. Д. Прошлякова. М.: Волтерс Клувер, 2011. С. 141.
5 См., например: Мельников Н. В. Уголовное преследование как самостоятельная государственно-властная деятельность прокуратуры // Уголовное право. 2005. № 4. С. 109-111; Соловьев А. Б., Токарева М. Е., Буланова Н. В. Прокурор в досудебных стадиях уголовного процесса России. М., 2006. С. 30.
с должностными лицами этих органов, осуществляющими процессуальный контроль и руководство расследованием: руководителем следственного органа, начальником органа дознания и начальником подразделения дознания. Непосредственно в тексте соответствующих норм УПК РФ (п. 17, п. 17-1, п. 38-1 ст. 5, ст. 39, ст. 40, ст. 40-1 УПК РФ) не содержится указания на осуществление перечисленными должностными лицами функции процессуального контроля. Системное толкование этих норм (полномочия «поручать производство предварительного следствия следователю либо нескольким следователям», «проверять материалы проверки сообщения о преступлении или материалы уголовного дела, отменять незаконные или необоснованные постановления следователя», «давать следователю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий» и др.) позволяет сделать вывод о том, что указанные субъекты осуществляют процессуальный контроль и руководство процессуальной деятельностью подчиненных следователей и дознавателей, в чем состоит сущность их деятельности. Федеральный закон «О Следственном комитете Российской Федерации» в качестве одной из основных задач комитета называет осуществление процессуального контроля деятельности следственных органов Следственного комитета и их должностных лиц (п. 3 ч. 4 ст. 1)1. Ведомственные нормативные правовые акты также используют отсутствующую в УПК РФ терминологию: «процессуальный контроль» (в т. ч. «упреждающий процессуальный контроль»)2, конкретизируя объем и пределы процессуальных полномочий соответствующих руководителей. Характерно, что УПК РСФСР в ст. 127-1 «Полномочия начальника следственного отдела» четко определял, какого рода деятельность осуществляет данное должностное лицо: «Начальник следственного отдела осуществляет контроль за своевременностью действий следователей по раскрытию и предупреждению преступлений...»3, не допуская даже возможности смешения понятий контроля и надзора.
Различные варианты определения «процессуального контроля» предложены учеными-процессуалистами. Представляется, что для целей настоящей статьи может быть использовано следующее определение, разработанное С. А. Табаковым: по его мнению, под ведом-
1 О Следственном комитете Российской Федерации: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 15.
2 См., например: Об организации процессуального контроля в Следственном комитете Российской Федерации: приказ Следственного комитета Российской Федерации от 15 января 2011 г. № 1 // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_113649; Положение об организации процессуального контроля за проведением проверок сообщений о преступлениях и производством дознания в территориальных органах Федеральной службы судебных приставов: утверждено приказом Федеральной службы судебных приставов Российской Федерации от 26 августа 2014 г. № 460 // Бюллетень Федеральной службы судебных приставов. 2014. № 10.
3 Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР с постатейными материалами / сост. В. П. Божьев, Н. Б. Буйнова; под общ. ред. В. М. Лебедева. М., 2000. С. 546.
ственным процессуальным контролем руководителя следственного органа надо понимать регламентированную уголовно-процессуальным законом деятельность, в содержание которой могут входить проверка законности и обоснованности процессуальных решений, руководство предварительным расследованием, принятие мер по организации предварительного следствия, применение полномочий, направленных на устранение выявленных нарушений закона4. Эта дефиниция с соответствующими терминологическими корректировками может быть применена и к ведомственному процессуальному контролю, осуществляемому при производстве дознания.
Из приведенного определения и анализа норм УПК РФ следует, что прокурорский надзор и ведомственный процессуальный контроль руководителей органов предварительного расследования имеют как общие черты, так и отличия. К первым следует отнести наличие общей цели - обеспечение законности уголовно-процессуальной деятельности5, а также целый ряд похожих, но не совпадающих по содержанию полномочий (например: право отмены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 6 ст. 148 УПК РФ), право отмены постановления о прекращении уголовного дела или уголовного преследования (ч. 1 ст. 214 УПК РФ)).
