CC BY
98
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
С.А. Денисов
Денисов Сергей Алексеевич — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры прав человека юридического факультета Гуманитарный университет г. Екатеринбурга
Законодательная техника в условиях современной российской правовой культуры переходного периода
Сегодня на планете идет борьба между двумя типами правовой культуры: гражданской и административной. Гражданская правовая культура возникла и развивается в так называемых буржуазных обществах. Она обеспечивает власть гражданского общества над государственным аппаратом (социокра-тию). Административная правовая культура, наоборот, служит господству над обществом административного класса, составляющего государственный аппарат. Наивысшего расцвета административная правовая культура достигла в СССР и других так называемых социалистических государствах.
Российское общество сделало несколько существенных шагов, направленных на переход от административной правовой культуры к гражданской, но затем решило пойти назад. Административный класс передумал отдавать свою власть зарождающемуся и еще очень слабому гражданскому обществу, поэтому сегодня в нашей стране присутствуют как элементы административной, так и гражданской правовых культур. Заимствования в основном носят внешний характер, иногда лишь имитируют черты гражданской правовой культуры. Декларации, сделанные в Основном законе страны, нейтрализуются нормами законов и подзаконных актов. Все это прямо или косвенно влияет на характер законодательной техники России.
Смешанный характер российской правовой культуры в первую очередь проявляется в противоречивости используемых норм права. Существенное продвижение к гражданской правовой культуре намеренно ярко иллюстрируется с помощью статей Конституции РФ 1993 года и статей законов, закрепляющих общие принципы. Эти статьи содержат абстрактные декларативные нормы, которые затем нейтрализуются с помощью специальных и исключительных норм законов и подзаконных актов. Конституция РФ декларирует демократию (ст. 1), а нормы законов существенно ограничивают права граждан получать информацию (Закон РФ «О средствах массовой информации»1), объединяться (ФЗ «Об общественных объединениях»2 и ФЗ «О политических партиях»3), собираться мирно (ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании»4), участвовать в управлении государственными делами, выбирать и быть избранными в органы власти (ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»5). Конституция РФ декларирует республиканскую форму правления и разделение властей (ст. 1 и 10), а нормы законов и подзаконных актов расширяют полномочия главы государства и предоставляют ему верховную власть. Если судить о России по декларативным нормам Конституции РФ, то она может показаться образцом гражданской правовой культуры. Ю.Г. Арзамасов отмечает, что законодатели иногда, пытаясь показать себя демократами и гуманистами, принимают декларативные нормы, которым придают торжественный и помпезный вид6.
Для стран с административной правовой культурой характерно правило, согласно которому реальное регулирование общественных отношений в основном осуществляется с помощью подзаконных актов. Конституции и законы служат для изложения общих деклараций, призванных создать позитивный имидж страны. Как известно, в СССР было принято совсем мало законов и неимоверное количество подзаконных актов. Указное право активно развивалось в России в 1990-е годы. Но после того, как Федеральное Собрание РФ превратилось в «карманный парламент», необходимость издания актов законодательного характера через указы Президента РФ почти пропала. За последние два десятилетия в России было принято большое число законов, однако старое правило не подпускать законодателя к регулированию отдельных сфер жизни кое-где еще действует. Своими указами Президент РФ направляет деятельность Администрации Президента РФ, которая фактически стала всесильным теневым правительством России. На основании указов Президента РФ страна поделена на федеральные округа, в которых созданы органы власти. Это помогло устранить федеративные отношения
1 Российская газета. 1992. 8 февраля.
2 Собрание законодательства РФ. 1 995. № 21, ст. 1930.
3 Собрание законодательства РФ. 2001. № 29, ст. 2950.
4 Собрание законодательства РФ. 2004. № 25, ст. 2485.
5 Собрание законодательства РФ. 2002. № 24, ст. 2253.
6 Нормография: теория и методология нормотворчества: учебно-методическое пособие. М., 2007. С. 124—125.
Денисов С.А. Законодательная техника в условиях современной российской правовой...
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
в стране и перейти к имперской организации государственного управления1. Конституция РФ говорит о том, что законы и указы Президента РФ не должны ей противоречить (ч. 1 ст. 15). Но Конституционный Суд РФ в основном состоит из лиц, преданных действующему главе государства, и «сквозь пальцы» смотрит на нормативные акты, посягающие на демократию, республику и федерализм2.
