CC BY
221
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ НЕФТЕГАЗОВОЙ ОТРАСЛИ РОССИИ В 1920-1930-е ГОДЫ
ДЕНИСОВА Любовь Николаевна
Аннотация. Статья посвящена истории формирования горного законодательства в СССР в период осуществления новой экономической политики. Горное право способствовало укреплению советского командно-административного режима.
Annotation. Legislative framework for oil and gas industry in Russia in 1920-1930-s. Article is devoted to the history of the formation of mining legislation in the USSR during the period of the New Economic Policy. Mining law strengthened the Soviet administrative-command mode.
Ключевые слова: новая экономическая политика, Гражданский кодекс РСФСР, Положение
о недрах, концессии, нефтяная промышленность, Горное положение СССР.
Key words: the New Economic Policy, the Civil Code of the RSFSR, the Regulation on the bowels, concession, the oil industry, Mining Law of the USSR.
На Х съезде РКП(б) в марте 1921 года В.И. Ленин предложил новую экономическую политику (далее - НЭП). Переход к нэпу законодательно был оформлен декретами ВЦИК и Совнаркома, решениями IX Всероссийского съезда Советов в декабре 1921 года. Новая экономическая политика включала комплекс экономических и социально-политических мероприятий. Они означали возрождение частного предпринимательства, введение свободы внутренней торговли и удовлетворение некоторых требований крестьянства.
31 октября 1922 года 4-й сессией ВЦИК IX созыва был принят Гражданский кодекс РСФСР, введенный в действие с 1 января 1923 года.
Гражданское право развивалось исходя из задачи обеспечить правовыми средствами ведущую роль социалистического сектора в системе народного хозяйства. Допущение в гражданский оборот частного капитала не означало восстановление в нормах советского гражданского права принципов «буржуазного» частного права. Советское гражданское право узаконило широкое вмешательство государства в гражданско-правовые отношения, существенно ограничило свободу частной собственности.
Законодатель различал две категории субъектов гражданско-правовых отношений: правоспособные граждане и юридические лица. Права юридического лица предоставлялись учреждениям, организациям и объединениям лиц. Поскольку законодатель допускал частный капитал в гражданский оборот, государственные предприятия получили ряд преимуществ (на их основной капитал не могло быть наложено взыскание, сведена к минимуму
возможность использования коммерческих посредников, то есть частных лиц, преследовавших цель обогащения за счет государственного предприятия и т.п.). Закон строго следил, чтобы юридические лица использовали производственные мощности, исключительно исходя из Устава предприятия, даже если иная деятельность приносила большие доходы. Особую группу юридических лиц составляли государственные предприятия, переведенные на хозрасчет. Прежде всего - это тресты. В целях защиты интересов государственных предприятий создавались синдикаты, в основном для крупной оптовой торговли по сбыту и заготовкам.
В исключительной собственности государства были земля, ее недра, леса, воды, железные дороги и их подвижной состав, летательные аппараты. Гражданский кодекс РСФСР в ст. 21 фиксировал: «Земля является достоянием государства и не может быть предметом частного оборота. Владение землею допускается только на правах пользования». Статья 53 конкретизировала: «Земля, недра, леса, горы, железные дороги общего пользования, их подвижной состав и летательные аппараты могут быть исключительно собственностью государства».
В развитие Декрета СНК РСФСР от 30 апреля 1920 года «О недрах земли» ВЦИК РСФСР, действуя на основании полномочий, предоставляемых Конституцией РСФСР 1918 года, принял 7 июля 1923 года «Положение о недрах земли и разработке их», которым закреплялся принцип горной свободы в области использования недр, оставляя за ВСНХ руководящую
роль в горной промышленности1. Положение предоставляло право поиска, разведки, добычи и переработки полезных ископаемых всем гражданам и юридическим лицам страны, а с разрешения СНК РСФСР и иностранцам. Острая потребность в расширении масштабов разведочных работ в стране обусловила развитие социалистических горных отношений с использованием капиталистических элементов.
