CC BY
9
ЗАКЛЮЧЕНИЕ РОССИЙСКОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО
УНИВЕРСИТЕТА ИМЕНИ Г. В. ПЛЕХАНОВА НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА 2013 г.
И НА ПЛАНОВЫЙ ПЕРИОД 2014 И 2015 гг.
Заключение на проект федерального бюджета на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг. (далее - проект) подготовлено с учетом:
- оценки соответствия основных параметров и инструментов проекта задачам и положениям указов и Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013-2015 годах;
- соответствия показателям прогноза социально-экономического развития российской экономики;
- сбалансированности проектных расходных обязательств с имеющимися источниками их финансирования.
При подготовке заключения учитывались положения:
- Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013-2015 годах;
- Основных направлений бюджетной политики Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов;
- Основных направлений государственной долговой политики Российской Федерации на 2012-2014 годы от 8 августа 2011 г.
Концептуальные и характерные структурные особенности проекта федерального бюджета РФ на 2013-2015 гг.:
- декларированный переход к жесткой бюджетной политике;
- вступление с 2013 г. в силу новых бюджетных правил, имеющих целью снижение зависимости бюджетной системы от внешнеэкономической конъюнктуры;
- сокращение размера общего и ненефтегазового дефицита федерального бюджета;
- продолжающееся снижение доходов, расходов и дефицита федерального бюджета по отношению к ВВП;
- обеспечение постоянного доступа на долговые рынки на приемлемых условиях;
- восстановление практики формирования и накопления в заданных объемах суверенных фондов;
- получение дополнительных доходов от управления средствами суверенных фондов;
- сохранение уровня бюджетных инвестиций;
- рост расходов на правоохранительную деятельность и национальную оборону.
Проект федерального бюджета на 2013 г. и на период 2014-2015 гг. сформирован в условиях усилившихся с прошлого года рисков, таких, как вероятность начала нового кризиса в мировой экономике, связанного с долговыми проблемами Европы; вероятность замедления экономического роста и
соответственно сокращения спроса на энергоносители, приводящего в конечном счете к уменьшению объемов нефтегазовых поступлений в доходы федерального бюджета.
К позитивным особенностям формирования проекта можно отнести следующие:
1. Внедрение контрольных механизмов снижения зависимости федерального бюджета от колебаний мировых цен на энергоносители и роста как текущих, так и плановых расходов бюджета. Так, в 2013 г. объем расходов федерального бюджета определен в соответствии с новым бюджетным правилом, в соответствии с которым расходы на очередной финансовый год не могут быть меньше расходов на первый год планового периода в законе о бюджете, принятом на предыдущую трехлетку, за вычетом условно утвержденных расходов. При планировании расходов федерального бюджета в рамках применения новых бюджетных правил предлагается основываться на базовой цене на нефть. При этом под базовой ценой на нефть в 2013-2015 гг. предлагается понимать среднюю цену на нефть за пятилетний период для 2013 г., шестилетний и семилетний периоды для 2014 и 2015 гг. соответственно. В дальнейшем планируется ежегодно увеличивать отчетный период определения базовой цены на нефть на один год до достижения 10 лет. Введение данного правила предполагает ослабление зависимости формирования и исполнения федерального бюджета от колебаний международной конъюнктуры на энергоносители.
2. Преемственность бюджетной политики, реализуемой в 20132015 гг., в решении с ее помощью задач по обеспечению макроэкономической стабильности и обороноспособности государства. Основными приоритетами бюджета на 2013-2015 гг. являются: во-первых, безусловное выполнение всех обязательств перед гражданами, продолжение активной социальной политики, определяющей качество и стандарты жизни граждан России; во-вторых, модернизация национальной экономики, реализация инфраструктурных программ и проектов; в-третьих, укрепление безопасности и перевооружение армии и флота, развитие системы социальных гарантий военнослужащих и их семей. Вместе с тем считаем, что важнейшим условием выполнения этих задач является сохранение устойчивости основных параметров макроэкономической стабильности.