В условиях гражданской правовой культуры глава государства, правительство не могут издавать нормативных актов без поручения парламента (делегированное нормотворчество). В России это правило не действует. Здесь Президент РФ и Правительство РФ проявляют широкую инициативу в нормотворчестве. Конституционный Суд РФ подтвердил право Президента РФ издавать законы по вопросам, до которых у Федерального Собрания еще «не дошли руки»3. Судя по всему, в России стихийно сложился правовой обычай, согласно которому Федеральное Собрание не осмеливается принимать законы по вопросам, которые уже урегулированы указами Президента РФ. Этот обычай вполне вписывается в административную правовую культуру с ее почитанием власти верховного правителя. Расширению нормотворческих полномочий Президента РФ способствует отсутствие предметного разграничения между законодательной деятельностью и подзаконным нормотворчеством Президента РФ4. Исследователи отмечали, что практика регулирования указами Президента почти любых отношений, в том числе не урегулированных законом, противоречит Конституции РФ5, закрепляющей основы гражданской правовой культуры.
Как известно, общества с гражданской правовой культурой создают правовое государство, при котором для правового регулирования поведения граждан и их объединений применяется общедозволительный тип правового регулирования. Как уже отмечалось, Конституция РФ, являющаяся «фасадом» российской правовой культуры, ярко демонстрирует применение общедозволительного типа регулирования по отношению к гражданам. Она пестрит предоставлением им широчайших свобод. В законодательстве, которое на деле регулирует правовые отношения в обществе, сплошь и рядом применяется разрешительный тип регулирования. Конституция РФ говорит о свободе вероисповедания (ст. 28), а Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях»6 ставит верующих в жесткие рамки дозволенного, строго определяя их права и обязанности (ч. 3 ст. 7, ст. 16— 24) и то, после того, как они зарегистрируются в качестве религиозной группы или религиозной организации. Часть 3 статьи 3 Конституции РФ говорит о свободных выборах, а Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяет «узкий коридор» по которому должны идти избиратели и кандидаты на выборные должности. «Шаг вправо, шаг влево» — означает лишение человека пассивного избирательного права.
Деятельность должностных лиц в правовом государстве должна регулироваться с помощью разрешительного типа правового регулирования. Ряд норм Конституции РФ действительно содержит законченный перечень полномочий высших органов власти и должностных лиц, ограничивает перечень случаев, когда государство может наступать на права граждан. Но все это оказывается лишь «рекламой» успехов, достигнутых Россией на пути движения к цивилизации (гражданской правовой культуре). Конституция РФ, казалось бы, исчерпывающе перечислила полномочия Президента РФ. В статьях 80, 83-90 Конституции РФ нет слов «и другое», «и так далее». Однако законодатель (а его поддержал Конституционный Суд РФ) исходит из возможности применения общедозволительного типа регулирования деятельности Президента РФ. Перечень его полномочий, перечисленных в Конституции РФ посредством законодательства и собственных указов Президента РФ, вырос в несколько раз. Конституция РФ ясно перечислила случаи (ч. 3 ст. 32), когда граждане России могут быть лишены своих избирательных прав. Однако законодатели решили, что Конституцию РФ можно поправить, не прибегая к изменению ее текста, и в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» существенно расширили перечень ограничений пассивного избирательного права.
Имитируя значительные шаги по переходу к гражданской правовой культуре, правящая группа декларирует в нормативных актах права и свободы человека и гражданина, в то время как для правового регулирования в переходный период важнее всего установить запреты должностным лицам и органам власти посягать на естественные права граждан и обязанности принимать меры по их защите.
1 Денисов С.А. Сохранение и развитие традиций Российской империи в государственном устройстве современной России // Ученые записки юридического факультета. СПб., 2014. Вып. 34 (44). С. 56—60.
2 Денисов С.А. Защита Конституционным Судом РФ принципов демократии и республики // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 12. С. 2—8; Денисов С.А. Конституционность решений Конституционного Суда РФ // Ученые записки юридического факультета. Санкт Петербург, 2013. Вып. 29 (39).
3 Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П // Собрание законодательства РФ. 1996. № 19, ст. 2320.
4 Закон в переходный период: опыт современной России // Г осударство и право. 1995. № 10. С. 30, 40—41.
5 Там же. С. 31.
6 Российская газета. 1997. 1 октября.
Юридическая техника. 2016. № 10
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Например, Поправка 1 к Конституции США говорит не о свободе слова, собраний и вероисповеданий, а о запрете Конгрессу США ограничивать эти свободы1. По аналогии, в Конституции России следовало бы закрепить не право граждан на объединение, а запрет органам государственной власти издавать законы, ограничивающие свободу объединения, за исключением крайних случаев, уже перечисленных в части 4 статьи 13 и части 3 статьи 55 Конституции РФ.
