CC BY
40
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 342 ББК 67.300
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ИНИЦИАТИВА СУБЪЕКТОВ: ОПРАВДАНО ЛИ РАСШИРЕНИЕ? (НА ПРИМЕРЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ)
ТАМЕРЛАН ТАЙМУРАЗОВИЧ ОЗИЕВ,
помощник Председателя Конституционного Суда Чеченской Республики, кандидат юридических наук
E-mail: oziev@rambler.ru
Рецензент: Б.С. Эбзеев, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации,
Заслуженный юрист Российской Федерации
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Исследуются теоретические и прикладные проблемы, возникающие вследствие наделения субъектов Российской Федерации правом расширить круг субъектов права законодательной инициативы в региональном законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации.
Ключевые слова: субъект федерации, законопроект, инициатор, законодательная инициатива.
Annotation. Examined the theoretical and practical problems arising in consequence of the vesting of the subjects of the Russian Federation the right to expand the circle of the subjects of the right of legislative initiative in the regional legislative (representative) body of the subject of the Russian Federation.
Keywords: subject of the Federation; bill; initiator of legislative initiative.
Заранее хотелось бы отметить, что в данной статье вы не найдете исчерпывающего ответа на основной вопрос, поставленный ее автором. Однако, содержание статьи подчинено цели анализа состояния правового регулирования права законодательной инициативы субъектов Российской Федерации и возникающих в данной сфере теоретико-прикладных проблем.
В 2008 г. в ч. 1 ст. 6 Федерального Закона от 6 октября 1999 г. № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» были внесены изменения, суть которых заключается в наделении субъектов Российской Федерации правом расширить круг субъектов права законодательной инициативы в региональном законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации1.
На практике это означает, что региональный законодатель по собственному усмотрению может наделить правом законодательной инициативы лю-
бой государственный и негосударственный орган власти, а также иных субъектов конституционных правоотношений. Однако, возникает вопрос: оправдано ли такое расширение с точки зрения возможности возникновения противоречий (юридических коллизий) между федеральной Конституцией (круг субъектов законодательной инициативы в ней исчерпывающий и расширенному толкованию не подлежит), обеспечения процессуального механизма реализации этого права; с точки зрения качества эффективности деятельности всех этих субъектов.
Понятийную суть права законодательной инициативы кратко и просто можно выразить в том, что его субъекты по закону наделены правомочием вносить в законодательный орган государственной власти определенные предложения о принятии (установлении), изменении или прекращении действия тех или иных законов в целом (во всей их редакции) или отдельных, содержащихся в данных законах норм права, принятие которых относится к компетенции этого законодательного органа. А на
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
последний, соответственно, возложена безусловная обязанность рассмотреть такие законодательные предложения и решить, принимать их или отклонить (это, заметим, не относится к принятию, изменению или отмене законов в особом порядке в ходе всенародного референдума).
Субъектами, обладающими правом внесения законодательной инициативы в Федеральное Собрание РФ, являются: 1) Президент РФ; 2) Совет Федерации и его члены; 3) депутаты Государственной Думы РФ; 4) Правительство РФ; 5) законодательные (представительные) органы субъектов РФ; 6) Конституционный Суд РФ; 7) Верховный Суд РФ; 8) Высший Арбитражный Суд РФ. Перечень субъектов, обладающих правом внесения законодательной инициативы в органы законодательной власти субъектов РФ, устанавливается конституциями (уставами) соответствующих субъектов РФ. Субъекты законодательной инициативы вправе вносить в Государственную Думу РФ законопроекты и зако-нопредложения по любому вопросу, относящемуся к ведению РФ и совместному ведению РФ и ее субъектов. Исключение составляют высшие судебные органы РФ, которые могут вносить законопроекты и законопредложения только по вопросам своего ведения. Надлежащим образом оформленный текст (в виде готового документа, содержащего статьи, главы и т.п.) возможного будущего закона можно определить как законопроект. Что обозначает надлежаще оформленный текст, мы рассмотрим дальше. Хотя требования к законопроектам, вносимым на рассмотрение законодательного органа власти субъектов РФ, устанавливаются законами соответствующих субъектов РФ, тем не менее, на уровне Чеченской Республики такого специализированного закона нет. Вместе с тем, необходимо упомянуть о том, что некоторые требования к законопроектам, касающимся законодательных инициатив исполнительной власти и законодательной власти, находят свое отражение в Регламенте Парламента Чеченской Республики.