Сохранение приоритетов наблюдается и в расходах проекта федерального бюджета: первое место занимают расходы, направляемые на социальную политику (2013 г. - 29%, 2014 г. - 28,4%, 2015 г. - 27,4%), второе место - расходы на национальную оборону (2013 г. - 17,5%, 2014 г. - 19,7%, 2015 г. -18,7%), третье место - расходы на национальную безопасность и правоохранительную деятельность (2013 г. - 15%, 2014 и 2015 гг. - 13,4 и 13,5%). Однако динамика доли социальных расходов имеет тенденцию к снижению, в то время как удельный вес расходов на национальную оборону обусловлен активным их наращиванием темпами, превышающими общий рост расходов бюджета (за трехлетний период соответственно 53,8% против 20%).
3. Снижение уровня ненефтегазового дефицита федерального бюджета. Объем ненефтегазового дефицита бюджета РФ в 2013 г. составит 9,7% ВВП, а к 2015 г. он снизится до 8,5% ВВП.
4. Переход на «эффективный контракт» и формирование дорожной карты при определении субсидий в бюджетном секторе. Создание условий для повышения качества оказания государственных услуг будет осуществляться на основе данных, полученных в результате мониторинга правоприменительной практики реформы бюджетных учреждений, путем совершенствования нормативной и методической базы.
5. Обеспечение последовательного повышения заработной платы отдельным категориям работников, оказывающим государственные услуги и выполняющим работы в сфере образования, науки, здравоохранения, социального обслуживания и культуры, до уровней во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», с учетом социального пакета работника в зависимости от качества и количества выполняемой им работы по всем направлениям деятельности учреждения. В проекте федерального бюджета расходы на оплату труда работников федеральных государственных учреждений увеличены на 23% в 2013 г. в сравнении с аналогичными параметрами проекта 2012-2014 гг. и на 27% в 2014 г.
6. Увеличение в доходах федерального бюджета доли налоговой составляющей с 53% в 2012 г. до 59% в 2013 г. и 61,5% к концу 2015 г. Рост удельного веса налоговых доходов будет обеспечен в основном за счет косвенного налогообложения, а именно роста поступлений НДС (до 6,4% в ВВП) и акцизов (до 1% в ВВП).
7. Наращивание неналоговой составляющей доходов федерального бюджета, а именно продление до 1 января 2016 г. действия нормы о перечислении 75% прибыли Банка России, остающейся после уплаты налогов и сборов, в федеральный бюджет.
8. Дальнейшая реализация принципа аналитического подхода при формировании федерального бюджета. Одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на 2013-2015 гг. в составе документов и материалов представлено аналитическое распределение расходов федерального бюджета по государственным программам, подпрограммам и основным мероприятиям государственных программ.
9. Повышение в проекте объемов бюджетных ассигнований на науку гражданского назначения на 30%, или на 75,8 млрд рублей, в 2013 г., и на 43%, или на 86,4 млрд рублей, в 2014 г. Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» будет увеличена государственная поддержка сектора исследований и разработок, осуществляемая через государственные фонды поддержки научной и научно-технической деятельности (в 2013 г. - на 2,5 млрд рублей, в 2014 г. - на 4,0 млрд рублей, в 2015 г. - на 6,0 млрд рублей) с целью доведения ее к 2018 г. до 25,0 млрд рублей или роста против объема текущего года в 1,85 раза. Вместе с тем доля указанных расходов в федеральном бюджете остается крайне мала, что не соответствует
пороговым значениям национальной безопасности, установленным на уровне 2%. Так, в 2013 г. эта доля составит 0,48% в ВВП, а в последующие годы бюджетного цикла снизится до 0,37% в ВВП.
Наряду с позитивными особенностями проекта федерального бюджета и попыткой сохранения в нем ключевых приоритетов бюджетной политики прошлых лет следует отметить ряд противоречий и негативных особенностей его формирования.
