CC BY
422
Пантыкина М. И. Феноменология права и современность // Общественные науки и современность. 2014. № 3.
Сазонникова Е. В. Наука конституционного права России и концепт «культура»: вопросы теории и практики: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2012.
Сырых В. М. Материалистическая теория права. Т. 1—3. М., 2011.
Сырых В. М. Материалистическая теория права. Т. 4: Действительность индивидуального права. М., 2014.
Сырых В. М. Материалистическая философия публичного права. М., 2015.
Торчилин К. Е. Материалистическая диалектика как метод правовой науки. URL: http:// ru.convdocs.org/docs/index- 4268.html.
Туманов В. А. Буржуазная правовая идеология. М., 1971.
Честнов И. Л. Методология юриспруденции // История и методология юридической науки. СПб., 2014.
Честнов И. Л. Постклассическая теория права. СПб., 2012.
Шундиков К. В. Синергетический подход в правоведении. Проблемы методологии и опыт теоретического исследования. М., 2013.
Экимов А. И. Политические интересы и юридическая наука // Государство и право. 1966. № 12.
Законодательная инициатива Президента Российской Федерации как конституционно-правовой институт
МИНХ Гарри Владимирович, профессор кафедры конституционного и административного права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации
101000, Россия, г. Москва, ул. Мясницкая, 20
E-mail: Minkh_GV@gov.ru
Рассматривается правовое содержание законодательной инициативы Президента Российской Федерации, характеризуется многоплановость этого явления; иллюстрируется взаимосвязь законодательной инициативы главы государства как конституционного правомочия и как стадии законодательного процесса; обосновывается значение конституционно-правового института законодательной инициативы Президента Российской Федерации в правовой системе Российской Федерации. Особое внимание автор уделяет позитивным и отрицательным характеристикам наличия у главы государства данного правового инструмента. Суть законодательной инициативы видится в существовании конституционно-правовых отношений между субъектом права законодательной инициативы и представительным органом государственной власти по поводу внесения, принятия к рассмотрению и представлению оформленного законодательного предложения на различных стадиях законодательного процесса. Обосновывается роль законодательной инициативы Президента Российской Федерации на различных стадиях законодательного процесса. Отмечается тенденция усиления исполнительной власти в законодательном процессе, в результате чего центр законодательной инициативы перемещается от парламента к исполнительной власти и Президенту. Делается вывод о том, что законодательная инициатива Президента выступает в качестве одного из практических проявлений принципа разделения властей, соблюдение которого способствует поддержанию в стране авторитета президентской власти, предопределяя ведущее место Президента Российской Федерации в государстве и обществе.
Ключевые слова: законодательная инициатива, стадия законодательного процесса, конституционно-правовой институт, конституционное полномочие Президента Российской Федерации.
Legislative Initiative of the President of the Russian Federation as the Constitutional-Legal Institute
G. V. MINKH
The National Research University "Higher School of Economics"
20, Myasnitskaya st., Moscow, Russia, 101000
E-mail: Minkh_GV@gov.ru
The legal content of the legislative initiative of the President of the Russian Federation is characterized by diversity of this phenomenon. It illustrates the relationship of legislative initiative as a constitutional head of state powers and as the stage of the legislative process; justifying the importance of the constitutional-legal institute of legislative initiative of the President of the Russian Federation in the legal system of the Russian Federation. Particular attention is given to the positive and negative characteristics of the presence of the head of state of this legal instrument. Being legislative initiative is seen in the existence of constitutional and legal relationship between the subject of the right of legislative initiative and representative organ of state power over the application, taking in consideration and issued a legislative proposal on the various stages of the legislative process. Substantiates the role of the legislative initiatives of the President of the Russian Federation in various stages of the legislative process. There is a trend to strengthen the executive power in the legislative process, with the result that the center of the legislative initiative is moved from the parliament to the executive branch and to the President. It is concluded that a legislative initiative of the President acts as a practical manifestation of the principle of separation of powers, the observance of which helps to maintain the authority of the country's presidency, predetermining the leading position of the President of the Russian Federation in the state and society.