Конечно, в переходный период к гражданской правовой культуре, когда значительная часть общества по своему правосознанию остается подданными государства, а не гражданами, не вредно знакомить «духовных рабов» с достижениями мировой цивилизации, декларируя в конституции разного рода свободы, имеющиеся в демократических странах, право на достоинство и неприкосновенность, политические права граждан. Конституция вынуждена превращаться в некий справочник, знакомящий раболепное население с тем, как живут люди в цивилизованных странах (странах с гражданской правовой культурой).
Демонстрацией продвижения России к гражданской правовой культуре является структура Конституции РФ. Вторая глава ее посвящена правам и свободам человека и гражданина. Это призвано подчеркнуть, что они ставятся превыше всего. На деле же, как и раньше, ключевое значение для развития страны продолжают играть нормы, касающиеся регулирования полномочий государственных органов. Судьбу страны по-прежнему определяет Правитель.
Конституция РФ унаследовала некоторые свойства старых советских конституций. Она применяет некоторые приемы восхваления высшего руководства страны, используемые в советских конституциях. Статья 6 Конституции СССР 1977 года гласила: «КПСС существует для народа и служит народу». Часть 2 статьи 80 Конституции РФ заявляет, что Президент РФ «является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина». В ней так же используются старые средства идеализации существующего в стране строя. «СССР есть социалистическое общенародное государство, выражающее волю и интересы рабочих, крестьян, интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей страны», — гласила статья 1 Конституции СССР 1977 года «Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления», — утверждает часть 1 статьи 1 Конституции РФ 1993 года. Все сомневающиеся в этом сегодня объявляются нелояльными существующему строю и правящей группе.
Экономическое господство административного класса в СССР скрывалось за такими красивыми формулами Конституции, как «социалистическая собственность», «всенародное достояние», «общественная собственность». Сегодня его претензии на сохранение власти в экономической сфере скрыты за конституционными формулами «социальное государство» (ст. 7), земля, как «основа жизни и деятельности народов» (ч. 1 ст. 9), «равенство всех форм собственности» (ч. 2 ст. 8).
В литературе отмечается, что широкие полномочия государства (фактически административного класса) обеспечиваются с помощью конституционных норм, ставящих перед ним какие-то задачи по обеспечению интересов общества в экономической и социальной жизни2. Так называемые «телеологические»3 конституционные акты превращают государство в «няньку», которая заботится об обществе и, естественно, становится его господином.
Для гражданской правовой культуры характерно действие демократических принципов, которые, в частности, проявляются в поддержке децентрализации управления общественными и государственными делами. Конституция РФ декларирует федерализм и местное самоуправление. Нейтрализация их осуществляется с помощью хитрых приемов законодательной техники. Пункт «н» части 1 ста-тьи72 и часть 1 статьи 77 Конституции РФ наделяют центральные органы власти правом издавать нормативные акты, закрепляющие только общие принципы организации органов власти в регионах. Сама система органов власти должна создаваться каждым субъектом Федерации самостоятельно. Чтобы преодолеть установленный запрет вмешиваться в дела субъектов Федерации, центр стал издавать нормы, подробно регулирующие организацию и деятельность органов власти в регионах под заглавием «общие принципы» (ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»). Судья Конституционного Суда РФ А.Л. Кононов в одном из своих особых мнений обратил внимание на то, что содержание закона не соответствует его названию и грубо нарушает запрет, установленный Конституцией РФ4. Понятие «общих принципов» известно уже студенту первого курса юридического факультета. Но законодатели и эксперты делают вид, что они не знают юридического языка и не могут отличить общий принцип от конкретной нормы. Такие же хитрые приемы законодательной техники применяются для
1 МишинА.А., Власихин В.А. Конституция США. Политико-правовой комментарий. М., 1985. С. 173.
2 Конституционное право зарубежных стран: учебник для вузов. М., 1999. С. 64.
3 Шарлет Р. Правовые трансплантации и политические мутации: рецепция конституционного права в России и в новых независимых государствах // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. № 2. С. 19—20.
4 Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Л. Кононова // Собрание законодательства РФ. 2006. № 3, ст. 336.
Денисов С.А. Законодательная техника в условиях современной российской правовой...