«Положение о недрах земли и разработке их» содержало 34 статьи. (Для сравнения: Горный устав Российской империи в 1912 году состоял из 3-х книг и включал в себя 1 460 статей). Большинство норм прежнего законодательства не могли быть консолидированы новой властью, а времени на детальную разработку норм, ориентированных на переживавшую этап становления систему советских органов власти, у законодателя не было. Положение 1923 года содержало следующие разделы:
I. Общие положения.
II. О поисках.
III. О разведках.
IV. Об отводах участков недр и поверхности.
V. О взаимных отношениях между отво-допользователями, пользователями поверхности и пользователями смежных отводов.
VI. Плата за пользование недрами.
В общих положениях в соответствии с Конституцией 1918 года указывалось, что «месторождения ископаемых, заключающихся в недрах земли в пределах РСФСР, составляют достояние РСФСР», то есть закреплялась государственная собственность на недра и их богатства. Распоряжение недрами в отношении использования их для горного промысла, организация геологических исследований и промышленной разведки с целью выявления горных богатств, общее руководство горной промышленностью, надзор за ведением горных работ, охрана недр и борьба со стихийными бедствиями на горных предприятиях были сосредоточены в ведении ВСНХ РСФСР, его Главного управления горной промышленности.
Горным промыслом имели право заниматься все граждане и юридические лица РСФСР. Право занятия горным промыслом получили иностранные граждане и юридические лица, получавшие в каждом отдельном
1 СУ РСФСР. 1923. № 54. Ст. 130.
случае разрешение СНК РСФСР. При этом оговаривалось, что «производство горнопромысловых работ непосредственным распоряжением государственных учреждений подчиняется тем же правилам, что и производство таковых частными обществами и лицами».
«Положение о недрах земли и разработке их» учитывало федеративное устройство РСФСР и разграничивало компетенции федеральных органов и органов государственной власти автономных республик в составе РСФСР. В примечании к ст. 4 оговаривалось, что в автономиях указанные в данной статье ограничения устанавливаются соглашением ВСНХ с Народными комиссариатами здравоохранения, внутренних дел и земледелия соответствующих автономных республик по принадлежности.
Положение детально регламентировало порядок приобретения прав на ведение геоло-го-разведочных работ на всех стадиях. В отношении поисковых работ, не требующих существенного нарушения целостности недр, был провозглашен принцип горной свободы. Поисковые работы за исключением оговоренных случаев допускались на всей территории РСФСР «повсеместно, без особых на то разрешений», при этом ведение поисковых работ одним горнопромышленником не служило препятствием для ведения поиска другими. Положение 1923 года гарантировало ст. 9 для первооткрывателя месторождения получение исключительного права на разведку, которое ограничивалось ст. 12 пятью годами. Порядок предоставления горного и земельного отводов для недропользования регламентировался ст. 13-18 Положения. Отвод земли осуществлялся в соответствии с местными правилами на основании ст. 155 Земельного кодекса РСФСР. Руководствуясь ст. 21 Положения 1923 года, горнопромышленник, получивший отвод, имел право «разрабатывать в пределах такового все месторождения того ископаемого, для добычи которого ему предоставлен отвод, а равно все другие ископаемые, находящиеся в одном с разрабатываемым месторождении». Горный отвод, по ст. 22, предоставлялся горнопромышленнику «впредь до выработки», то есть без ограничения срока. По письменному разрешению Главного управления горной промышленности предоставленное право на отвод могло быть переуступлено другому лицу, имеющему право заниматься горным промыслом. В случае отказа первооткрывателя от разработки месторождения это право предоставлялось другому лицу
по результатам публичных торгов, условия которых определялись государством. Статьи 27-30 регламентировали взаимоотношения горнопромышленника с пользователями поверхностных земельных участков и владельцами соседних горных отводов. По Положению на соседних участках должны сооружаться «устройства», необходимые для «спуска воды, проведения воздуха в рудник и проведения дорог».
Заключительный раздел Положения 1923 года устанавливал плату за пользование недрами. Она составляла 50 копеек золотом в год с одной десятины площади земельного отвода, если месторождение не было детально разработано и один рубль золотом, если было сдано в аренду разведанным. При добыче дополнительно взималась долевая плата в размере не более 5 % стоимости добытой продукции. Ее точный размер устанавливался ВСНХ по согласованию с Народным комиссариатом финансов. С учетом небольшого объема Положения 1923 года, не позволявшего детально рассмотреть все возможные ситуации, ст. 34 ВСНХ и Главному управлению горной промышленности было предоставлено право издавать инструкции и правила по его применению. В 1927 году «Положение о недрах земли и разработке их» было заменено Горным положением Союза ССР2.