Keywords: legislative initiative, the stage of the legislative process, constitutional-legal institute of the constitutional powers of the President of the Russian Federation.
DOI: 10.12737/17234
Модель непосредственного участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе доказала свою состоятельность и необходимость. Это участие прежде всего обеспечивается правом законодательной инициативы Президента РФ. В российской правовой литературе по-разному оценивают роль и назначение законодательной инициативы Президента РФ. Существуют как однозначно позитивные1, так и отрицательные характеристики2 наличия у главы государства данного правового инструмента.
По степени актуальности вопрос о праве законодательной инициати-
1 См.: Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Л. А. Окунькова. М., 1994.
2 См., например: Поленина С. В. Законотворчество в Российской Федерации. М.,
1996. С. 115; Авакьян С. А. Федеральное Собрание — парламент России. М., 1999. С. 279; Боброва Н. А. 20 лет и 20 недостатков Конституции России // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 3. С. 33—34.
вы российского Президента, по мнению ряда специалистов, не является предметом острых теоретических дискуссий. Но вместе с тем признается, что «практический аспект осуществления законодательной инициативы трудно признать хорошо изученным на современном этапе конституционного развития в Российской Федерации»3.
На наш взгляд, право законодательной инициативы Президента РФ требует более основательного общетеоретического осмысления. Его конституционно-правовой потенциал в должной мере еще не раскрыт. В качестве основного методологического посыла при оценке рассматриваемого правового явления используется логика Конституции РФ, которая предполагает полноценное использование всех заложенных в ней президентских прерогатив для
3 См.: Чехарина В. И. Законодательный процесс: право законодательной инициативы // Теоретические проблемы российского конституционализма. М., 2000. С. 162.
достижения конституционно значимых целей. Всякое умаление тех или иных конституционных правомочий влечет нарушение баланса полномочий государственных органов.
В правовой литературе понятие законодательной инициативы рассматривают в разных аспектах, например как определенное личное право управомоченных субъектов по внесению проектов законов (законодательных предложений) в законодательный орган, как одну из стадий законодательного процесса4. Оно также трактуется как правовой институт и как разновидность конституционно-правового отношения (правовое отношение законодательной инициативы)5.
Законодательная инициатива в качестве субъективного права управомоченного субъекта выступает в виде конкретного правомочия по внесению законодательной инициативы в представительный орган. В данном контексте отдельно взятое правомочие не раскрывает сущности, назначения и всего механизма реализации данного правового явления в системе государственной власти. Поэтому определение законодательной инициативы представляют в динамике осуществления указанного правомочия, связывают с первой стадией законодательного процесса — внесением законопроекта6. В этой взаимосвязи в правовой литературе законодательную инициативу традиционно представляют в узком и ши-
4 См.: Пиголкин А. С. Законодательные программы субъектов Российской Федерации // Закон: создание и толкование. М., 2000. С. 109.
5 См.: Хабибуллина Г. Субъекты права законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации (на примере республик в составе Российской Федерации) // Журнал «Казанский федералист». 2004. № 1.
6 Подробнее см.: Законотворчество в Рос-
сийской Федерации: науч.-практ. и учеб. по-
собие / под ред. А. С. Пиголкина. М., 2000.
С. 337—387.
роком смысле слова. В узком смысле под законодательной инициативой понимается деятельность, которая составляет первую стадию законодательного процесса и выражается в возбуждении вопроса об издании нового закона, отмене или изменении действующего акта в форме внесения в законодательный орган законодательного предложения или готового законопроекта, которые законодательный орган обязан принять к рассмотрению7. Более широкая трактовка данного понятия включает в себя также обязанность представительного органа принять к рассмотрению внесенную законопроектную инициативу. По мнению М. А. Краснова и В. А. Кряжкова, законодательная инициатива рассматривается как первый этап законодательного процесса, означающий внесение законопроекта на рассмотрение Государственной Думы уполномоченным на то лицом или органом — субъектом законодательной инициативы. Осуществление законодательной инициативы — это обязательная начальная стадия законодательного процесса8.