353
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
устранения в стране местного самоуправления. Федеральный законодатель согласно пункту «н» части 1 статьи 72 Конституции РФ имеет права издавать акты, закрепляющие только общие принципы организации местного самоуправления. Большая часть местных вопросов должна регулироваться населением на местах самостоятельно (ст. 12 и гл. 8 Конституции РФ). Чтобы обойти эти нормы Конституции РФ, закон, подробно регулирующий вопросы местного значения, назвали «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В современной России федеративные отношения почти полностью вытеснены имперским государственным устройством, при котором управление страной осуществляется из единого центра. Российское законодательство успешно имитирует федеративные отношения. Федеральные (фактически имперские) нормативные акты дублируются в регионах, которые фактически перестали быть субъектами Федерации. Создается видимость того, что в регионах осуществляется правовое регулирование широкого круга отношений. Если бы регионы не дублировали общеимперское законодательство, то было бы видно, что их полномочия очень ограничены. Секрет полишинеля был бы раскрыт и все бы увидели, что центр, нарушая Конституцию РФ (ст. 1), отнял все серьезные полномочия у регионов и Россия фактически превратилась в унитарное государство.
Ш.М. де Талейран-Перигор говорил, что язык дан человеку для того, чтобы скрыть свои мысли. Иногда использование юридических терминов в законодательстве имеет те же цели. Основные государственные законы Российской империи закрепляли такой институт, как «верховная власть», которая принадлежала Государю Императору (ст. 4)1. Конституция РФ и законодательство не используют данный термин, но фактически, исходя из их норм, можно сделать вывод, что Президенту РФ принадлежит верховная власть в стране и сам термин «Президент» является всего лишь прикрытием традиционного для российской правовой культуры института Государя Императора. Сокрытие монократи-ческой формы правления, типичной для административной правовой культуры, за словесами о республике является достаточно распространенной практикой в мире (Северная Корея, Куба, Вьетнам и т. д.). Осталось совсем немного стран с административной правовой культурой, которые открыто заявляют о своей монократической форме правления. В юридический язык некоторых стран с моно-кратической формой правления вводятся термины, призванные подчеркнуть величие их правителя. В Казахстане приняли Закон «О лидере нации»2. Руководство России пока не намерено акцентировать внимание общественности на произошедших в стране и в правовой культуре контрреформах. Термин «лидер нации» пока еще не перекочевал со страниц газет в нормативные акты страны.
В России стараются не демонстрировать того, что Президент РФ обладает верховной властью. Федеральный закон «О Президенте РФ» выглядел бы очень впечатляюще, поскольку из него стало бы ясно каждому студенту-юристу, что у главы государства в разы больше полномочий, чем предусматривает Конституция РФ. Поэтому общая рекомендация специалистов по законодательной технике объединять нормы, относящиеся к одному институту права в одном акте, чтобы они были лучше обозримы3, пока не применяется к институту Президента РФ. Может быть, здесь решающую роль играют привычки действующего главы государства, полученные в бытность его работы в разведке (не раскрывать противнику сведения о себе). Влияние на законодательство личных установок главы государства является так же отличительной особенностью административной правовой культуры страны.
Давно известно, что господство административного класса над обществом обеспечивается неопределенностью норм, дающей возможность их толковать в интересах правоприменителя. Судья Конституционного Суда РФ А.Л. Кононов в своем Особом мнении по определению Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2009 года обращает внимание на то, что органы власти систематически используют неопределенные термины «мотивированное предложение» и «согласование», закрепленные в Федеральном законе «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании», для циничного и ничем не ограниченного произвола, для противодействия публичной критике органов власти, для предоставления преимуществ одним политическим партиям и движениям и пресечения возможных выступлений их оппонентов4. «Где закон дает простор для толкования, там закона, в сущности, почти нет» — отмечает В.В. Лазарев5. Конституционный Суд РФ в одном из своих решений указывал, что неопределенность содержания правовой нормы создает возможность злоупотребления исполнительной властью своими полномочиями, порождает противоречивую правоприменительную практику, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, может привести к произволу и, следовательно, к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона; самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, влекущее ее произвольное толкование право-
1 Свод законов Российской империи. СПб, 1906. Т. I. Ч. I. С. 5—48.
2 Конституционный закон Республики Казахстан от 20 июля 2000 г. № 83-II О Первом Президенте Республики Казахстан — Лидере Нации. URL: http://online.zakon.kz/document/?doc_id=1019103 (11 июля 2015 г.).
3 Проблемы общей теории права и государства: учебник для вузов. М., 1999. С. 322.