До 1920-х годов было характерно открытое соперничество нефти и угля. В первые годы нэпа, когда часть потребителей могла выбирать вид топлива, предпочтение отдавалось нефти, и темпы прироста ее добычи были выше, чем у угля. Началась энергичная работа по восстановлению старых, их охране и строительству новых нефтепроводов. После того, как Красная Армия заняла Грозный, в короткий срок был восстановлен нефтепровод, поскольку это был единственный путь вывоза нефти в Петровск-порт (Махачкалу). До 1925 года армия его охраняла, кроме того, были вооружены все рабочие грозненских нефтепромыслов, а Кавказская армия была преобразована в трудовую, но занималась также исключительно охраной нефтепровода. Затем был восстановлен второй нефтепровод и в 1926 году начато строительство еще одного. Приняли решение об экспортной ориентации нефтедобычи, для чего построили нефтепровод из Грозного к Черному морю, из Баку протянули
вторую нитку к Черному морю, по которой перегоняли сырую нефть.
Крупному отечественному и иностранному капиталу предоставлялись концессии, право создания акционерных и совместных с государством предприятий. Декретом от 23 ноября 1920 года в России было разрешено заключать концессии с целью привлечения иностранного капитала в такие отрасли и районы, развить которые Советское государство не могло. В каждом отдельном случае частному предпринимателю предоставлялись известные права в изъятие из действующих законов (разъяснение НКЮ РСФСР к ст. 55 ГК РСФСР), но концессии не получили в советском государстве широкого распространения. К 15 сентября 1926 году Россия предоставила иностранцам 144 концессии (получив к этому времени
1 900 предложений, в том числе и в нефтяной области, и отвергнув большинство из них). Количество концессий в горном деле и в промышленности к 1926 году составило более 50. В горном деле большая их часть находилась в районах, именовавшихся тогда «окраинными» - 12 концессий было, в частности, предоставлено в Сибири. Что касается концессий в нефтяной области, то реально работавшими в середине 1926 года можно было назвать лишь японские нефтяные концессии на Саха-лине3. В 1937 году все концессионные договоры по согласованию с концессионерами были аннулированы.
Необходимость обеспечения независимости и обороноспособности страны требовали дальнейшего развития экономики, в первую очередь тяжелой промышленности. Назревающий кризис правительство решает административными мерами. Было усилено централизованное руководство экономикой, ограничена самостоятельность предприятий, повышены налоги для частных предпринимателей, торговцев и кулаков. Это означало начало свертывания нэпа.
Горное положение Союза ССР разрабатывалось в период осуществления в стране новой экономической политики и, хотя оно было принято ЦИК и СНК СССР 9 ноября 1927 года -на сломе нэпа, его принципы нашли в нем от-ражение4. Это первый общесоюзный акт по горному делу. В Положении решались наиболее важные вопросы правового регулирования
2 СЗ СССР. 1927. № 68. Ст. 688.
3 Дьяконова И.А. Концессии 1920-х годов и нефть // Нефть и газ России. ХГС-ХХ вв. М., 2003. С. 70-72.
4 СЗ СССР. 1927. № 68. С. 688.
разработки месторождений полезных ископаемых. Более подробная их регламентация содержалась в законодательных актах союзных республик.
Это объемный законодательный акт, состоящий из 7 разделов и содержащий 135 самостоятельных статей:
I. Общие положения.
II. Об учреждениях, ведающих недрами.
III. Классификация месторождений полезных ископаемых.
IV. Порядок приобретения права на производство горного промысла. (Глава 1. Месторождения еще не открытые. Глава 2. Месторождения уже открытые).
V. Об участках поверхности, необходимых для горного промысла.
VI. Взаимоотношения между соседними горнопромышленниками.
VII. О горно-промысловом надзоре.
Горным положением подтверждался закрепленный Конституцией 1924 года запрет частной собственности на недра.
По своему содержанию Горное положение можно отнести к разновидности основ законодательства. Оно устанавливало общие принципы регулирования доступа к недрам и определяло общий порядок осуществления горного промысла. В его развитие предполагалось издание горных законов союзных республик. Учреждениями, ведающими недрами в соответствии с разграничениями компетенции, установленной Горным положением, являлись ВСНХ СССР и ВСНХ союзных республик.