В обеих названных позициях начало процесса реализации права законодательной инициативы связывается с внесением готового законопроекта в парламент, при этом «отсекается» вся деятельность по подготовке законопроекта. На наш взгляд, это достаточно узкий подход к содержанию законодательной инициативы как правового явления. Во-первых, он не учитывает подготовительный этап формирования воли субъекта законодательной инициативы, который является не менее
7 См.: Теория государства и права / под ред. А. И. Денисова. М., 1967. С. 301; Абрамова А. И. Понятие и формы осуществления законодательной инициативы // Проблемы законотворчества Российской Федерации. Труды 53. М., 1993. С. 131.
8 См.: Краснов М. А, Кряжков В. А. Толковый словарь конституционных терминов и понятий. СПб., 2004. С. 86.
значимым правовым элементом, чем формальное представление (внесение) инициативы. Во-вторых, такое понимание права законодательной инициативы не позволяет проанализировать и учесть многие политико-правовые факторы, материальные, в том числе социальные, источники права, институты лоббизма, вопросы юридической техники и многие иные существенные организационно-правовые моменты.
По сути, сторонники узкого понимания этой стадии законодательной инициативы сводят ее к формальной регистрации законопроектов в аппарате парламента. Как пишет В. И. Лафитский, в парламентской практике сложились различные способы внесения законопроектов. Так, в палате Конгресса США текст законопроекта опускается в специальный ящик — «хоппер», который стоит на столе у клерка Палаты. В Сенате США внесение законопроекта сопровождается краткой речью сенаторов. В Великобритании и иных государствах, имеющих британскую модель парламентаризма, депутат обращается к палате с просьбой позволить ему внести за-конопроект9. Однако было бы неверно сводить законодательную инициативу как важнейший момент в рождении потенциального закона к удостоверительной (технической) деятельности работников аппарата парламента.
Следует согласиться с мнением ряда авторов в том, что понятие законодательной инициативы имеет гораздо больше содержательных моментов, чем только возможность внесения и рассмотрения законодательной инициативы в парламенте. К таким моментам, например, можно отнести «установление условий оформления субъектом права законодательной инициативы решения о ее реализации; введение критериев,
9 См.: Лафитский В. И. Законодательный процесс // Парламент и Президент (опыт зарубежных стран). М., 1995. С. 27.
разграничивающих вопросы, по которым законодательная инициатива может осуществляться тем или иным субъектом; определение мер ответственности за неправомерные действия органов и должностных лиц, выразившиеся в воспрепятствовании реализации права законодательной инициативы»10 и т. д.
В связи с этим некоторые авторы более широко определяют это понятие. По мнению Н. П. Колдаевой, законодательная инициатива «как первая ступень законодательного процесса представляет собой совокупность организационных действий компетентных органов и лиц по реализации права законодательной инициативы, связанных с подготовкой законопроекта (как внутри законодательного органа, так и вне его) и внесением законопроекта в высший законодательный ор-ган»11. Конституционный Суд РФ стадию законодательной инициативы также рассматривает довольно широко. Согласно его правовой позиции, высказанной в постановлении от 29 ноября 2006 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации», «содержание понятия "внесение законопроекта" не может сводиться к представлению в Государственную Думу текста законопроекта: само принятие федерального закона обусловлено выполнением всеми участниками данного процесса своих обязанностей, прямо предусмотренных Конституцией РФ либо проистекающих из логики конституционного регулирования. Из этого следует допустимость предъявления к инициатору законопроекта
10 Волкодаева Н. А. Понятие права законодательной инициативы субъектов Российской Федерации // Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 25. Право. Вып. 25. С. 10—13.
11 Колдаева Н. П. Законодательная инициатива как правовой институт: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1973. С. 8.