4 Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А.Л. Кононова по определению Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2009 г. № 484-О-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. № 6. С. 54.
5 Проблемы общей теории права и государства: учебник для вузов. М., 1999. С. 446.
Юридическая техника. 2016. М 10
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
применителем1. Однако в других своих решениях Конституционный Суд РФ поддерживает использование законодателем оценочных терминов, предоставляющих широкие дискретные полномочия органам власти и должностным лицам. Иногда он пытается сам истолковать не вполне определенные термины2. Законодатель принимает некоторые меры к тому, чтобы сузить возможности для произвола должностных лиц. Приняты регламенты деятельности различных органов власти. Однако количество не ясных норм остается значительным и даже увеличивается. Например, в Федеральном законе «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» от 20 июля 2012 года № 121- ФЗ3 вводится понятие «политическая деятельность». Прокуратура толкует его в самом широком смысле как любую общественную (не носящую личного характера) деятельность. Актуальным вновь стал советский анекдот про петуха, которого осудили по политической статье, поскольку он клюнул пионера.
Конечно, если очень хочется, то можно истолковать любую норму в собственных интересах, исказив в ходе официального толкования хорошо известный всем смысл употребляемых терминов. Так, каждый первокурсник юридического факультета знает, что главным признаком государства является суверенитет. Но правящей группе центра очень не хотелось делиться властью с населением регионов. Поэтому, несмотря на то, что Конституция РФ прямо и недвусмысленно называет республики России государствами (ч. 2 ст. 5), говорит о полноте государственной власти субъектов Федерации вне пределов ведения Федерации (ст. 73), называет органы власти субъектов государственными органами (ч. 2 ст. 68), Конституционный Суд РФ заявил, что субъекты Российской Федерации не обладает даже ограниченным суверенитетом4. Это можно рассматривать как обоснование запрещенного Конституцией РФ (ч. 4 ст. 3) захвата власти в стране центральными органами государства.
Ни один конституционный текст не обходится без абстрактных формулировок. Но в разных правовых культурах они используются в интересах разных социальных групп. В обществах с гражданской правовой культурой все неясности в законодательстве активные группы общества (в первую очередь имущие) используют в интересах ограничения власти государственного аппарата. В обществах с административной правовой культурой те же абстрактные нормы толкуются в пользу представителей государственного аппарата. Так, указание Конституции РФ (ч. 2 ст. 80) на то, что Президент РФ координирует деятельность всех ветвей власти, при гражданской правовой культуре истолковали бы так, что глава государства оказался бы в положении английской королевы. Если его не просят, то он не должен вмешиваться ни в какие дела. В России, с ее преимущественно административной правовой культурой, это туманное положение истолковали в том смысле, что Президент РФ является начальником над всеми. Невинная и мало понятная статья вернула страну к монократической форме правления5. Конституция США не декларирует прямо право на объединение. Но, исходя из интересов гражданского общества это право выводится из общей свободы выражения (Поправка 1). Конституция РФ декларирует демократию, республику, федерацию. Но понимаются они очень широко, так чтобы не ограничить интересы административного класса. Так, Конституционный Суд РФ посчитал, что лишение граждан права выбирать главу региона не ограничивает демократические свободы в России. Он заявил, что поскольку право выбирать глав регионов прямо не закреплено в тексте Конституции, то законодатель волен даровать его населению или отнимать его6. «Жаловать своих холопей мы вольны и казнить их вольны же» — говорил Иван Грозный7. Этот пример показывает, что в обществах, только идущих к гражданской правовой культуре, лучше иметь конституционный акт, подробно закрепляющий политические права граждан, республиканские институты. Такой акт не позволил бы правящей группе манипулировать избирательным законодательством, изменяя его в соответствии с собственными интересами8.
Любая конституция состоит из норм, конфликтующих между собой. Одни нормы закрепляют права граждан, другие дают возможность их ограничивать. В обществе с гражданской правовой культу-
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 2004 г. № 7-П // Российская газета. 2004. 14 апреля.
2 Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2004 г. N 18-П // Собрание законодательства РФ. 2004. № 51, ст. 5260; Определение Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2009 г. № 484-О-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. № 6. С. 49—56.
3 Российская газета. 2012. 23 июля. С. 6.
4 Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. // Российская газета. 2000. 21 июня.
5 Авдеев Д.А. Республиканская форма правления в свете конституционного монократизма (отечественный опыт) // Государство и право. 2015. № 2. С. 27—34.