Предметом регулирования Горного положения был обозначен горный промысел, который включал в себя все виды деятельности, связанные с поисками, разведкой и разработкой месторождений полезных ископаемых, включая подготовительные работы (ст. 4). К горному промыслу не относились и не регулировались Горным положением добыча торфа и подземных вод (ст. 8).
Право занятия горным промыслом предоставлялось всем юридическим лицам и гражданам, в том числе иностранным. Для иностранцев требовалось специальное разрешение СНК СССР (ст. 6).
Горное положение еще не давало определения недр, указывая лишь на полезные ископаемые как «составные части недр - твердые, жидкие и газообразные, которые могут добываться с промышленной целью, путем извлечения или отделения их, независимо от того, находятся ли они на глубине или выходят на
поверхность» (ст. 2). Месторождением признавалось естественное скопление полезных ископаемых (ст. 3), которые по правовому статусу классифицировались на «открытые» и «неоткрытые» (ст. 15). «Открытыми» признавались все скопления общераспространенных полезных ископаемых независимо от выполнения в отношении них поисково-оценочных работ, а также такие скопления других полезных ископаемых, наличие которых подтверждено геолого-разведочными работами. Все остальные участки недр, где еще предстояло подтвердить месторождения поисковыми и разведочными работами, относились к «неоткрытым». Для поиска месторождений на неосвоенных землях предусматривался уведомительный порядок. В особых случаях (территории заняты промышленными и военными объектами, природоохранные зоны) предусматривался разрешительный порядок: разрешительные
свидетельства на поиски выдавались горными органами ВСНХ СССР или ВСНХ союзной республики на срок не более одного года с указанием площади проведения работ.
Для получения права на разведку месторождения получение свидетельства было обязательным.
В отношении поиска месторождений нефти был установлен ряд изъятий из общего порядка:
1) получение разрешительного свидетельства было обязательно;
2) площадь территории поисков была ограничена: 0,5-1,5 км2;
3) поисковые работы на выделенной площади на другие полезные ископаемые не допускались;
4) в свидетельстве должен быть указан характер и род земляных работ;
5) разрешительное свидетельство выдавалось на срок не более одного года (п. а) - д) ст. 27).
В отличие от разрешительного характера предоставления для разведки и разработки «неоткрытых» месторождений «открытые» предоставлялись для этих целей на договорных началах. Такой договор определял виды и объем работ, сроки их выполнения, минимальную годовую добычу и объемы капиталовложений. Объем платы в форме долевого участия определялся не выше 5 % для нефти и 3 % для остальных полезных ископаемых. Долевое отчисление могло взиматься как «натурой, так и в денежном эквиваленте» (ст. 82).
Горное положение содержало ряд дискриминационных элементов в отношении ча-
стного сектора. Так, если для государственных горных предприятий плата взималась в соответствии с количеством фактически добытых полезных ископаемых, то с остальных горнопромышленников - по количеству добытых, но не ниже установленной доли от количества, установленного программой работ по договору. В содержание договора входили другие важные условия: предоставление права собственности на возводимые горнопромышленником здания и сооружения, право на переуступку прав третьи лицам, в том числе через механизм залога и др., то есть это был типичный для гражданско-правовых отношений срочный и возмездный договор5.
В 1928 году были приняты горные законы в РСФСР и Туркменской ССР, горные кодексы
в Украинской, Грузинской и Азербайджанской ССР, соответствующие постановления в Белорусской и Узбекской ССР.
Вплоть до принятия в 1976 году Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах Горное положение Союза ССР оставалось основным законодательным актом в области горных отношений. Но еще в 1936 году с принятием новой Конституции СССР и с введением принципа бесплатного пользования землей и недрами эти природные богатства были выведены из гражданского оборота. Со свертыванием нэпа управление отношениями в недропользовании стали строиться в полном соответствии с принципами командно-административной системы.
5 Горное законодательство России: вчера, сегодня, завтра / К.Н. Трубецкой [и др.]. М. : Изд-во Аккад. гор. наук, 2000. С. 25-28 ; Певзнер М.Е. Горное право. 2-е изд. М. : Изд-во Моск. гос. гор. ун-та, 2001. С. 69-72.