требования о должном обосновании предлагаемого к принятию проекта федерального закона, необходимом для его адекватного восприятия и оценки в процессе формирования воли федерального законодателя».
На наш взгляд, понятие законодательной инициативы отражает начальную стадию создания закона, на которой происходит формулирование правовой идеи о недостатках в законодательном регулировании, ее «конвертация» в текст законопроекта (предложения) и направление законопроекта в законодательный орган, обязанный рассмотреть предложенный законопроект. Представление о законодательной инициативе охватывает также формирование и выражение воли субъекта законодательной инициативы в определенной форме и по установленным правилам. Право законодательной инициативы (правомочие субъекта) выражает вторую основную сторону содержания законодательной инициативы как правового явления. Оно является юридическим фактом, своего рода ключом, открывающим двери на первую стадию законодательного процесса, а также необходимым условием вхождения субъекта законодательной инициативы во все стадии законодательного процесса в целях представления и продвижения своего законопроекта, либо отзыва внесенного проекта.
Поэтому законодательную инициативу следует представлять как взаимосвязь двух основных составляющих: права законодательной инициативы и первой стадии законодательного процесса. При этом суть законодательной инициативы как правового явления состоит в возникновении конституционно-правовых отношений между субъектом права законодательной инициативы и представительным органом государственной власти по поводу внесения, принятия к рассмотрению и собственно (авторскому) представлению соответственно оформленного законодательного предложения на
различных стадиях законодательного процесса12.
Классическим субъектом права законодательной инициативы, с которым история связывает возникновение данного права, является глава государства13. В большинстве современных форм правления, в том числе президентских и смешанных республиках, законодательная инициатива главы государства формально отсутствует, что говорит об определенном уменьшении политического веса этого полномочия. В то же время наличие у Президента РФ законодательной инициативы как конституционно-правовое явление имеет ряд особенностей. В современной системе организации законотворчества право законодательной инициативы главы государства играет роль оперативного инструмента координации правовой политики, направленной на повышение эффективности механизма правового (законодательного) регулирования.
Традиционно законодательная инициатива Президента РФ рассматривается в качестве одного из конституционных полномочий главы государства. Вместе с тем, как ранее было отмечено, законодательная инициатива имеет многоплановое значение и различные правовые аспекты осуществления. Законодательная инициатива Президента России также складывается из двух основных составляющих: конституционных правомочий по внесению законопроекта и многообразных характеристик стадии внесения законопроекта в парламент.
Конституционные правомочия Президента РФ по осуществлению законодательной инициативы гораздо шире буквального толкования п. «г» ст. 84 и ч. 1 ст. 104 Консти-
12 См., например, раздел III Регламента Государственной Думы и часть вторую Регламента Совета Федерации.
13 См.: Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 568—569; Кутафин О. Е. Глава государства. М., 2012. С. 27—28.
туции РФ. Он обладает правовыми возможностями: внесения законопроекта в Государственную Думу (по ряду позиций законодательная инициатива Президента РФ является его конституционной обязанностью); участия на всех стадиях законодательного процесса по представлению и обсуждению своей законодательной инициативы, по отзыву своей инициативы14; взаимодействия с палатами Федерального Собрания в процессе прохождения своей инициативы; взаимодействия с Правительством РФ, другими субъектами законодательной инициативы, а также с иными участниками, влияющими на правотворческий процесс.
В правоотношении осуществления законодательной инициативы помимо основных полномочий реализуются и иные правовые возможности участия Президента РФ в законодательном процессе15, например возможность предварительного согласования и планирования законодательных инициатив Президента РФ, Правительства РФ, других уполномоченных субъектов и т. д.