6 Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П // Собрание законодательства РФ. 2006. № 3, ст. 336.
7 Цит. по: Ключевский В.О. Русская история: полный курс лекций: в 2 кн. Кн. 1. Мн.; М., 2000. С. 620.
8 В 2014 г. ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан РФ» изменяли 6 раз, в 2013 г. — 8 раз; в 2012 г. — 6 раз; в 2011 г. — 8 раз; в 2010 — 7 раз; в 2009 — 8 раз; в 2008 г. — 6 раз; в 2007 г. — 6 раз; в. 2006 г. — 5 раз.
Денисов С.А. Законодательная техника в условиях современной российской правовой...
355
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
рой существующие коллизии разрешаются в пользу гражданского общества и прав граждан. В обществах с административной правовой культурой — в пользу административного класса.
Коррупция обычно является неотъемлемой частью административной правовой культуры. Ни одно административное государство не может реализовать аппетиты своих чиновников лишь за счет официального содержания. Обладая реальной властью и безответственностью, чиновники, как правило, ищут себе способ получить дополнительные доходы. Сегодня уже общепризнанно, что нормативные акты с помощью специальных приемов юридической техники могут создавать благоприятный коррупционный климат в стране1. В исследованиях отмечается, что способствовать коррупции могут не вполне ясные нормы права, создающие условия для принятия решений правоприменителями на основе их свободного усмотрения2. В Программе противодействия коррупции, разработанной Национальным антикоррупционным комитетом, обращается внимание на альтернативные и относительно определенные санкции в административном праве, которые дают простор для произвола управленцев3. Чем больше ограничений установлено в праве, тем шире коррупционная база (больше поводов для коррупции)4. Государство принимает определенные меры, чтобы страна не занимала первые места по распространению коррупции. Введена процедура проведения обязательных экспертиз нормативных актов на их коррупциогенность5. Это позволяет нам оставаться на уровне среднекоррупционных стран. И борьба с коррупцией ведется, и чиновников сильно не обижают.
Резко повышает коррупциогенность законодательства юридическая конструкция «все запрещено за исключением». На определении исключительных случаев чиновник может неплохо заработать. Исключения могут так же превратиться в привилегии для «своих» (в том числе по политическим мотивам). Норма Конституции РФ запрещает использовать предпринимательскую деятельность в целях монополизации рынка (ч. 2 ст. 34), но предприятий, находящихся под опекой правящей группы, этот запрет не касается.
Неясность норм налогового и таможенного законодательства помогает поддерживать условный характер частной собственности и права на предпринимательство в России. Это означает, что бизнесом в России можно заниматься, если на то будет согласие чиновников. Если человек впал в немилость, то повод для отнятия имущества или ликвидации его бизнеса всегда можно найти. Как говорит старая советская поговорка: «Был бы человек хороший, а статью мы для него всегда найдем». Хотя следует отметить, что за последние 15 лет налоговое и таможенное законодательство стало гораздо более ясным, чем в 1990-е годы.
Нормы права в условиях гражданской правовой культуры поддерживают политический плюрализм в обществе. Борьба разных сил за политическую власть в стране здесь является нормой. В России допускается только «бутафорская» оппозиция, которая не может прийти к власти. Для того, чтобы оппозиция не получила реальной силы, против ее особо рьяных представителей применяются различные меры воздействия. Определенную роль в этой политике играют приемы юридической техники. Неясная (расплывчатая) формулировка оснований для применения репрессивных мер позволяет толковать норму по усмотрению правоприменителя широко или узко (в зависимости от потребностей). Представители оппозиции попадают в зависимость от чиновников. Если они обещают вести себя хорошо, то их могут допустить даже до выборов губернаторов (естественно, только в качестве массовки)6. Если они переходят «очерченную им линию», то их привлекают к юридической ответственности, например, за экстремизм. Партия может быть не зарегистрирована на основании того, что, по мнению властных субъектов, ее устав не соответствует закону и Конституции РФ. Вместе с тем, в российское законодательство пока еще не вернулись термины «враги народа», «дискредитация органов власти». Термины «национал-предатели», «пятая колонна» пока применяются только в политическом лексиконе.