Законопредложение представляет собой не оформленную окончательно идею, концепцию будущего закона, которая может быть воплощена в законопроект уже в самом законодательном органе власти, если он согласится с законопредложением. Правом внесения законопредложения в государственную Думу Федерального Собрания Россий-
ской Федерации обладают те же субъекты законодательной инициативы, что и правом внесения законопроектов на рассмотрение Государственной Думы. Законодательная инициатива является первой стадией законодательного процесса в РФ. Все законопроекты и законопредложения, внесенные в порядке законодательной инициативы правомочными субъектами, обязательно должны быть рассмотрены на заседаниях Государственной Думы ФС РФ. На уровне федерации данные вопросы давно уже получили адекватную правовую регламентацию.
Законодательный процесс как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ базируется на общих принципах, к которым относятся: законность, гласность, коллективное обсуждение и решение вопросов, политическое многообразие, федерализм, верховенство федерального законодательства. При этом принцип федерализма является основным критерием определения степени влияния институтов федерального законодательного процесса на порядок построения данной процедуры в субъектах РФ2. В соответствии с ч. 1 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит: 1) депутатам, 2) высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), 3) представительным органам местного самоуправления. Этот перечень является обязательным, но не исчерпывающим.
Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального Собрания РФ — представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта РФ, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ.
Круг возможных (потенциальных) субъектов права законодательной инициативы на региональном уровне так же достаточно широк. При этом
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
субъект РФ вправе самостоятельно расширить и закрепить в своем основном законе (конституции или уставе) круг органов и лиц, обладающих правом законодательной инициативы, что следует из содержания ч. 1 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Как в федеральном законодательстве, нормативные правовые акты субъектов РФ содержат деление на общее, специальное и исключительное право законодательной инициативы3. Под общим правом понимается возможность внесения инициатором законопроектов по неограниченному кругу вопросов; под специальным правом — возможность внесения проектов законов, ограниченная пределами компетенции инициатора; а под исключительным правом — строго ограниченное право конкретного субъекта инициативы вносить определенный вид законопроектов по ограниченному кругу вопросов.
Общим правом законодательной инициативы практически во всех субъектах РФ обладают депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, главы субъектов РФ, высшие исполнительные органы государственной власти, представительные органы местного самоуправления. При этом реализация права законодательной инициативы главами субъектов РФ имеет особенность, которая заключается в том, что законопроекты, внесенные высшим должностным лицом субъекта РФ, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке (ч. 2 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).
Своего рода новеллой можно считать наделение Администрации Главы и Правительства Чеченской Республики общим правом законодательной инициативой в Парламенте Чеченской Республики. Дело в том, что в связи с последними изменениями в Конституции Чеченской Республики (имеются в виду изменения от 20 мая 2012 г.), Законе Чеченской Республики «О системе органов исполнительной власти Чеченской Республики», Администрация Главы и Правительства Чеченской Республики трансформировалась из государственного органа в орган
государственной власти общей компетенции4, который теперь не только обеспечивает деятельность Главы Чеченской Республики и Правительства, но самостоятельно осуществляет исполнительно — распорядительные функции (причем, как полномочия общие, так и в специальных сферах).
Таким образом, возможно полагать, что законодатель Чеченской Республики либо делит законодательную инициативу Правительства Чеченской Республики, либо знает, но при этом не разъясняет разницу, между общим правом законодательной инициативой Правительства Чеченской Республики и законодательной инициативой Администрации Главы и Правительства Чеченской Республики. Многие субъекты РФ наделили общим правом законодательной инициативы в региональном законодательном процессе членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ — представителей от соответствующего субъекта Российской Федерации (республики Марий Эл, Мордовия, Пермский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский края, Волгоградская, Вологодская, Ивановская, Костромская, Курганская, Липецкая, Магаданская, Нижегородская, Пензенская, Самарская, Саратовская, Тюменская, Ульяновская области, Еврейская автономная область и некоторые другие). Тут же отметим, что Чеченская Республика не наделила своего представителя в Совете Федерации таким правом, что, на наш взгляд, совершенно справедливо.