Характеристику законодательной инициативы Президента РФ как стадии законодательного процесса обусловливают ряд особенностей. Следует согласиться с А. Н. Кокотовым в том, что осуществление Президентом права законодательной инициативы
14 Так, анализ внесения и прохождения законопроектов в Государственной Думе ФС РФ со II по VI созывы показывает реальное использование права Президента РФ отозвать свой проект. Например, в III созыве оно было использовано в пределах 18%, в IV — 6%, в V — 3%, в VI — 0,6%. При этом следует учитывать, что незначительная часть проектов Президента РФ в указанных числах была отклонена Государственной Думой ФС РФ. См.: Прохождение в Государственной Думе законопроектов, внесенных Президентом Российской Федерации. М., 2015. URL: http://www.duma.gov.ru.
15 См.: Бошно С. В. Законодательная ини-
циатива в Государственной Думе: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 14.
связано с вовлечением в нее множества иных лиц. Регулярное осуществление законодательной инициативы как полномочия (обязанности) в рамках сложной конституционно-правовой процедуры дает основание для представления законодательной инициативы в виде двух стадий: разработка законопроекта по решению субъекта законодательной инициативы и внесение субъектом законодательной инициативы законопроекта в Государственную Думу16.
В данной позиции выделение разработки инициативы как отдельной стадии предопределяется тем, что глава Российской Федерации находится в центре государственно-правового механизма, правовой политики. Поэтому важно учитывать указанную стадию и механизм подготовки законодательной инициативы, где воля главы государства как субъекта права законодательной инициативы формулируется и оформляется в установленном порядке в отношениях со структурными подразделениями Администрации Президента РФ, Правительством РФ, иными федеральными органами власти.
Нельзя также не учитывать и считать факультативной такую стадию подготовки законодательной инициативы Президента РФ, как отработку, обсуждение инициативы с институтами гражданского общества, в том числе Общественной палатой РФ, Общероссийским народным фронтом, политическими партиями, общественными организациями, представляющими крупные корпоративные интересы, СМИ и иными формами общественного участия в формировании позиции Президента РФ.
На наш взгляд, многоплановое и многоуровневое содержание законодательной инициативы Президен-
16 См.: Кокотов А. Н. Законодательная инициатива в федеральном парламентском законодательном процессе // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 11. С. 62—63.
та РФ наиболее полно раскрывается через понятие конституционно-правового института. В настоящее время институциональный подход реализуется при исследовании многих отраслей российского права, в том числе конституционного17. Традиционный подход к данному явлению представляет его как совокупность закрепленных в законодательстве правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения в сферах организации публичной власти, основ правового положения личности и федерального устройства18.
Рассмотрение законодательной инициативы Президента РФ как института дает более широкое представление о правовых возможностях этого явления и со стороны конституционного субъективного права (правообязанности), и со стороны динамики его осуществления на различных стадиях законодательного процесса, включая организационно-правовые и политико-правовые аспекты его подготовки и реализации.
С учетом отмеченных подходов целесообразно рассматривать законодательную инициативу Президента РФ как конституционно-правовой институт, который представляет многоплановый комплекс конституционно-правовых норм, направленный на регулирование общественных отношений по формированию и представлению в установленной форме воли главы государства в законодательном процессе. В таком понимании институт законодательной инициативы Президента РФ составляют конституционно-правовые нормы, содержащиеся в различных источниках конституционного права, включая правоприменительные обыкновения (конституционно-правовые обычаи).
17 Подробнее см.: Институты конституционного права. М., 2011; Чепунов О. И. Институциональные процессы в системе органов государственной власти // Институциона-лизация в праве. М., 2010. С. 58.
18 См.: Институты конституционного права. С. 11.
Рассматриваемый институт охватывает значительный блок конституционно-правовых норм. В Конституции РФ содержится три нормативных положения, прямо касающихся права законодательной инициативы Президента: п. «г» ст. 84, ч. 1 ст. 104 и ст. 134, которые имеют общий характер и закрепляют особенности в правовом содержании данного института. Ряд норм, определяющих особенности внесения отдельных законопроектов всеми субъектами права законодательной инициативы, включая главу государства, закреплен в ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, а также в некоторых федеральных законах. В частности, в ст. 8 Федерального закона от 13 июня 1996 г. № 64-ФЗ «О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации» содержится норма о том, что проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РФ могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии официальных отзывов Правительства РФ и Верховного Суда РФ.