В репрессивных целях государственный аппарата эффективно использует против институтов гражданского общества формальные составы правонарушения, где не нужно доказывать вред совершенного деяния. Нарушение порядка отчетности общественным объединением, представляющим даже высокую ценность для страны, может влечь за собой его ликвидацию (ст. 44 Федерального закона «Об общественных объединениях»). По формальным основаниям можно ликвидировать религиозное объединение, лишив верующих их конституционной свободы на вероисповедание (ст. 14 Феде-
1 Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупционности законодательного акта. М., 2004; Денисов С.А. Анализ коррупционного юридического климата страны и выработка на его основе программ противодействия коррупции // Чиновникъ. Информационно-аналитический вестник Уральской академии государственной службы. Екатеринбург. 2005. № 5. С. 54—61.
2 Гражданские инициативы и предотвращение коррупции. СПб., 2000. С. 118—119.
3 Программа антикоррупционной политики России (основные направления) // Чистые руки. 2000. № 4. С. 58.
4 Пинто-Душинский М. Политическая коррупция: уроки для России на основе международного опыта // Чистые руки. 2000. № 4. С. 23.
5ГраникИ. Законы объявили вне коррупции // Коммерсантъ. 2009. 11 марта.
6 Губернаторы отдадут депутатов конкурентам // Коммерсантъ. 2015. 3 июля. С. 2.
Юридическая техника. 2016. № 10
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
рального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях»). Нарушение процедур избирательного процесса может привести к лишению гражданина пассивного избирательного права. Без разрешения чиновника, полученного в особом процедурном порядке, сегодня нельзя собираться на улицах и площадях городов и поселков. В полицейском государстве само деяние, осуществляемое с нарушением установленного бюрократического порядка, рассматривается как вредное.
Для сохранения власти правящая группа вынуждена прибегать к репрессивным мерам, которые не вызывали бы сильного резонанса в обществе. Так, для лишения граждан права собираться мирно без разрешения начальства упрощенная юридическая конструкция привлечения к административной ответственности стала применяться для вынесения наказания, типичного для уголовного права. Получить штраф в 1 млн рублей (ч. 4 ст. 20.2. КоАП РФ) сегодня можно без прохождения усложненной процедуры, предусмотренной в уголовном процессе.
Для борьбы с выжившими институтами гражданского общества административный класс достаточно успешно применяет термины, имеющие негативную идеологическую нагрузку, подрывающие авторитет этих институтов. Перекрыть каналы финансирования для общественных объединений, не устраивающих административный класс внутри страны не составило труда. Но оставались еще объединения, финансируемые из-за рубежа. Чтобы подорвать их авторитет, в законодательстве весьма успешно был использован термин «иностранный агент»1. В английском языке слово «агент» совершенно нейтрально. В русском языке «агента» отождествляют с «шпионом».
В обществах с гражданской правовой культурой граждане с подозрением смотрят на государственный аппарат, боятся злоупотреблений правом со стороны должностных лиц. Поэтому они стремятся минимизировать их полномочия, поставить их в жесткие рамки запрещающих и обязывающих норм права. В обществах с административной правовой культурой все делается совсем наоборот. Административный класс боится населения своей страны и использует нормы законодательства для того, чтобы поставить всю его жизнь в жесткие рамки законодательства (стремление к построению полицейского государства). При этом существенно расширяется возможность для злоупотребления правом со стороны должностных лиц. Так, при регулировании избирательного процесса в России законодатель пошел по пути подробного регулирования поведения тех, кто имеет право избирать или быть избранным (ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан РФ»). Все последние годы количество ограничений в избирательном законодательстве все увеличивалось и увеличивалось. В результате мы повсеместно получили управляемые выборы, где чиновники разного уровня через избирательные комиссии решают, кто победит на очередных выборах.
Для создания видимости перехода страны к гражданской правовой культуре в современной России используется ряд устойчивых юридических конструкций, обеспечивающих, с одной стороны, декларирование определенных правил поведения, а с другой стороны, нейтрализацию их правового воздействия на общественные отношения. Например, регулятивная норма может не подкрепляться охранительными нормами, содержащими санкции за нарушение регулятивной нормы. Материальная норма может не дополняться процессуальными нормами, устанавливающими порядок реализации или защиты материальной нормы. Предоставленное материальное право может дополняться такой сложной процедурой его реализации, что воспользоваться этим правом становится очень трудно или вообще невозможно. Правами или обязанностями может наделяться субъект, который в силу различных причин неспособен или не заинтересован реализовать предписание. При ознакомлении с Конституцией РФ и отечественным законодательством создается впечатление, что Президент РФ отвечает за всю жизнь страны. Таким широким кругом обязанностей они его наделяют. Но из статьи 93 Конституции РФ следует, что юридическая ответственности Президента РФ возможна только при совершении им тяжкого преступления и при отсутствии его контроля за высшими органами власти в стране, которые могут отрешить его от должности. То есть фактически он ни за что не отвечает. Конституция РФ объявляет референдум высшей формой реализации власти народа, но ФКЗ «О референдуме в Российской Федерации»2 настолько усложнил процедуру его инициирования и реализации, что провести референдум без одобрения органов власти в России почти невозможно. «Установленный в ФКЗ порядок нацелен на то, чтобы исключить народную инициативу», — пишет С.А. Авакьян3. В России принят Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ»4, но процедура его инициирования такова, что оппозиция не в состоянии им воспользоваться, а правящей группе проводить расследование своей деятельности нет надобности. Юридическую конструк-
1 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента: федеральный закон от 20 июля 2012 г. № 121-ФЗ // Российская газета. 2012. 23 июля. С. 6.