Некоторые субъекты РФ наделяют общим правом законодательной инициативы региональные избирательные комиссии (например, Республики Башкортостан, Мордовия, Кабардино-Балкарская Республика, Ивановская, Кемеровская, Ленинградская, Тверская, Томская, Ульяновская области, Чукотский автономный округ и некоторые другие), однако такая тенденция не является бесспорной. Намного правильнее, на наш взгляд, поступили те субъекты Российской Федерации, которые отнесли региональные избирательные комиссии к числу субъектов специального права законодательной инициативы, т.е. ограничили данное право определенным кругом вопросов, касающихся организации и проведения выборов и референдумов (Республики Адыгея, Алтай, Дагестан, Карелия, Татарстан, Тыва, Хакасия, Удмуртская Республика, Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Пермский, Примор-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ский края, Амурская, Архангельская, Белгородская, Брянская, Воронежская, Калининградская, Калужская, Кировская, Костромская, Курганская, Магаданская, Московская, Новгородская, Орловская, Ростовская, Рязанская, Саратовская, Сахалинская, Смоленская, Тульская, Тюменская, Челябинская, Ярославская области, Еврейская автономная область, Ненецкий, Ямало-Ненецкий автономный округ и некоторые другие). Чеченская Республика так же относит право законодательной инициативы региональной избирательной комиссии к специальному праву5.
Вопрос об отнесении к числу субъектов права законодательной инициативы (как общего, так и специального) судов и прокуроров также является достаточно дискуссионным. В отношении прокуроров, Чеченский законодатель, на наш взгляд, занимает весьма правомерную позицию, когда не устанавливает права законодательной инициативы за прокурором Чеченской Республики; при этом в тексте ст. 103 Основного закона закрепляется, что Прокуратура Чеченской Республики входит в единую централизованную систему прокуратуры Российской Федерации, а полномочия, организация и порядок деятельности органов прокуратуры определяются федеральным законом. Однако, в первую очередь, аргументом против отнесения прокуроров к числу субъектов права законодательной инициативы в региональном законодательном процессе могут являться положения Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1, в ст. 3 которого, в частности, сказано, что на прокуратуру РФ не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральным законодательством.
Аргументом против отнесения судов общей юрисдикции и арбитражных судов к числу субъектов права законодательной инициативы на региональном уровне являются положения федеральных конституционных законов «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ (ч. 2 ст. 18, ч. 6 ст. 19, ч. 3 ст. 20, ч. 3 ст. 21, ч. 3 ст. 22, ч. 6 ст. 23, ч. 3 ст. 24, ч. 2 ст. 24.1, ч. 2 ст. 25, ч. 2 ст. 26) и «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ (ч. 2 ст. 2) о том, что полномочия и порядок деятельности этих судов устанавливаются Конституцией
РФ и федеральными конституционными законами. Это значит, что субъекты РФ не вправе регулировать деятельность судов, а порядок наделения данных органов правом законодательной инициативы должен устанавливаться на уровне федерального законодательства.
Таким образом, приходится констатировать, что круг лиц, которым принадлежит право законодательной инициативы на региональном уровне в ряде субъектов РФ (таких, как, например, республики Алтай, Башкортостан, Ингушетия, Калмыкия, Карелия, Марий Эл, Мордовия, Северная Осетия — Алания, Тыва, Хакасия, Кабардино-Балкарская, Удмуртская, Чувашская республики, Архангельская, Астраханская, Воронежская, Калининградская, Кемеровская, Кировская, Костромская, Курганская, Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Мурманская, Новгородская, Орловская, Пензенская, Псковская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская, Тамбовская, Тульская, Тюменская, Ульяновская, Челябинская области, Алтайский, Краснодарский, Хабаровский края, Ямало-Ненецкий автономный округ) неоправданно расширен, что не соответствует положениям федерального законодательства и должно быть приведено в соответствие с ним. Здесь Чеченская Республика не является исключением, поскольку в редакции Конституционного закона ЧР от 2 сентября 2010 г. № 4-РКЗ ст. 87 Конституции Чеченской Республики устанавливает, что правом законодательной инициативы обладают Конституционный Суд Чеченской Республики, Верховный Суд Чеченской Республики, а так же Верховный Арбитражный Суд Чеченской Республики. Автору представляется справедливым более детально остановиться на праве законодательной инициативы Конституционного Суда Чеченской Республики (и др. судов) в рамках отдельной статьи.
1 Так, в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2007 г. одним из главных критериев политической культуры и развития общества названо увеличение объема полномочий региональных и местных властей.
2 Фатеев А.Н. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации: общее и особенное // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. М., 2003. С. 348.
3 Фатеев А.Н. Указ. соч. С. 349.
4 Указ Президента Чеченской Республики от 21 мая 2012 г. № 60 «Об Администрации Главы и Правительства Чеченской Республики», Положении «Об администрации Главы и Правительства Чеченской Республики».
5 Конституция Чеченской Республики, ст. 87.