Существенное же различие заключается в том, что по отношению к следователю прокурор полностью лишен права руководить его деятельностью, участвовать в организации расследования преступления (что полностью вписывается в теоретическую концепцию разграничения надзора и контроля), а по отношению к дознавателю сохраняет и в настоящее время достаточно серьезные полномочия по руководству процессом расследования (см., например п. 4, 5, 6, 9, 10 ч. 2 ст. 37, ч. 3, 4 и 5 ст. 223 УПК РФ и т. д.).
Данное различие закономерно обусловлено различной правовой природой надзора и контроля как разных видов государственной деятельности. В уголовном судопроизводстве к указанному отличию добавляются следующие важные обстоятельства.
Первое. При наличии отмеченной совпадающей цели процессуальной деятельности прокурора и должностных лиц, осуществляющих ведомственный процессуальный контроль, значительным образом разнятся стоящие перед ними задачи, различны и присущие им процессуальные функции. Полагаем, что главенствующей для прокурора в досудебном производстве является функция надзора, носящая конституционно-правовой характер и не свойственная любым другим государственным органам и должностным лицам, участвующим в уголовном процессе6 . Следует согласиться
4 Табаков С. А. Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью следователей и дознавателей органов внутренних дел: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2009. С. 14.
5 Химичева О. В. Концептуальные основы процессуального контроля и надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства. М., 2004. С. 41-42.
6 Мы разделяем в этом вопросе позицию А. С. Александрова, А. Б. Соловьева, А. Г. Халиулина и других авторов, нашедшую
с мнением ученых, усматривающих сущность ведомственного процессуального контроля в организации расследования, оказании помощи следователю (дознавателю) в составлении плана расследования по конкретному уголовному делу, контроле за выполнением этого плана, наблюдении за рациональным использованием следователями рабочего времени, за правильной организацией их труда1, в руководстве расследованием преступления в целях правильного определения направления расследования и недопущении нарушений закона2.
Второе. Ведомственный процессуальный контроль (в отличие от надзора прокурора), поскольку он осуществляется в отношении организационно подчиненных субъектов, не может быть объективным. Ведомственный контроль сочетает процессуальные и административные возможности влияния на следователя (дознавателя), вплоть до права привлечения того к дисциплинарной ответственности. Кроме того, в трех из четырех следственных аппаратов следователь фактически остается в ведомственном подчинении также и руководителей органа дознания.
Третье. Нельзя оставлять без внимания обстоятельство, что надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования - это только одно из направлений многогранной деятельности прокуратуры. В арсенале прокурора наряду с процессуальными полномочиями имеются и активно реализуются, например, полномочия по надзору за законностью оперативно-разыскных мероприятий. Это позволяет прокурору, например, «при проверке законности постановлений о приостановлении предварительного следствия по основаниям п. 1 и 2 ч. 1 ст. 208 УПК РФ применять комплексный подход к оценке полноты расследования и оперативно-розыскных мероприятий, изучая материалы приостановленных уголовных дел одновременно с соответствующими делами оперативного учета»3. Осуществляя надзор за законностью за-
отражение в ряде публикаций. См., например: Александров
A. С. Забыть Фойницкого? // Материалы Международной научной конференции, посвященной 160-летней годовщине со дня рождения проф. И. Я. Фойницкого «Стратегии уголовного судопроизводства» (Санкт-Петербург, 11-12 октября 2007 г.) [Электронный ресурс]. 1Ж1-: http://www.iuaj.net/1_oldmasp/ modules.php?name=Pages&go=page&p¡d=257 (дата обращения: 24.01.2014); Соловьев А. Б., Токарева М. Е., Халиулин А. Г., Якубович Н. А. Законность в досудебных стадиях уголовного процесса России. М.; Кемерово, 1997. С. 39-40; Григорьев
B. Н., Победкин А. В., Калинин В. Н. Процессуальная регламентация предварительного расследования в результате реформы 2007 г. // Государство и право. 2008. № 6. С. 51; Бушковская Е. Н. Надзор прокурора за процессуальной деятельностью следователя и дознавателя в досудебном производстве: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 15-16.