2 Российская газета. 2004. 30 апреля.
3 Авакьян С.А. Конституция Российской Федерации: итоги развития // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 23. С. 6.
4 Российская газета. 2005. 29 декабря. С. 41.
Денисов С.А. Законодательная техника в условиях современной российской правовой...
357
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
цию, создающую массу препятствий на пути реализации управомоченным субъектом своего права, автор называет «турникетным правом».
Как уже отмечалось, Конституция РФ наделяет граждан широкими правами и свободами. Но есть маленькая хитрость. Воспользоваться ими они могут только с разрешения чиновников (иногда чиновников в мантиях). Последние толкуют саму норму права, определяют, кто и когда ей может пользоваться. В современной России согласно части 5 статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании» два человека не имеют права выйти на улицу с плакатом без разрешения органов власти. Выдача разрешений на использование гражданами своих прав и свобод скрывается за терминами «согласование» (ч. 5 ст. 5 «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании»), «регистрация». Только государство может признать существование политической партии путем ее регистрации (ст. 15—20 Федерального закона «О политических партиях»). Старая советская пословица гласила: «Без бумажки — ты букашка! Лишь с бумажкой — человек». Для того, чтобы подменить один институт другим, устанавливается усложненный порядок регистрации прав граждан и их объединений и неопределенный, широкий набор оснований, по которым должностное лицо может отказаться человеку в регистрации его права, то есть фактически запретить им пользоваться.
Широкое использование перечисленных выше юридических конструкций делает Конституцию РФ номинальной. «Конституция РФ 1993 года — отмечал В. Пастухов в 2008 году, — так и не стала в полной мере законом юридическим, не вошла в русскую жизнь так же безусловно, весомо и зримо, как, например, французская или американская конституции»1. Исследователи считают, что степень номинальности российской Конституции последнее время возрастает2.
Движение к гражданской правовой культуре включало в себя введение норм международного права в правовую систему страны (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Сегодня на высшем уровне звучат призывы отказаться от действия норм международного права на территории России. Руководство страны ищет способы нейтрализации решений Европейского суда по правам человека через Конституционный Суд РФ. Юридическая техника вносит свой посильный вклад в то, чтобы придать нормам международного права содержание, приемлемое для правящего административного класса. Например, в официальном переводе Европейской хартии местного самоуправления термин «local authority» (Преамбула, ст. 4, 6 и др.), означающий «муниципалитет» или «муниципальная власть», переведен как «органы муниципальной власти». Только в статье 5 сделан правильный перевод этого термина, поскольку там очевидно, что речь идет не о границах органов власти, а о границах муниципалитета. Введенные в заблуждение отечественные исследователи, не прибегающие к оригинальному тексту Хартии, утверждают, что ее требования не обращены к общине, а относятся только к органам власти, которые она создает. Такой перевод поднимает вес местной бюрократии и принижает роль местной общины, у которой должна быть, по духу Хартии, местная власть. В этом же русском переводе слово «общины» (communities) (ст. 5), которое обозначает осознанный союз людей, переводится словом «население», за которым стоит совершенно иной смысл. Население может представлять собой совершенно неорганизованную массу, которая не осознает собственных коллективных интересов и является объектом управления со стороны местной бюрократии.
Из сказанного можно сделать вывод, что законодательная техника России в основном соответствует административному характеру правовой культура страны и помогает создавать имитацию перехода общества к гражданской правовой культуре.
1 Пастухов В. Второе дыхание русского конституционализма // Сравнительно конституционное обозрение. 2008. № 2. С. 4.
2 Лукьянова Е.А. Некоторые проблемы Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 15. С. 5.
Юридическая техника. 2016. № 10