К негативным особенностям формирования проекта можно отнести следующие:
1. Главный недостаток проекта - изначальная нереализуемость ряда среднесрочных приоритетов при заданной конструкции федерального бюджета. Механическое снижение дефицита федерального бюджета в 2013 г. с 0,8% (в Основных направлениях он предусматривался в размере 1,5%) до 0,1% в ВВП, или на 510,6 млрд рублей в сравнении с параметрами, утвержденными в Федеральном законе от 30 ноября 2011 г. № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов», ставит под вопрос реализуемость ряда бюджетных программ среднесрочной ориентированности и выполнение обязательств по уже принятым программным расходам, в том числе в области обороноспособности и вооружения. Вместе с тем снижение бюджетного дефицита происходит на фоне масштабного наращивания государственных заимствований и роста расходов на обслуживание государственного долга как в абсолютном, так и в относительном выражении. Это создает дополнительный риск для федерального бюджета - риск вытеснения непроцентных расходов процентными. За 3 года с 2013 по 2015 г. расходы на обслуживание государственного долга возрастут на 63,8%. Их объем в федеральном бюджете в 2015 г. превысит бюджетные ассигнования на межбюджетные трансферты региональным бюджетам на 7%, образование - на 9%, здравоохранение - на 63,8%, культуру, кинематографию, СМИ и физическую культуру и спорт в совокупности - в 3,7 раза, ЖКХ - в 5,4 раза.
2. Сохранение устойчивой динамики снижения доходов федерального бюджета по отношению к ВВП с 20,9% в 2012 г. до 18,9% в 2015 г., что обусловлено уменьшением объемов нефтегазовых доходов. Это свидетельствует о сохраняющейся высокой зависимости доходной базы федерального бюджета от конъюнктуры спроса на углеводородное сырье.
3. Вводимое бюджетное правило служит ограничителем для увеличения расходов федерального бюджета в последующие периоды, в том числе для модернизационных расходов, несмотря на поставленные задачи по модернизации экономики, укреплению обороноспособности государства и развитию инноваций. Данное правило не дает возможности под уточненный прогноз доходов увеличивать бюджетные расходы. Если доходы бюджета, рассчитанные при определенном макроэкономическом прогнозе, превысят ранее запланированный их объем, то это будет вести к накоплению профицита федерального бюджета либо к уменьшению его дефицита. Так, доходы федерального бюджета в 2013 г. в проекте закона о бюджете по сравнению с вариантом, представленным в Основных направлениях бюджетной политики, увеличиваются на 470,5 млрд рублей. Примерно такое же увеличение заложено в 2014 и
2015 гг. Рост доходов бюджета обусловлен изменениями в макроэкономическом прогнозе, лежащем в основе бюджета, в особенности увеличением обменного курса доллара к рублю и более высоким уровнем инфляции, дефлятора ВВП и номинального ВВП. Вместе с тем повышение доходов сопровождается механическим сокращением бюджетного дефицита и не затрагивает рост расходов по важнейшим приоритетам бюджетной политики. Общая величина расходов в проекте закона о бюджете остается на уровне параметров бюджетной политики.
Таким образом, новое бюджетное правило, хотя и сглаживает зависимость доходов федерального бюджета от мировой внешней конъюнктуры на сырье, однако приводит к инерции расходов бюджета.
4. Негативно следует оценить сокращение бюджетных расходов по ряду ключевых функциональных направлений развития российской экономики: сокращение к уровню 2011 г. расходов на здравоохранение составляет 31%, СМИ - 32,8%, физическую культуру и спорт - 28%, ЖКХ - 15,7%, национальную экономику - 7,1%, образование - 6,8%. Несмотря на продолжение финансирования приоритетных национальных проектов «Здоровье» и «Образование», объемы расходования средств на них в проекте на 2013-2014 гг. сокращаются в абсолютном выражении в сравнении с объемами, утвержденными в федеральном бюджете на 2012-2014 гг. соответственно на 11,9 и 6,9 млрд рублей.
В отличие от проекта предыдущего бюджетного цикла не отражены мероприятия и объемы расходов на финансирование деятельности федеральных фондов поддержки научной и научно-технической деятельности, инновационного центра «Сколково», технопарков в сфере высоких технологий, особых экономических зон на территории Российской Федерации, а также 38 проектов, одобренных для финансирования Комиссией при Президенте Российской Федерации по модернизации и технологическому развитию экономики России в 2012 г.