К важнейшим актам по вопросам реализации права законодательной инициативы Президента РФ следует отнести нормативные указы Президента, направленные на организацию процедуры создания законопроектов и их сопровождения в процессе внесения и принятия в парламенте России. В частности, можно назвать указы Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации», от 13 апреля 1996 г. № 549 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе», от 28 мая 2004 г. № 699 «Об утверждении Положения о Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации», от 22 июня 2004 г. № 792 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации», от 9 февраля 2011 г. № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов». К слову, при подобном обсуждении проекта федерального закона «О полиции», внесенного Президентом РФ в 2010 г., от участников обсуждения поступило более 20 тыс. предложений. Институциональная оценка законодательной инициативы Президента РФ будет неполной без учета распоряжений Президента РФ19 и актов Администрации Президента РФ20.
Сложившаяся система взаимодействия по реализации права законодательной инициативы между Президентом РФ и Правительством РФ требует также учета нормативных актов Правительства РФ по данным вопросам21.
При всей неоднозначности отнесения к нормативному материалу правовых позиций Конституционного Суда РФ, на наш взгляд, они обладают реальным нормативным правовым потенциалом по регулированию права законодательной инициативы. Примером этому является постановление Конституционного Суда РФ от
19 См., например, распоряжение Президента РФ от 11 ноября 1994 г. №578-рп «О нормативных актах Президента РФ», закрепившее взаимосвязь «указного» и законодательного правотворчества, в том числе федеральных законов, принятых по инициативе Президента.
20 См., например, Инструкцию о делопроизводстве в Администрации Президента Российской Федерации, утв. распоряжением Руководителя Администрации Президента РФ от 16 марта 1992 г. № 223.
21 См., например, постановления Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. № 389
«О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства
Российской Федерации», от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов».
29 ноября 2006 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации», в котором изложены некоторые подходы, связанные с реализацией ч. 3 ст. 104 Конституции РФ. В частности, Суд указал, что «конституционному праву законодательной инициативы субъектов, перечисленных в статье 104 (часть 1) Конституции Российской Федерации, корреспондирует конституционная обязанность Государственной Думы принять, по общему правилу, законопроект с целью дальнейшей организации законодательного процесса (статья 104, часть 2 Конституции Российской Федерации)».
Применительно к законодательной инициативе Президента РФ ее следует рассматривать в более широком политико-правовом контексте как значимое явление политико-правовой жизни22. Это объясняется и уникальной ролью Президента РФ в системе государственной власти, в том числе как органа, определяющего основные направления внешней и внутренней политики, включая правовую политику, и координирующей ролью законодательной инициативы главы государства в ряду законодательных инициатив других конституционных субъектов законодательного процесса. В связи с этим следует отметить, что правоприменительные обыкновения (складывающиеся конституционно-правовые обычаи) также составляют важный элемент института законодательной инициативы главы государства. Так, пределы осуществления права законодательной инициативы Президента РФ не ограничены Конституцией РФ. Он вправе вносить свои инициативы по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения России и ее субъектов. Вместе с тем анализ внесенных Президентом РФ законодательных инициатив за последние 15 лет показывает, что конституционная практи-
22 См.: Колдаева Н. П. Указ. соч. С. 5.
ка пошла по пути внесения инициатив по кругу вопросов, относящихся к наиболее значимым конституционным функциям и полномочиям Президента РФ. Так, в III созыве Государственной Думы (1999—2003) более 86% внесенных Президентом законопроектов относились к вопросам ратификации международных договоров (40%), государственному строительству (41%), обороне и безопасности (5%); в IV созыве (2003—2007) — более 72% (ратификация — 4%, государственное строительство — 66%, оборона — 2%); в V созыве (2007— 2011) — 93% (ратификация — 47%, государственное строительство — 39%, оборона — 7%); в VI созыве — 94% (ратификация — 45%, государственное строительство — 38%, оборона — П%>)23.