1 Статкус В. Ф., Чувилев А. А. Прокурорский надзор и ведомственный контроль на предварительном следствии // Советское государство и право. 1975. № 3. С. 76-77.
2 Гарантии прав участников уголовного судопроизводства: проблемы и возможные пути их решения: моногр. / под общ. и научн. ред. проф. В. А. Семенцова. М., 2013. С. 161.
3 См.: Пункт 1.4 приказа Генеральной прокуратуры РФ от 2 июня 2011 г. № 162 «Об организации прокурорского надзо-
держания подозреваемого в совершении преступления, избрания меры пресечения в виде заключения под стражу, продления срока содержания обвиняемого под стражей, прокурор может эффективно использовать для выявления нарушений закона полномочия, предоставленные ему ст. 33 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», также носящие исключительный характер.
Исходя из вышеизложенного, представляется возможным предложить некоторые принципиальные «отправные точки» для определения конкретного соотношения надзорных полномочий прокурора и контрольных полномочий должностных лиц органов следствия и дознания.
1. Целесообразно в ст. 39 и 40-1 УПК РФ недвусмысленно указать, что должностные лица, процессуальному статусу которых посвящены данные статьи уголовно-процессуального закона, осуществляют процессуальный контроль деятельности подчиненных следователей и дознавателей соответственно.
2. Для своевременного и полного выявления всех допущенных органами предварительного расследования нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, прокурор должен располагать совокупностью полномочий, безусловно, императивного характера. В частности, он должен располагать возможностью немедленного, без какого-либо рода согласований и разрешений, доступа к материалам проверок сообщений о преступлениях и уголовным делам, находящимся в производстве органов следствия и дознания, прекращенным и приостановленным уголовным делам, а также правом принимать участие в следственных действиях, если посчитает, что при их производстве могут быть нарушены требования закона.
3. Для устранения выявленных нарушений закона прокурор должен располагать необходимым объемом полномочий властного характера как по отношению к органам дознания, так и по отношению к органам следствия. К числу таких полномочий следует отнести право отмены незаконных и необоснованных постановлений, вынесенных должностными лицами органов предварительного расследования, право внесения требования об устранении нарушений федерального законодательства, право, в случае выявления нарушений закона, давать письменные указания о производстве процессуальных действий для устранения таких нарушений как дознавателю, так и следователю, право вносить представления об устранении нарушений закона, допущенных должностными лицами органов предварительного расследования. При этом руководитель следственного органа и руководитель подразделения дознания сохраняют в числе контрольных полномочий право отмены постановлений, вынесенных подчиненными следователями или дознавателями.
4. В отношении органов дознания прокурор может сохранять отдельные полномочия по руководству дознанием, но руководить предварительным следствием, ограничивая процессуальную самостоятельность
ра за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» // Законность. 2011. № 11. С. 57-68.
следователя, он не вправе. Вопросы организации процесса расследования, определения направления предварительного следствия, выдвижения версий и т.п. остаются за руководителем следственного органа.
5. В целях ограждения следователя от необоснованного (не вызванного допущенным нарушением закона) вмешательства прокурора в процесс расследования преступления необходимо установление ясного и простого механизма обжалования решений прокурора. Такой механизм не должен быть многоступенчатым и отнимающим длительное время от срока расследования уголовного дела. Представляется, что окончательное решение по существу при несогласии следователя (руководителя следственного органа) с процессуальным актом прокурора должен принимать вышестоящий прокурор. Также необходимо обеспечить возможность для дознавателя и руководителя подразделения дознания обжаловать действия и решения прокурора, но при этом должно быть учтено, что степень процессуальной самостоятельности дознавателя ниже, чем у следователя, а прокурор фактически в настоящее время руководит производством дознания.