5. Реальное снижение объемов финансирования публично-нормативных и иных социально значимых обязательств бюджета, темпы роста которых по большинству направлений ниже темпов инфляции, заложенных при формировании проекта на соответствующий год, ведет к снижению объемов социальных выплат в реальном выражении. Так, прирост инфляции за трехлетний бюджетный цикл составит 16,3%, в то время как общий прирост за аналогичный период совокупных расходов по публично-нормативным и иным значимым социальным обязательствам федерального бюджета составит всего 4,6%. Исключение составили расходы на финансирование такого социально значимого обязательства, как накопительно-ипотечная система жилищного обеспечения военнослужащих (прирост 30,8%). В то же время субсидии гражданам на приобретение жилья сократятся за трехлетний бюджетный цикл более чем в 8 раз.
6. Сокращение объемов финансирования проектов в рамках ГЧП через Инвестиционный фонд. На его финансирование в 2012-2014 гг. из федерального бюджета будет выделено 46,4 млрд рублей, что на 17,4 млрд меньше, чем объем бюджетных ассигнований Фонду только в 2011 г. Это противоречит
рекомендациям РЭУ им. Г. В. Плеханова, изложенным в заключении на проект федерального бюджета на 2012-2014 гг. по активизации инструментов внебюджетного финансирования проектов на принципах государственно-частного партнерства для решения задач инновационного развития в условиях нехватки бюджетных ресурсов на их реализацию. Кроме того, считаем, что Инвестиционный фонд позволяет решать помимо инвестиционных и социальные задачи, сдерживает рост безработицы и падение производства в регионах. Реализация новых проектов позволяет загрузить имеющиеся производственные мощности, обеспечить заказами проектные и строительные организации, увеличить наполнение региональных и местных бюджетов.
7. Усиление процессов манипулирования объемами бюджетных расходов, подрывающее объективность бюджетного планирования предыдущих финансовых периодов. Уже в 2013-2014 гг. расходы федерального бюджета РФ будут сокращены на 830 млрд рублей за счет условно утвержденных бюджетных расходов, т. е. отраженных в бюджете, но не распределенных по конкретным статьям. Это не нарушает бюджетных правил, введенных в части данного вида расходов, однако отражает непоследовательность расходной бюджетной политики в части манипулирования параметрами бюджетных расходов от одного планируемого бюджетного периода к другому и не создает основы для устойчивой бюджетной поддержки экономики.
8. По-прежнему нерешенной остается долгосрочная проблема сбалансированности ПФР. Проект не содержит четкого алгоритма того, за счет каких источников будут обеспечены меры, направленные на совершенствование пенсионной системы и обеспечение ее устойчивости в условиях сокращения трансферта из федерального бюджета на обеспечение сбалансированности бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.
9. В проектных документах на 2013-2015 гг. отсутствуют эффективные меры по снижению госдолга, стоимости заимствований и процентных расходов федерального бюджета. Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов предусматривают снижение дефицита федерального бюджета с 0,8% в 2013 г. до минимального значения 0,01% ВВП в 2015 г. Однако при этом в соответствии с Основными направлениями бюджетной политики на 2013-2015 гг. для финансирования бюджетного дефицита запланированы ежегодные масштабные заимствования, значительно превышающие дефицит. Так, в 2013 г. объем государственных заимствований на внутреннем и внешнем финансовых рынках вырастет по сравнению с текущим годом на 63,4%, или на 534 млрд рублей. Всего же чистое привлечение денежных средств на внутреннем и мировом финансовых рынках в течение 2013-2015 гг. составит 3336,4 млрд рублей. В соответствии с материалами проекта федерального бюджета объем государственных заимствований за период 2013-2015 гг. превысит объемы финансирования бюджетного дефицита за аналогичный период в 2 раза. Что касается государственного долга, то его рост по внутренним обязательствам составит за анализируемый бюджетный цикл 28%, по внешним - 73%. Очевидна непоследовательность бюджетных решений.
10. Активизация долговой политики, нацеленной на рефинансирование существующих обязательств за счет новых заимствований, создает новую финансовую пирамиду и является фактором кредитного риска (риска дефолта) для экономики страны. Снижение цен на нефть и колебания курсов валют способны быстро и резко ухудшить условия заимствований и вызвать значительный рост стоимости обслуживания внешнего долга. При этом в проекте нет обоснования приемлемой эффективной ставки заимствований за весь плановый период, а также данных о средней стоимости заимствований на внутреннем и внешнем рынке, позволяющих оценить заявленное в проекте ее снижение. Полагаем, что расчеты такого порядка необходимы как для определения стоимости привлекаемых средств и сопоставления ее с процентным ростом экономики, так и для прогнозной стоимости государственного долга во времени.