На координирующую роль права законодательной инициативы главы государства (явно имеющую политико-правовую природу) обратил внимание Конституционный Суд РФ, который указал на необходимость взаимодействия и координации деятельности участников законодательного процесса на различных его стадиях, включая стадию законодательной инициативы, исходя из вытекающего из Конституции РФ требования обязательности для всех органов публичной власти основных направлений внутренней и внешней политики государств.
В состав института законодательной инициативы главы государства также следует отнести, на наш взгляд, находящиеся в процессе формирования конституционно-правовые обыкновения участия Президента РФ в федеральном правовом регулировании. Если в 1990-е гг. это участие зачастую осуществлялось за счет нормативных указов Президента РФ, то в последнее десятилетие президентская власть удовлетворяет эту задачу прежде всего за счет конституционного права зако-
23 См.: Прохождение в Государственной Думе законопроектов, внесенных Президентом Российской Федерации.
нодательной инициативы24. Эта конституционная практика обусловлена также изменением общей политико-правовой ситуации в стране.
Подводя итог, можно отметить следующее. В последнее время укрепилась тенденция специализации в правовом регулировании общественных отношений, что также повлекло повышение относительного структурного обособления подотраслей и институтов конституционного права. Конституционно-правовой институт как совокупность однородных правовых норм позволяет обеспечить комплексность при оптимальной специализации правового регулирования. Относительно природы и перспектив развития института законодательной инициативы Президента РФ в системе конституционного права в юридической литературе нет единой точки зрения25. По нашему мнению, взгляд на законодательную инициативу Президента России как на институт позволяет более комплексно обеспечить реальную возможность участия главы государства в законодательном процессе и сбалансировать взаимодействие всех органов государственной власти. Данный институт является инструментом непосредственного формулирования и представления политико-правовой воли Президента в российском парламенте. Анализируемый институт следует отнести к так называемому узкому конституционно-правовому институту, которому правовая наука пока не уделяет должного внимания. При оценке данного института следует помнить, что в современном мире исполни-
24 См., Шмавонян Г. А. Юридический характер президентской власти в российской системе разделения властей // Конституционный строй России. Вып. 4. М., 2003. С. 160.
25 См., например: Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Л. А. Окунькова; Скуратов Д. Ю. Отдельные проблемы участия Президента РФ в правотворческом процессе. М., 2007. С. 96; Поленина С. В. Указ. соч. С. 115; Авакьян С. А. Указ. соч. С. 279.
тельная власть играет еще более активную роль в законодательном процессе. А учитывая конституционно-правовые взаимосвязи Президента и Правительства, можно определенно отметить, что центр законодательной инициативы смещается в этом направлении.
Особенности функций и полномочий Президента РФ, а также его роль в жизни государства и общества порождают объективную необходимость развития института законодательной инициативы Президента России. Право на осуществление законодательных инициатив во взаимосвязи с той ролью, которую Президент играет в качестве активно действующего субъекта конституционно-правовых отношений, предоставляет ему возможность эффективного влияния на проводимую в России правовую политику, и что особенно важно в настоящее время — на реализацию внешней политики государства.
Президентские законодательные инициативы в основном направлены на решение общих стратегических вопросов, ориентированы на регулирование наиболее значимых общественных отношений. В связи с этим они имеют приоритет и подлежат, как правило, первоочередному рассмотрению парламентом. Кроме того, Президент наделен широкими правомочиями на участие в рассмотрении реализуемой им инициативы на всех стадиях законодательного процесса, чем обеспечивается его наиболее эффективное взаимодействие с палатами Федерального Собрания, иными участниками этого процесса. В целом законодательная инициатива Президента выступает в качестве одного из практических проявлений принципа разделения властей, является важным инструментом публичного и динамичного осуществления важнейших конституционных полномочий главы государства.
Библиографический список
Абрамова А. И. Понятие и формы осуществления законодательной инициативы // Проблемы законотворчества Российской Федерации. Труды 53. М., 1993.