Перечисленные базовые положения могут стать основой для формирования непротиворечивой, действенной системы полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования, а также контрольных полномочий руководителей органов следствия и дознания. При использовании этих критериев прокурорский надзор и ведомственный процессуальный контроль в досудебном производстве будут дополнять друг друга, обеспечивая соблюдение законности при расследовании уголовных дел, охрану прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства.
Список литературы
1. Багмет А. М. Об устранении двоевластия в уголовном преследовании / А. М. Багмет // Российская юстиция. - 2013. - № 12.
2. Баранов М. Л. Соотношение понятий «государственный контроль» и «государственный надзор»: теория и практика вопроса // Право и жизнь. - 2011. -№ 7-8. - С. 78-108.
3. Барихин А. Б. Большая юридическая энциклопедия / А. Б. Барихин. - М.: Книжный мир, 2010. - 960 с.
4. Беляев В. П. Сущность контроля и надзора, их сходство и различия / В. П. Беляев // Государство и право. - 2006. - № 7. - С. 31-42.
5. Гарантии прав участников уголовного судопроизводства: проблемы и возможные пути их решения: моногр. / под общ. и науч. ред. проф. В. А. Семенцо-ва. - М.: Юрлитинформ, 2013.
6. Козлов А. Ф. Компетенция прокуратуры и организация ее работы: учеб. пособие / А. Ф. Козлов. - Свердловск, 1983.
7. Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Общая часть: учеб. пособие / А. Ф. Козлов. -Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1999.
8. Маршунов М. Н. Прокурорско-надзорное право: проблемы правового регулирования / М. Н. Маршу-нов. - СПб.: Изд-во СПб гос. ун-та, 1991.
9. Минаева С. А. О роли руководителя следственного органа на этапе окончания предварительного следствия с составлением обвинительного заключения / С. А. Минаева // Закон и право. - 2013. - № 7.
10. Петров А. В. Юридическая природа государственного контроля и надзора / А. В. Петров, А. Е. Епифанов // Журнал российского права. - 2013. - № 7. -С. 36-49.
11. Погодина Н. А. Соотношение контроля и надзора в российской правовой системе / Н. А. Погодина, К. В. Карелин // Российская юстиция. - 2012. - № 3.
12. Савицкий В. М. Язык процессуального закона / В. М. Савицкий. - М.: Наука, 1987.
13. Статкус В. Ф. Прокурорский надзор и ведомственный контроль на предварительном следствии /
B. Ф. Статкус, А. А. Чувилев // Советское государство и право. - 1975. - № 3.
14. Супрун С. В. Прокурорский надзор и ведомственный контроль: соотношение и перспективы развития /
C. В. Супрун // Российская юстиция. - 2011. - № 1.
15. Табаков С. А. Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью следователей и дознавателей органов внутренних дел: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / С. А. Табаков. - Омск, 2009. - 26 с.
16. Тихомирова Л. В. Юридическая энциклопедия / Л. В. Тихомирова, М. Ю. Тихомиров; под ред. М. Ю. Тихомирова. - 6-е изд., доп. и перераб. - М., 2009. - 1088 с.
17. Тонков Е. Е. Контроль и надзор в российском обществе: приоритеты и перспективы в условиях кризиса / Е. Е. Тонков // Проблемы правоохранительной деятельности. - 2011. - № 1.
18. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР с постатейными материалами / сост. В. П. Божьев, Н. Б. Буй-нова; под общ. ред. В. М. Лебедева. - М.: Спарк, 2000.
19. Химичева О. В. Концептуальные основы процессуального контроля и надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства / О. В. Химичева. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2004.
20. Чеканов В. Я. Прокурорский надзор в уголовном судопроизводстве / В. Я. Чеканов. - Саратов, 1972.
21. Шалумов М. С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности / М. С. Шалумов // Государство и право. - 1999. - № 1. - С. 79-85.