11. Наращивание накоплений в суверенных фондах для обеспечения финансовой устойчивости бюджета на общую сумму 2 трлн 633 млрд рублей за 2013-2015 гг. с доходностью размещения средств этих фондов около 1,8% (в текущем измерении) при одновременном масштабном наращивании государственных заимствований под значительно более высокие ставки в условиях ухудшения рыночной конъюнктуры приведет к еще большему вытеснению инвестиций из российской экономики.
Кроме того, проект не содержит обоснования предельной величины накопленных средств в Резервном фонде по новым бюджетным правилам (7% к ВВП против 10% по действующей норме Бюджетного кодекса РФ).
12. Большое внимание в проекте, согласно Основным направлениям бюджетной политики, уделяется, как и в предыдущие годы, реализации потенциала повышения эффективности бюджетных расходов. Вместе с тем критерии такой эффективности остаются до сих пор непрозрачными, а показатели, их характеризующие, не прописаны ни в Основных направлениях бюджетной политики, ни в пояснительной записке к проекту бюджета. Кроме того, в проекте не представлены сводные показатели государственных заданий на 2013-2015 гг., по которым можно было бы оценить обоснованность бюджетных ассигнований по соответствующим направлениям расходов. Таким образом, отсутствует увязка формируемых в бюджете государственных программ и новых форм финансового обеспечения государственных услуг. Отсутствие пояснительной записки к проекту закона о бюджете существенно затрудняет анализ эффективности его расходов и сбалансированности бюджетных обязательств.
Вывод
Проект федерального бюджета на 2013-2015 гг. отличается консерватизмом. Несмотря на сохранение в бюджете большинства социальных обязательств и гарантий, нацеленность на усиление системы обороны и безопасности страны, продолжение финансирования масштабных инфраструктурных программ и проектов, он не стал в полной мере эффективным инструментом модернизации и инновационного развития национальной экономики, увели-
чения человеческого капитала, усиления конкурентоспособности России на глобальном рынке.
Рекомендации
Учитывая вышеизложенное, Российский экономический университет имени Г. В. Плеханова предлагает пересмотреть некоторые подходы к формированию и исполнению федерального бюджета в среднесрочной перспективе по следующим направлениям:
- отмечая позитивную социальную направленность федерального бюджета, вместе с тем необходимо в большей степени ориентировать его на модернизацию российской экономики и развитие человеческого капитала трудоспособного населения как основных факторов и условий экономического развития России и ее финансовой безопасности;
- низкая эффективность бюджетных расходов, усиление бюджетной коррупции, ставшие генетическими свойствами федерального бюджета, необходимо преодолеть путем ускоренного перевода бюджетного процесса на программно-целевую методологию, предусматривающую формирование федерального бюджета в формате не виртуальных, а реальных целевых государственных программ с жестким контролем и аудитом за их исполнением;
- концепцию достижения нулевого дефицита российского федерального бюджета путем сжатия федеральных расходов на модернизацию промышленного кластера, развитие образования, здравоохранения, физической культуры и спорта (отраслей, определяющих развитие человеческого потенциала) следует заменить концепцией приоритетного финансирования этих ключевых сфер за счет увеличения бюджетного дефицита до 3% ВВП, признанного в международной практике в качестве финансово безопасного норматива;
- считать основным индикатором эффективности федерального бюджета не прирост ВВП, носящего инфляционный характер, а повышение конкурентоспособности российской экономики, отражаемой в международных индексах конкурентоспособности национальных экономик;
- предлагается пересмотреть политику формирования и использования Резервного фонда. Основными приоритетами при размещении средств этого фонда должны стать не только высокая ликвидность, но и уровень доходности. Для достижения этого не менее 10% средств, поступающих в фонд, должны направляться в высокодоходные проекты модернизации и диверсификации экономики, перевода ее на инновационную траекторию развития.
Ректор Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова, доктор экономических наук, профессор В. И. Гришин