Авакьян С. А. Федеральное Собрание — парламент России. М., 1999.
Боброва Н. А. 20 лет и 20 недостатков Конституции России // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 3.
Бошно С. В. Законодательная инициатива в Государственной Думе: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997.
Волкодаева Н. А. Понятие права законодательной инициативы субъектов Российской Федерации // Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 25. Право. Вып. 25.
Законотворчество в Российской Федерации: науч.-практ. и учеб. пособие / под ред. А. С. Пиголкина. М., 2000.
Институты конституционного права. М., 2011.
Кокотов А. Н. Законодательная инициатива в федеральном парламентском законодательном процессе // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 11.
Колдаева Н. П. Законодательная инициатива как правовой институт: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1973.
Краснов М. А., Кряжков В. А. Толковый словарь конституционных терминов и понятий. СПб., 2004.
Кутафин О. Е. Глава государства. М., 2012.
Лафитский В. И. Законодательный процесс // Парламент и Президент (опыт зарубежных стран). М., 1995.
Пиголкин А. С. Законодательные программы субъектов Российской Федерации // Закон: создание и толкование. М., 2000.
Поленина С. В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996.
Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Л. А. Окунь-кова. М., 1994.
Прохождение в Государственной Думе законопроектов, внесенных Президентом Российской Федерации. М., 2015. URL: http://www.duma.gov.ru.
Скуратов Д. Ю. Отдельные проблемы участия Президента РФ в правотворческом процессе. М., 2007.
Сравнительное конституционное право. М., 1996.
Теория государства и права / под ред. А. И. Денисова. М., 1967.
Хабибуллина Г. Субъекты права законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации (на примере республик в составе Российской Федерации) // Журнал «Казанский федералист». 2004. № 1.
Чепунов О. И. Институциональные процессы в системе органов государственной власти // Институционализация в праве. М., 2010.
Чехарина В. И. Законодательный процесс: право законодательной инициативы // Теоретические проблемы российского конституционализма. М., 2000.
Шмавонян Г. А. Юридический характер президентской власти в российской системе разделения властей // Конституционный строй России. Вып. 4. М., 2003.
О социальных функциях государства
БЕЛЯЕВА Юлия Николаевна, младший научный сотрудник отдела теории законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: basic.capital@mail.ru
В статье анализируются теоретические аспекты понятия «функции государства», рассмотрена классификация функций государства и социального государства с целью экстраполировать накопленный правовой наукой срез знаний на указанную дефиницию и выявить функции, ранее не рассмотренные в теории государства. Дестабилизация экономической ситуации в обществе и соблюдение принципа социального государства актуализировали данную проблему в российской правовой науке. В результате анализа функций государства и их классификации сформулировано авторское понятие «функции социального государства». Выявлено, что ранее в правовой науке в системе функций государства не рассматривалась функция индексации. Отмечены ее объективные признаки, выделяющие ее среди других функций государства. По сферам общественной жизни функция индексации относится к социальным и экономическим функциям государства, поскольку направлена на удовлетворение социальных потребностей населения. Автор полагает, что функция индексации наиболее полно отражает сущность социального государства.
Ключевые слова: государство, индексация, социальное государство, социальные функции, теория государства, функции государства.
The Social Functions of the State
Yu. N. BELYAEVA
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218
E-mail: basic.capital@mail.ru
Article examines the theoretical aspects of the concept of "State function's", rises question of the classification of state function's and functions of the welfare state in order to reflect the accumulated knowledge of legal science section of the specified definition and identify the functions not previously considered in the theory of the state. The destabilization of the economic situation in the community and respect for the principle of the social state actualized this problem in the Russian legal science. Designated role of the function of indexing and its implementation in the social state. The author applies structural-functional and analytical method of scientific knowledge. An analysis of the state function's and their classification, the author has been formulated the concept of "functions of the social state". The author found that the earlier jurisprudence does not consider the function of indexing in the state
